STS, 20 de Abril de 2004
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2004:2572 |
| Número de Recurso | 141/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 20 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo nº 141/2001 sobre cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en relación con el artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, que estableció la cuantía del complemento de destino de Jueces, Magistrados y Fiscales. Han comparecido y formulado escritos de alegaciones el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de D. Luis Antonio y el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
En virtud de Auto de 21 de enero de 2001, como consecuencia de la sentencia dictada el 16 de febrero de 2000, que reconoció el derecho del recurrente a que se le abone el complemento de destino de acuerdo con el Grupo retributivo superior al que tiene asignado en el artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra acordó plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo respecto del citado artículo 4, en cuanto al Grupo retributivo en que se encuentran situados los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Pamplona, en relación con el artículo 14 de la Constitución, por vulnerar el principio de igualdad con relación a otros órganos de la misma clase situados en las ciudades que se expresan en la sentencia, según los razonamientos en ella contenidos.
Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo, compareció el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de D. Luis Antonio, presentando escrito en el que formuló alegaciones, solicitando que se dicte sentencia declarando el artículo 4 del Real Decreto 391/1989 disconforme con el ordenamiento jurídico, en cuanto clasificó a los órganos jurisdiccionales de Pamplona en los Grupos Quinto y Sexto según fueran colegiados o unipersonales.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, presentó escrito de alegaciones, solicitando que se dicte sentencia desestimatoria de la cuestión de ilegalidad.
Admitida a trámite la cuestión de ilegalidad, se ordenó la publicación de dicho planteamiento en el BOE y la remisión de las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala Tercera.
Para la votación y fallo de la cuestión de ilegalidad se señaló el 23 de marzo de 2004, en que así tuvo lugar.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra plantea cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 4 del Real Decreto 39/1989, de 21 de abril, que reguló la cuantía del complemento de destino de Jueces, Magistrados y Fiscales, respecto al Grupo retributivo en que se encuentran situados los Magistrados de órganos colegiados con sede en la ciudad de Pamplona, considerando que ello vulnera el principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución, comparándolos con otros órganos de la misma clase situados en las ciudades que se enumeran.
La cuestión de ilegalidad tiene su origen en la sentencia dictada el 16 de febrero de 2000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, referida al Magistrado D. Luis Antonio, Magistrado con destino en la Sección NUM000 de la Audiencia Provincial de DIRECCION000.
La referida sentencia consideró que el artículo 4 del Real Decreto 391/1989 vulneraba el principio de igualdad proclamado por el artículo 14 de la Constitución, siendo procedente que el complemento de destino se calculase de acuerdo con las cuantías fijadas para el Grupo que comprende a los Magistrados con sede en otras capitales (Alicante, Bilbao, Cádiz, Córdoba, Granada, La Coruña, Las Palmas de Gran Canaria, Málaga, Murcia, Oviedo, Palma de Mallorca, Pontevedra, San Sebastián, Santa Cruz de Tenerife, Sevilla, Valencia, Valladolid y Zaragoza).
La presente cuestión de ilegalidad consiste en determinar si la clasificación del grupo del artículo 4º del Real Decreto 391/1.989, en que se incluye a los Magistrados de órganos colegiados con sede en la ciudad de Pamplona, es o no nulo de pleno derecho, por vulnerar el principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución.
Se ha pronunciado sobre la cuestión planteada el Tribunal Supremo, en las siguientes sentencias:
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La de 21 de marzo de 1996, al expresar que: "Examinados los datos que resultan de la Memoria del Consejo General del Poder Judicial correspondientes al año 1987, no aparecen diferencias apreciables de volumen de trabajo entre el conjunto de los juzgados de las tres capitales tomadas en consideración, sin que, además, los datos demográficos y económicos permitan establecer tampoco que se trate de "Lugares de destino" que por sus circunstancias objetivas hagan asumible una remuneración menor para los de Pamplona, siendo, por otra parte, estos mismos datos los que impiden hablar de una "especial cualificación" de los destinos de Cádiz y San Sebastián que justifique la diferencia, ya que tal cualificación ni es un hecho notorio ni por la Administración se ha aportado prueba alguna que la acredite, lo que nos obliga a afirmar que también en este punto el tratamiento dado al recurrente ha sido discriminatorio".
