STS, 23 de Abril de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó, con fecha 25 de marzo de 1997, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1445 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso interpuesto por la representación de la entidad Consignataria Herrera y Cía S.A. contra el acto administrativo impugnado, al ajustarse el mismo a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Constituído el núcleo del debate por la determinación de si el mencionado escrito de la actora de 11 de mayo de 1995 supuso una aceptación de las condiciones de la concesión administrativa o, por el contrario, el rechazo de las mismas, es de tener en cuenta que debiendo ser la aceptación congruente con la oferta, constituye una cuestión de interpretación la de fijar si en algún caso la mera ampliación hecha al aceptar la oferta debe entenderse en el sentido de repulsa o de aceptación de la oferta y nueva oferta por lo ampliado, por lo que examinada la totalidad del expresado escrito de 11 de mayo de 1995, en cuyo inicio dice la actora "manifestamos nuestra aceptación de las condiciones con los reparos que en conversaciones y borradores anteriores se señalaban y exponían, por lo que se propone el estudio de la conveniencia de modificar el texto del Pliego como se expone a continuación....", bajo la óptica del párrafo segundo del art. 1281 del Código Civil, conforme al cual si las palabras de un contrato parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquélla, así como del art. 1285 del mismo Cuerpo Legal, que establece que las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas, se infiere sin el mayor esfuerzo que lejos de haber sido pura y simple la aceptación de la recurrente, correspondiéndose exactamente con el pliego de condiciones de la concesión, antes bien se vió aquélla rodeada de una serie de limitaciones y cambios que vinieron a reflejar el ánimo de la actora de lograr una auténtica y verdadera modificación de las condiciones de la concesión ofertadas por la Administración, yendo, por tanto, aquélla más allá de unos simples reparos, con la consiguiente inexistencia de aceptación, que dio paso, en su lugar, a una repulsa de la oferta y a una contrapropuesta o nueva oferta al primitivo proponente, sometida a su adhesión, lo cual justificó plenamente la conclusión del expediente acordada por la Administración con base en el art. 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 16 de abril de 1997, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y el Procurador Don Juan Carlos Fernández-Novoa, en nombre y representación de la entidad Compañía Auxiliar del Puerto S.A., y, como recurrente, el Procurador Don Antonio Andrés García Arribas, en nombre y representación de la entidad Consignataria Herrera y Cía S.A., al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cinco motivos, el primero al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, y los demás al amparo del artículo 95.1.4º de la misma Ley; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, así como la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, al contener la sentencia recurrida una insalvable contradicción interna causante de indefensión para la recurrente, dado que admite que la Administración demandada conminó a la entidad recurrente para que, en el un plazo de diez días, manifestarse por escrito su aceptación o reparos a las condiciones de la concesión, declarando después que la aceptación debe ser congruente con la oferta para seguidamente afirmar que la aceptación debería haber sido pura e incondicional correspondiéndose con el pliego de condiciones, expresado que la entidad recurrente manifestó su aceptación a las condiciones con los reparos que seguidamente se apuntaban; el segundo por haber efectuado la Sala de instancia una interpretación errónea del artículo 146.11 del Real Decreto 147/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Costas, dado que la entidad recurrente manifestó su voluntad de aceptar las condiciones de la concesión si bien realizó algunos reparos, como la propia Administración le había sugerido al comunicarle las condiciones de la concesión, por lo que la Autoridad Portuaria no se limitó a efectuar una oferta simple sino que le permitió señalar reparos, como así lo hizo; el tercero por haber inaplicado el Tribunal "a quo" la doctrina de los actos propios, según la interpretación jurisprudencial de la misma, recogida en las sentencias que se citan, ya que la Administración que ofrece la posibilidad de formular reparos al pliego de condiciones está vinculada por esa declaración y no le está permitido, cuando tales reparos se formulan, declarar concluido el expediente de concesión; el cuarto por inaplicación del artículo 63 de la Ley 30/1992, pues, a pesar de ser contrario el acto recurrido al ordenamiento jurídico, la Sala de instancia no lo declaró así por partir de una premisa falsa, cual es que la entidad recurrente no había aceptado las condiciones de la concesión; y el quinto por haber conculcado el Tribunal "a quo" el citado artículo 63 de la Ley 30/1992, ya que no anuló el acto recurrido a pesar de haber incurrido la Administración demandada en desviación de poder al declarar concluido el expediente de concesión, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida y se dicte otra ajustada a derecho, en la que se declare la nulidad de la resolución de 1 de agosto de 1995 y el acuerdo de 27 de julio de 1995 del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, que dieron por concluido el expediente de concesión de la terminal del dique del este a Consignatoria Herrera y Cía S.A., haciendo expresa imposición de las costas a la Administración.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad Compañía Auxiliar del Puerto S.A. y al Abogado del Estado para que, en calidad de recurridos, formalizasen por escrito su oposición, lo que efectuó el Abogado del Estado con fecha 21 de octubre de 1997, alegando que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se impongan las costas a la recurrente.

