STS, 31 de Enero de 2001

1. - El 2 de junio de 1.980 se otorgó a la entidad SOCIEDAD MINERA Y METALÚRGICA DE PEÑARROYA-ESPAÑA, S.A. permiso de investigación denominado "VIANA-Fracción 2ª" nº 4.060, para investigación de los recursos minerales de estaño, volframio, niobio, tántalo y antimonio.

2. - Habiéndose encontrado criaderos de pizarra y rocas industriales y ornamentales, dicha Sociedad solicitó la ampliación de sustancias del permiso de investigación obtenido, lo que fue denegado por la Dirección General de Minas en fecha 29 de enero de 1.981.

3. - En fecha 16 de diciembre de 1.981, la Dirección General de Minas autorizó, una vez cumplidas las condiciones impuestas, la compra-venta del permiso de investigación "VIANA-Fracción 2ª" nº 4.060, a favor del recurrente, D. Roberto .

4. - Iniciado expediente de caducidad, por Orden del Ministerio de Industria y Energía de fecha 14 de octubre de 1.982 se decretó la caducidad del permiso de investigación, la cual, una vez interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue revocada por sentencia de esta Sala de 11 de junio de 1.987, que declaró la vigencia del citado permiso de investigación debido al cambio de titularidad efectuado, por el que se liberaba al adquirente de responsabilidades u obligaciones correspondientes a hechos anteriores a la fecha de su adquisición.

5. - En fecha 3 de mayo de 1.989 y dentro del plazo legal al efecto concedido, el titular del permiso referenciado solicitó la prórroga del mismo por un período de tres años, al tiempo que el pase a concesión de parte con los nombres de "CANDEDA", "MARISOL", "ALBERTINA", "LA BAÑA" y "GEMANUEL", para explotación de pizarras y rocas ornamentales.

6. - Por resolución de fecha 14 de enero de 1.991, el Director General de Minas y de la Construcción denegó la solicitud de prórroga del permiso de investigación "VIANA-Fracción 2ª" nº 4.060, de las provincias de Orense, León y Zamora, con base en que su "titular, en los distintos Planes de Labores presentados y no autorizados por la Delegación Provincial, no solamente no pone de manifiesto ninguno de los recursos minerales aludidos (estaño, wolframio, niobio, tántalo y antimonio) sino que tampoco las investigaciones realizadas y programadas van encaminadas a ello".

7. - Por resoluciones de fecha 19 de abril de 1.990, el Director General de Minas y de la Construcción denegó asimismo las solicitudes de concesiones de explotación "CANDEDA", "MARISOL", "ALBERTINA", "GEMANUEL" y "LA BAÑA", con fundamento en las siguientes consideraciones: a) que la sentencia de 11 de junio de 1.987 citada no contiene pronunciamiento acerca de la ampliación del permiso de investigación a pizarras y rocas ornamentales; b) que la rehabilitación debe entenderse en idénticas condiciones en que fue otorgado el permiso y luego autorizada su transmisión, quedando excluidas de la investigación y futura explotación las pizarras y rocas ornamentales; c) que no cabe admitir la aplicación de los artículos 88.1 y 63 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, ya que es requisito indispensable que la explotación derive de un permiso de investigación del mineral correspondiente; d) que no sólo no existe permiso para la investigación de las pizarras, sino que también está expresamente excluida su explotación.

8. - Contra la resolución de fecha 14 de enero de 1.991 y su confirmación en alzada por silencio administrativo, fue interpuesto por DON Roberto recurso contencioso administrativo nº 961/1993 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena), habiéndose dictado sentencia desestimatoria del mismo en fecha 15 de noviembre de 1.995.