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Las sentencias de 16 de febrero de 2000 y 12 de marzo de 2002 consideran que existe un primer elemento de discriminación, contrario a los Magistrados con destino en órganos unipersonales de Pamplona, en el concepto "representación inherente al cargo", reiterando lo expresado en la sentencia de esta Sala Tercera de 21 de marzo de 1996, según la cual "salvo aquellos Juzgados cuyos titulares tienen atribuidas funciones especiales, sean judiciales, gubernativas o de estricta representación, el resto, ni por su contenido ni por su posición institucional, ofrecen otra característica común en esta perspectiva que la que pueda relacionarse con la idea de capitalidad de provincia, visto que el Reglamento no ha considerado otros parámetros, como podrían ser los de la misma noción de capitalidad, pero referida a sede de instituciones como Tribunales Superiores de Justicia o de los órganos de la respectiva Comunidad Autónoma, supuestos en que Pamplona saldría beneficiada con relación a las ciudades de Cádiz y San Sebastián". Por tanto, por lo que se refiere a la representación inherente al cargo, es discriminatoria la aplicación de la norma que por este concepto se ha hecho a los órganos unipersonales de Pamplona, opinión que ratificamos. El concepto verdaderamente relevante para efectuar el juicio de igualdad es el del "volumen de trabajo", tal y como declara la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1996.
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Reconoce la sentencia de esta Sala y Sección de 14 de marzo de 2002 que la carga de trabajo, por Magistrado, de la Audiencia Provincial de Navarra es inferior, en materia penal, a las de San Sebastián y Cádiz, aunque en el orden jurisdiccional civil es apreciablemente superior a esta última, pero estos datos no amparan el criterio de la Administración, habida cuenta de la necesidad de estar a la carga global que pesa sobre el conjunto de los órganos colegiados con sede en cada capital, que, en el caso de Pamplona, es equiparable al de los órganos de igual clase tomados como término de comparación (los cuales están incluidos en el Grupo Cuarto del Real Decreto 391/1.989).
La consecuencia de cuanto queda expuesto es que los Magistrados de los órganos colegiados con sede en Pamplona (y por asimilación las plazas correspondientes de la Carrera Fiscal) están indebidamente clasificados en el Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, por aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución y, por tanto, el apartado A) del Grupo Cuarto del mencionado artículo es nulo de pleno derecho, por vulnerar el citado artículo 14, exclusivamente en cuanto no incluye en las capitales que enumera a Pamplona, debiendo declararse así al resolver la cuestión de ilegalidad.
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También la sentencia de esta Sala y Sección de 12 de marzo de 2002 estima la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, declara la nulidad de pleno derecho del apartado B) del Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a Pamplona entre las capitales que enumera.
En el caso allí examinado, aplicando las previsiones del artículo 3 del Real Decreto 391/89, la sentencia recurrida hace una adecuada utilización de los criterios normativos, teniendo en cuenta el criterio del lugar de destino y la especial cualificación de éste, así como el volumen de trabajo, quedando evidenciado que es superior en el caso de Vitoria, extremo no desnaturalizado por el Abogado del Estado y, por otra parte, la jerarquía, el carácter de la función y la representación inherente al cargo también implican la prevalencia en el caso de Vitoria, capital de la Comunidad Autónoma y sede de las instituciones más relevantes.
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Semejante criterio se mantiene en la posterior sentencia de esta Sala y Sección de 29 de marzo de 2004, al resolver la cuestión de ilegalidad nº 85/2001.
En el caso examinado, la Sala estima que la sentencia de 16 de febrero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, se encuentra ajustada a derecho, sentencia que a su vez tiene por fundamento la pronunciada por esta Sala en 21 de marzo de 1996 (recurso de casación 4247/92).
El artículo 3 del Real Decreto 391/1998, con base en el artículo 13 de la Ley 17/1980, de 4 de abril, enumera los conceptos que deben ser tenidos en cuenta para fijar el complemento de destino y que son los siguientes: a) Lugar de destino, especial cualificación de éste y volumen de trabajo; b) Jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo; c) Especial responsabilidad en el gobierno interno de los Tribunales y Juzgados; d) Penosidad; e) Ejercicio conjunto de otra función en la Administración de Justicia o sustitución, con independencia del cargo del que sea titular el interesado.
Como hemos expuesto en sentencia de 29 de marzo de 2004 (cuestión de ilegalidad 85/2001), equivalente a la presente, hemos de tomar en consideración que en cuanto a la jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo, comparando unos y otros órganos jurisdiccionales, dicho concepto resulta favorable a Pamplona, ya que en esta tiene su sede el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que no tiene su correlativo en las ciudades de Cádiz o San Sebastián, sin que haya diferencia alguna que justifique un trato distinto respecto de las otras ciudades alegadas, no existiendo tampoco diferencia por penosidad ni por especial responsabilidad en el gobierno interno de los Tribunales y Juzgados.