Con fecha 21 de noviembre de 1997 presentó su escrito de oposición al recurso de casación la representación procesal de la Compañía Auxiliar del Puerto S.A., alegando que la sentencia recurrida está motivada con independencia del contenido de tal motivación, pues es suficiente para considerar satisfecha la garantía de motivación que se de una respuesta en derecho a la cuestión planteada, sin que, en este caso, dicha motivación incurra en contradicciones, pues la respuesta de la empresa recurrente no fue congruente con la oferta, dado que ésta sólo podía entenderse integrada por las condiciones en que la Administración está dispuesta a otorgar la concesión, siendo claro que si se formulan reparos no existe aceptación, que debe referirse a la totalidad de las condiciones, por lo que difícilmente puede ser congruente con la oferta una respuesta que pretende modificaciones en aspectos sustanciales, razón por la que el Tribunal "a quo" no ha conculcado lo dispuesto en el artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas, pues, sometido el borrador de pliego de bases a la aceptación de la recurrente, ésta no manifestó oportunamente su voluntad inequívoca y no condicionada, que exige dicho Reglamento y la doctrina jurisprudencial, sin que la mención a los reparos suponga una invitación a negociar, ya que la concesión demanial no es un contrato que pueda ser objeto de negociación sino un acto unilateral de la Administración sujeto, como requisito de eficacia, a la previa aceptación del concesionario, siendo la comunicación de la Autoridad Portuaria un acto de trámite destinado a conocer la voluntad del concesionario y a permitir a la Administración concedente juzgar sobre la viabilidad de la propia concesión o de los reparos o modificaciones que aquél pretenda, antes de adoptar su decisión definitiva, de forma que el que la Administración permita presentar reparos no supone que quede vinculada por los reparos que se formulen, por lo que, en este caso, la Administración decidió el archivo del expediente, sin que en casación se pueda combatir la apreciación de los hechos efectuada por la Sala de instancia y, en este caso, ha declarado que la recurrente no aceptó las condiciones ofertadas por la Administración, siendo la interpretación de los contratos facultad privativa del Tribunal de instancia, que sólo puede revisarse en casación invocando los preceptos reguladores de la interpretación de los contratos, siendo la interpretación efectuada por la Sala de instancia lógica y razonable, sin que la recurrente ofrezca razón alguna para entender lo contrario, mientras que la desviación de poder, aducida en el quinto motivo, no ha sido probada, pues ni siquiera se ha alegado cuál sea la finalidad torcida o inadecuada la Autoridad Portuaria, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y que se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, habiendo acordado la Sección Tercera de esta Sala el mismo día fijado para votación y fallo del presente recurso de casación remitirlo a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las vigentes normas de reparto, y, una vez recibidas las actuaciones en esta Sección con fecha 31 de enero de 2003, se señaló nuevamente para votación y fallo el día 9 de abril de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

A pesar de que en el primer motivo de casación, esgrimido por la representación procesal de la entidad recurrente al amparo del artículo 95.1,3º de la anterior Ley Jurisdiccional, reformada por Ley 10/1992, por haber conculcado la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias, se denuncia la incongruencia interna de la sentencia recurrida, se citan como infringidos los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, éste último relativo a la exigencia de que las sentencias sean motivadas, de modo que dicho precepto no guarda relación con la cuestión planteada, mientras que el otro, si bien proclama el derecho a una tutela judicial efectiva, que resultaría vulnerada si la sentencia no respeta las reglas para pronunciarla, tampoco establece el concreto deber de coherencia interna, que antes exigía el artículo 359 de la antigua Ley de Enjuiciamiento civil de 1881, entonces vigente, y ahora el 218 de la nueva, sin que aquel precepto haya sido invocado al desarrollarse este primer motivo de casación basado en el quebrantamiento de forma al dictarse sentencia.