9. - Interpuesto recurso de casación nº 3.360/1996 contra la anterior sentencia, esta Sala dictó otra de fecha 31 de enero de 2.000 desestimándolo, cuyo fundamento de derecho segundo reproducimos:

La parte recurrente aduce, en su primer motivo de casación, infracción de los artículos 37.2, 59, 62.2, 58.1 y 15.2 de la Ley de Minas de 1.973, en relación con el 44.2 de la misma. A su juicio, de estos preceptos se infiere que el titular de un permiso de investigación tiene derecho a investigar todos los recursos de la Sección C que se encuentren dentro del perímetro del terreno a que se contrae el mismo. Conforme a esta tesis habría que entender que a través de la solicitud de prórroga del permiso de investigación, cabría ampliar el objeto del mismo a otros minerales.

Existe una primera dificultad para acoger esta conclusión. La prórroga regulada en el artículo 43 de la Ley se concede por la autoridad administrativa de minas, sin someterse a los trámites establecidos para el inicial otorgamiento y, por tanto, sin las garantías procedimentales y la oportuna concurrencia que se prevén para éste en los artículos 39 y 53 de la Ley. Si se aceptase la postura del recurrente, bastaría obtener un permiso de investigación de cualquier sustancia que no suscite el interés de hipotéticos aspirantes, para eludir, mediante su posterior prórroga ampliada a otros recursos verdaderamente interesantes, el correspondiente concurso público.

En segundo lugar, la misma naturaleza de la prórroga impone restringirla a lo previamente otorgado sin variar su objeto, ya que, por su propio significado, se solicita para extender en el tiempo la facultad que inicialmente se ostentaba en virtud de una autorización. Una modificación del objeto exigiría una nueva autorización que amparase la ampliación, y que estaría sometida a los trámites previstos para ella.

En último término, el permiso de investigación tiene un contenido concreto, inmodificable durante el tiempo de su vigencia, y no otorga plena facultad para investigar cualquier recurso en el terreno demarcado, distinto de aquél o aquéllos que determinaron su otorgamiento. Así hay que inferirlo del artículo 44 de la Ley, en una recta interpretación de la expresión "poner de manifiesto y definir uno o varios recursos de la Sección C", que da idea de la concreción que ha de hacerse de los minerales que han de ser investigados y que van a delimitar el objeto de la investigación durante toda la vida del permiso y de la prórroga, en su caso. Otra cosa no puede explicarse si se tiene en cuenta las referencias que a los recursos a investigar tienen que hacerse en la memoria (artículo 66.1 del Reglamento de 25 de agosto de 1.978) y que habrán de servir de base a la resolución, en la que se expresarán los incluidos y excluidos (artículo 71.4.d).

A esta conclusión no se opone el artículo 62.2 de la Ley, que confiere al titular de una concesión de explotación el derecho al aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C que se encuentren dentro del perímetro de la misma, pues se trata de concesiones ya otorgadas, no de simples titulares de permisos de investigación aspirantes a las mismas. Tampoco cabe inferir solución distinta de sus artículos 59 y 67, ya que en las referencias que en ellos se hace a "posibles recursos" o "recursos de la Sección C", ha de entenderse, por los motivos antes indicados, aquéllos que constituyen el objeto del permiso. Por otra parte, frente al interés general que invoca el recurrente con apoyo en el artículo 37 de la Ley -necesidad de que se investiguen todos los recursos existentes en el terreno-, debe primar el de facilitar la concurrencia en la investigación y explotación de los mismos.

El artículo 58.1 de la Ley, pese a lo alegado por el recurrente, tampoco ha sido infringido por la sentencia. La interpretación que en ella se hace de este precepto es la correcta, porque lo que se viene a ratificar en él es que, sólo en casos excepcionales -razones de interés nacional- y previa invitación del Estado, se pueden ampliar los trabajos para localizar recursos distintos de los que se están investigando; si no existe tal invitación, la investigación debe limitarse a los expresamente autorizados.

Lo propio cabe decir del artículo 15.2. Cuando en él se indica que "al ser levantada la reserva de una zona, los permisos, concesiones y autorizaciones sobre ella otorgados quedarán libres de las condiciones especiales que le fueron impuestas con motivo de la reserva, y sus titulares, tratándose de permisos y concesiones, adquirirán el derecho a la investigación, a la explotación y al aprovechamiento de los recursos que fueron objeto de aquélla", únicamente quiere decirse que las condiciones impuestas por motivo de una reserva se levantan al propio tiempo que se levante ésta, pero sin que implique la ampliación del objeto del permiso, como claramente se infiere de su último inciso: "investigación ... de los recursos que fueron objeto de aquélla".