En cuanto a lugar de destino, especial cualificación de éste y volumen de trabajo, no se aprecia diferencia respecto a los dos primeros conceptos. El concepto relevante, sobre el que cabe efectuar la comparación, es el volumen de trabajo, como declara la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1996.
Rechazando que el parámetro que deba servir para enjuiciar este concepto sea la carga de trabajo que presenta la Audiencia Provincial de DIRECCION000 frente a las de Cádiz y San Sebastián, el análisis de la prueba documental, en esencia, consiste en relación con los órganos jurisdiccionales con destino en órganos colegiados en lo siguiente:
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La carga de trabajo que recae sobre cada Magistrado de las Salas de lo Civil y Penal, Contencioso-Administrativo y Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, analizada en conjunto, es similar, y en ocasiones superior, a la que pesa sobre las de igual clase con sede en Murcia, Oviedo, Bilbao, Palma de Mallorca y Santa Cruz de Tenerife, aunque en la Sala de lo Social resulta inferior (salvo respecto a Palma de Mallorca y Santa Cruz de Tenerife), debiendo atenderse al carácter conjunto del concepto que se compara, en relación con los distintos órganos, que resulta del Real Decreto de 1.989.
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El volumen de trabajo de la Audiencia Provincial de DIRECCION000 es inferior, en material penal, a las de Cádiz y San Sebastián. Sin embargo, en el orden jurisdiccional civil es apreciablemente superior a la de Cádiz.
Por lo que se refiere al concepto lugar de destino y especial cualificación de éste, debemos desestimar las alegaciones de la Administración, según las cuales sería necesario tomar en cuenta las diferencias entre las distintas ciudades, atendiendo a una serie de circunstancias que se enumeran (insularidad, lejanía de la península, carácter costero, consideración como núcleos industriales y comerciales de primer orden, etc.). La admisión de estas heterogéneas apreciaciones supondría una clara merma de la seguridad jurídica y de la objetividad que necesariamente debe presidir toda actuación administrativa, máxime cuando la norma reglamentaria no explícita los requisitos que debe reunir el lugar de destino para que los órganos judiciales con sede en el mismo merezcan ser incluidos en uno u otro grupo. Por otra parte, de la misma manera que estas circunstancias podrían tomarse en cuenta otras muy significativas (número de habitantes, renta per cápita, etc.). Los conceptos aludidos no son determinantes del juicio que en el presente caso deba formarse.
Son suficientes los elementos de hecho y de derecho contenidos en la sentencia de 16 de febrero de 2000 para decidir la cuestión planteada, por lo que no era necesaria la práctica de prueba pericial alguna, ni las sentencias invocadas por la Administración al respecto (de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994) son de aplicación al caso, ya que se refieren a datos totalmente diferentes a los que sirven de base a la presente cuestión de ilegalidad y tampoco consideramos trascendente, por el mismo motivo de ser suficientes los elementos de hecho y de derecho contenidos en la sentencia de 16 de febrero de 2000 para decidir la cuestión, la aportación a las actuaciones del expediente de elaboración del Real Decreto 391/1989.
La Administración invoca la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2000, en la que se abordaba un supuesto en que se encontró justificada suficientemente la diferencia de tratamiento económico de que se quejaban los recurrentes, por lo que el caso no es parificable al ahora examinado.
La consecuencia de cuanto queda expuesto es que los Magistrados destinados en los órganos jurisdiccionales colegiados con sede en Pamplona están indebidamente clasificados en el Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, por aplicación del artículo 14 de la Constitución, procediendo su inclusión en el Grupo Cuarto. Debemos pues estimar la presente cuestión de ilegalidad y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2000, declarar la nulidad de pleno derecho del apartado A) del Grupo Cuarto del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, exclusivamente en cuanto no incluye a Pamplona entre las capitales que enumera, ordenando la publicación del fallo en el BOE a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998.
Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés general concurrente no procede hacer expresa imposición de costas.
Debemos estimar y estimamos la cuestión de ilegalidad que con el número 141/2001 ha planteado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2000, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho del apartado A) del Grupo Cuarto del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a Pamplona entre las capitales que enumera; sin verificar expresa imposición de costas.
Publíquese el presente fallo en el BOE a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998.
Dése traslado de la presente sentencia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