No obstante, como se viene a plantear en él, a pesar de su incorrecta articulación, la contradicción en que se dice que incurre la sentencia tanto en su fundamentación como en la parte dispositiva, examinaremos si efectivamente existe tal vicio en la recurrida.

La sentencia, como juicio razonado para llegar a una decisión, ha de tener coherencia interna, de manera que debe existir correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto efectivamente sin que se produzca contraditio in terminis, pues, de no ser así, se genera confusión, incompatible con el rigor discursivo requerido por las imprescindibles cualidades legales de precisión y claridad.

La recurrente achaca a la sentencia recurrida contradicción no sólo entre lo declarado en sus fundamentos jurídicos, sino también entre éstos y su parte dispositiva, porque se afirma en ella que la entidad actora manifestó su aceptación de las condiciones con los reparos que en conversaciones y borradores anteriores se señalaban y exponían, declarándose también en la propia sentencia que la Administración le conminó para que, en el plazo de diez días, manifestase por escrito su aceptación o reparos a las condiciones de la concesión, a pesar de lo cual se expresa después en ella que la aceptación no fue congruente con la oferta porque debería haber sido pura e incondicional.

No compartimos ese planeamiento dado que la razón por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo en la sentencia recurrida está perfecta y claramente expuesta en su fundamento jurídico segundo, antes transcrito.

La Sala sentenciadora afirma, con acierto, que la cuestión litigiosa se centra en si el escrito dirigido por la entidad actora a la Autoridad Portuaria el 11 de mayo de 1995 supuso una aceptación de las condiciones de la concesión administrativa o, por el contrario, el rechazo de ellas.

Seguidamente analiza los términos del escrito y llega a la conclusión de que, más que simples reparos, lo que se introdujo en él fue una serie de limitaciones y cambios que vienen a reflejar el ánimo de la actora de lograr una auténtica y verdadera modificación de las condiciones de la concesión ofertadas por la Administración, lo que constituye una repulsa de la oferta y una contrapropuesta o nueva oferta al primitivo proponente, justificando plenamente tal proceder la conclusión del expediente, decidida por la Administración con base en el artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas.

No existe, pues, incoherencia en la sentencia recurrida sino una discrepancia entre la tesis de la entidad demandante y la sostenida por el Tribunal "a quo", ya que, mientras éste afirma que los reparos señalados por aquélla constituyeron una auténtica falta de aceptación de la oferta, dicha entidad sostiene que aceptó las condiciones y se limitó a formular algunas objeciones, a lo que le daba pie la comunicación recibida de la propia Administración, en la que se le indicaba que manifestase por escrito su aceptación o reparos a las condiciones de la concesión.

Esta discrepancia entre una y otra tesis es la mejor demostración de que la sentencia recurrida no ha incurrido en la denunciada incongruencia interna al mantener un criterio plenamente coherente con su decisión, aunque distinto del propugnado por la entidad recurrente, por lo que el primer motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo, aducido al amparo del artículo 95.1, 4º de la anterior Ley Jurisdiccional, se asegura que la Sala de instancia ha efectuado una interpretación errónea del artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas, al entender que la recurrente no aceptó las condiciones ofertadas por la Autoridad Portuaria por haber formulado algunos reparos según ésta le había sugerido.

En la sentencia recurrida, después de examinar el escrito de la actora de 11 de mayo de 1995, se llega a la conclusión de que las limitaciones y cambios que la entidad recurrente introdujo al cumplimentar el requerimiento formulado por la Autoridad Portuaria supusieron una auténtica y verdadera modificación de las condiciones ofertadas por la Administración, de donde infiere, con toda lógica, que tal respuesta constituyó una repulsa de la oferta y una contrapropuesta o nueva oferta al primitivo proponente, sometida a su adhesión, y, por consiguiente, a pesar de manifestarse inicialmente que se aceptaban las condiciones de la concesión, lo cierto es que se rechazaron, por lo que la Autoridad Portuaria, según dispone el referido precepto del Reglamento de la Ley de Costas, declaró concluído el expediente, resolución ésta que la Sala de instancia declaró ajustada a derecho por haberse cumplido lo dispuesto en el citado artículo 146.11 del mencionado Reglamento, según el cual, de no aceptarse las condiciones ofertadas, se declarará concluído el expediente por desistimiento del peticionario, razón por la que este segundo motivo de casación no pude prosperar.