Por último, la lesión del principio de respeto de los actos propios, que se alega por la recurrente con base en la reducción por la Administración de la superficie de concesiones de pizarra, como consecuencia de haberse rehabilitado por la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1.987 el permiso de investigación VIANA, no es de aplicación a supuestos, como el presente, en que existen, conforme a lo anteriormente razonado, unas normas imperativas que hay que cumplir y que no pueden eludirse por comportamientos o actuaciones administrativas anteriores.

Contra las resoluciones de fecha 19 de abril de 1.990 y contra su desestimación en alzada por silencio administrativo fue interpuesto por DON Roberto recurso contencioso administrativo nº 711/1993 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena), posteriormente ampliado a las resoluciones expresas del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de fecha 12 de septiembre de 1.991, por las que se confirman las resoluciones de la Dirección General de Minas en todos sus términos.

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de instancia dictó sentencia en fecha 9 de febrero de 1.996, desestimando el recurso por no encontrarse la concesión solicitada en ninguno de los supuestos establecidos en los artículos 63 y 84 del Reglamento de Minas, ya que ni se poseía anterior permiso de investigación para los minerales solicitados, ni éstos se encontraban patentes y libres con anterioridad al permiso de investigación concedido para otros minerales.

Notificada dicha sentencia a las partes, por DON Roberto se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de abril de 1.996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 29 de mayo de 1.996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:

1) Infracción por la sentencia recurrida del artículo 67 de la Ley de Minas de 1.973, en relación con el 61 de la propia Ley y concordantes del Reglamento.

2) Infracción del artículo 63 de la Ley de Minas de 1.973.

Terminando por suplicar sentencia por la que se revoque la recurrida, anulando las resoluciones administrativas impugnadas y declarando su derecho a las concesiones de explotación "CANDEDA", "MARISOL", "ALBERTINA", "LA BAÑA" y "GEMANUEL", y condenando a la Administración a su otorgamiento con cuantas consecuencias en derecho procedan.

El presente recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 17 de octubre de 1.996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso.

Por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, la JUNTA DE GALICIA, la entidad CANTERAS FERNÁNDEZ S.A. y la ASOCIACIÓN GALLEGA DE PIZARRISTAS se evacuó el traslado conferido mediante escritos de oposición de fechas 22, 27 y 28 de noviembre de 1.996, en lo cuales expusieron los razonamientos que consideraron oportunos y solicitaron sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas causadas al recurrente.

Por providencia de fecha 21 de septiembre de 2.000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de enero de 2.001, en que tuvo lugar.

En la sentencia que es objeto de esta casación se desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por don Roberto contra los actos administrativos que le denegaron las concesiones de explotación de pizarras y rocas ornamentales a las que, a su juicio, tenía derecho, bien por ser titular del permiso "VIANA-Fracción 2ª" nº 4.060, otorgado para la investigación de estaño, wolframio, niobio, tántalo y antimonio en el terreno sobre el que se solicita la concesión, bien por tratarse de recursos -la pizarra y rocas ornamentales- que están de manifiesto y respecto de los cuales es posible la concesión directa, conforme al artículo 63 a) de la Ley de Minas 22/1973, de 21 de julio.

La sentencia sustenta su fallo en que, en primer lugar, los trabajos realizados en virtud del permiso de investigación "no han conducido a los minerales solicitados ... sino a los expresamente denegados..." y, en segundo término, en que las pizarras y rocas ornamentales "no son susceptibles de concesión directa de explotación al no ser en un principio patentes", "pues los minerales investigados no han aparecido y los que han quedado patentes por los trabajos de investigación son los prohibidos".

La parte recurrente aduce, en su primer motivo de casación, que "las normas que regulan las concesiones derivadas de permisos de investigación en absoluto limitan la posibilidad de obtener tales concesiones a los recursos para los que nominalmente se pidió y otorgó el permiso de investigación".