Se alega en el tercer motivo de casación que la Sala de instancia, al no otorgar valor alguno a la propuesta de la Administración, por la que se permitía a la entidad recurrente formular reparos a las condiciones de la concesión, ha infringido la doctrina de los actos propios según la interpretación jurisprudencial de ésta, recogida en las sentencias que se citan.

El motivo debe también ser desestimado como los anteriores porque el hecho de que la Administración se dirigiera a la interesada, al comunicarle las condiciones bajo las que podría autorizarse la concesión de una parcela en la terminal del dique del este del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, a fín de que manifestase por escrito su aceptación o reparos a las condiciones de la concesión no implica que tuviese que dar por buenas las objeciones formuladas por la solicitante, ya que si éstas desnaturalizaban las condiciones de la concesión, propuestas por la Autoridad Portuaria, sólo cabe entender, en buena lógica, que no se aceptan dichas condiciones, sin que, al dar por concluído el expediente, la Administración haya resuelto en contra de sus propios actos, ya que éstos se ceñían exclusivamente a las condiciones ofertadas para la concesión y no a los reparos que pudiera poner la solicitante, que sólo a ella vinculan, debiendo por ello arrostrar las consecuencias de haberlos formulado, entre ellas soportar la conclusión del expediente por constituir aquéllos una desnaturalización de la oferta de la Administración, de manera que la doctrina invocada de los actos propios es la que obliga a la recurrente a tener que aceptar la resolución adoptada por la Autoridad Portuaria debido a que, como declara la Sala sentenciadora, pretendió lograr una auténtica y verdadera modificación de las condiciones ofertadas por la Administración.

Se afirma en el cuarto motivo de casación que la sentencia recurrida ha inaplicado lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues, a pesar de ser el acuerdo administrativo impugnado contrario a derecho, no se anula por resolver basándose en una premisa falsa, cual es que la recurrente no aceptó las condiciones de la concesión.

Este motivo carece manifiestamente de fundamento porque, en contra de la tesis sustentada por la entidad recurrente, los reparos u objeciones formulados a la oferta de la Administración demuestran que, como se declara en la sentencia recurrida, no aceptó las condiciones de la concesión a pesar de haber expresado inicialmente en el escrito dirigido a la Administración que las aceptaba, de modo que quien arranca de una premisa inexacta, al articular este cuarto motivo de casación, es la entidad recurrente.

El último motivo de casación, en el que se alega que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto por el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común porque ha declarado ajustada a derecho la resolución impugnada a pesar de que la Autoridad Portuaria ha actuado con desviación de poder al declarar concluído el expediente, se contradice con los anteriores porque la desviación de poder presupone, como la propia recurrente lo define, un acto ajustado a la legalidad extrínseca para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico (artículo 70.2 de la vigente Ley Jurisdiccional y 83.3 de la anterior), mientras que en los tres motivos de casación anteriores se ha insistido en que la resolución administrativa y la sentencia que la declara ajustada a derecho infringen lo dispuesto en el artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas y la doctrina de los actos propios pues la entidad solicitante de la concesión aceptó sus condiciones y se limitó a cumplimentar la sugerencia de formular reparos.

Con la invocación de la desviación de poder parece admitirse que la Administración actuó con arreglo a lo establecido por el mencionado artículo 146.11 del Reglamento de la Ley de Costas pero con un fin distinto del contemplado en dicha norma, aunque ni en la instancia ni ahora se alude al fín espurio perseguido por la Administración al aplicar dicho precepto, con lo que resulta imposible apreciar se ha existido desviación de poder.

Pudiera entenderse que la desviación de poder radica en haber ofrecido a la interesada la posibilidad de formular reparos para, si así lo hacía, declarar concluso el expediente sin resolver sobre la concesión pedida, pero tal planteamiento no se ajusta a la realidad porque el alcance de las objeciones depende de la voluntad de quien las presenta.

En este caso los reparos hechos a la oferta de la Administración fueron de tal magnitud que desnaturalizaron aquélla hasta constituir una contrapropuesta, según se declara en la sentencia recurrida, lo que justifica que la Administración, a pesar de lo expresado inicialmente en el escrito a ella dirigido, entendiese que realmente no se aceptaban las condiciones ofertadas y declarase concluído el expediente, razón por la que el Tribunal "a quo" no ha infringido el artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto éste dispone la anulabilidad de los actos de la Administración incursos en desviación de poder.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las cotas procesales causadas, según establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en relación con la Disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, así como las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.