Tal tesis no puede acogerse, pues pugna con la naturaleza que a estas concesiones atribuye el artículo 61 de la Ley de Minas. En efecto, al tratarse de concesiones derivadas" -así se las designa en el epígrafe de la Sección Tercera, Capítulo IV, Título V de la Ley- de un permiso de investigación previo, lógicamente, su otorgamiento ha de quedar restringido a los recursos para cuya investigación se otorgó aquél, por la natural relación causa/efecto que debe existir entre el permiso y la concesión. De esta forma se evita que por una vía indirecta se obtenga la prioridad, que se induce de dicho artículo, para la obtención de estas concesiones derivadas, sin las garantías procedimentales y la oportuna concurrencia que se prevén en los artículos 39 y 53 de la Ley, y que no se establecen en los artículos 67 y siguientes, por entenderse ya cumplidas en aquella primera fase. Bastaría obtener un permiso de investigación de cualquier sustancia que no suscite el interés de hipotéticos aspirantes, para lograr concesiones de las verdaderamente interesantes que se pongan de manifiesto en la zona de que se trate, eludiendo el correspondiente concurso público. Otra cosa no puede explicarse si se tienen en cuenta las referencias que a los recursos a investigar deben hacerse en la memoria (artículo 66.1 del Reglamento de 25 de agosto de 1.978) y que habrán de servir de base a la resolución, en la que se expresarán los incluidos y excluidos (artículo 71.4.d).

A esta conclusión no se opone el artículo 62.2, que confiere al titular de una concesión de explotación el derecho al aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C que se encuentren dentro del perímetro de la misma. Y no se opone porque se refiere a concesiones ya otorgadas con todas las garantías, no de simples titulares de permisos de investigación aspirantes a las mismas.

Tampoco cabe inferir solución distinta del artículo 67, que establece el derecho a solicitar la concesión de explotación "tan pronto como la investigación demuestre de modo suficiente la existencia de un recurso o recursos de la Sección C". Aunque la dicción literal del precepto pudiera inducir a pensar en una extensión omnicomprensiva de todos los recursos, esa solución choca con la que impone la interpretación lógica, teleológica y sistemática que anteriormente ha quedado expresada.

El segundo motivo de casación lo apoya el recurrente en el artículo 63 de la Ley de Minas, que permite obtener la concesión directa sin necesidad de obtener previamente un permiso de investigación, cuando esté de manifiesto un recurso de la Sección C, de tal forma que se considere suficientemente conocido y se estime viable su aprovechamiento racional.

Es cierto lo que afirma el recurrente de que el titular de un permiso de investigación para otros recursos puede ejercer esta facultad, pues lo contrario sería hacerlo de peor condición que a un tercero, que no ha investigado el terreno. Ahora bien, ello no quiere decir que por la simple titularidad de ese permiso deba otorgársele la concesión, o que ostente un derecho preferente a la misma. Hay que tener presente que el artículo 64 sujeta estas concesiones a los mismos trámites que los establecidos para los permisos de investigación, con concurso público incluido, de tal forma que su otorgamiento no es automático. Pues bien, en el presente caso, aun admitiendo el derecho del recurrente a solicitar la concesión directa con base en el artículo 63, ello requeriría una petición en tal sentido ante la Administración competente, con aportación de los documentos a que alude el artículo 66 del Reglamento General de la Minería, y cumplimiento de los demás requisitos que en el mismo se detallan. Es obvio que esto no se ha hecho, sin que pueda ser suplido por las peticiones que se han efectuado en el expediente, en las que la instancia inicial se presenta para el pase a concesión de explotación del permiso de investigación "VIANA fracción 2ª" nº 4060, pero no para la obtención de la concesión directa. Es ilustrativo a este respecto que en los escritos de los recursos de alzada no se menciona para nada que se tenga derecho a la concesión directa de explotación, aludiéndose en el suplico de los mismos a que se otorgue la concesión de explotación "derivada". El motivo debe por ello ser rechazado.

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,