STS, 6 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Juan García-Ramos Iturralde |
| ECLI | ES:TS:2003:3082 |
| Número de Recurso | 504/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - CUESTION DE COMPETENCIA |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. RAMON TRILLO TORRES
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, la cuestión de competencia positiva surgida entre la Sala (Sección 9ª) de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 2327/97) y la Sala de igual orden jurisdiccional (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional (recurso 308/01) para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Margarita , Dª María Dolores y D. Felix contra la denegación presunta por el Instituto Nacional de la Salud, en virtud del silencio negativo, de una reclamación de indemnización por importe de 26 millones de pesetas. Han sido partes en este incidente los antes indicados recurrentes, representados por el Procurador de los Tribunales D. Nicolas Muñoz Rivas, y el Instituto Nacional de la Salud, representado por el Procurador de los Tribunales D. José Granados Weil.
Trabada cuestión de competencia entre los órganos jurisdiccionales antes expresados y en relación con el recurso contencioso-administrativo asimismo ya indicado, se ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala, y una vez recibidas, se ordenó que pasaran las actuaciones al Ministerio Fiscal, que ha emitido dictamen en el sentido de que el órgano judicial competente es la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, mientras que los recurrentes antes indicados, al evacuar el trámite que les fué conferido, han hecho alegaciones en el sentido de que la competencia discutida corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Por su parte, el Instituto Nacional de la Salud coincide en sus alegaciones con lo dictaminado por el Ministerio Fiscal.
Por Providencia de 30 de enero de 2003, se señaló para la votación y fallo de esta cuestión de competencia el día 21 de marzo del indicado año, fecha en la que el expresado trámite tuvo lugar.
La presente cuestión de competencia positiva se ha suscitado entre la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y la Sala de igual orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Margarita , Dª María Dolores y D. Felix contra la denegación presunta por el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), en virtud del silencio negativo, de la reclamación de indemnización, por importe de 26 millones de pesetas, como consecuencia de las lesiones causadas a Margarita en el Hospital del Niño Jesús.
Hay que indicar que el recurso contencioso-administrativo de que se trata tuvo entrada en la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 24 de diciembre de 1997, y que tramitado dicho recurso y estando las actuaciones, según resulta de diligencia de ordenación de fecha 23 de abril de 2001, pendientes de señalamiento para votación y fallo, se acordó, por Providencia de 30 de mayo siguiente, que quedara en suspenso el trámite de dicho recurso al haberse recibido comunicación de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en la que se indicaba que ante la misma se había suscitado cuestión de competencia por inhibitoria.
Por Auto de 25 de junio de 2001, la indicada Sala de la Audiencia Nacional acordó requerir la inhibición a la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por entender, tal que como había sido interesado por el Instituto Nacional de la Salud, que le correspondía conocer el recurso contencioso-administrativo de que se trata. Por su parte, el órgano jurisdiccional requerido de inhibición resolvió, en 20 de septiembre de 2001, no aceptar el requerimiento de inhibición formulado por la Audiencia Nacional.
Para decidir la presente cuestión de competencia preciso es tener en cuenta que el recurso contencioso-administrativo origen de la misma se interpuso, como antes se indicó, el 24 de diciembre de 1997, por lo que es preciso estar a lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la vigente Ley de la Jurisdicción, que, como es sabido, entró en vigor el 14 de diciembre de 1998, a cuyo tenor los recursos contencioso-administrativos interpuestos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley continuarán sustanciándose conforme a las normas que regían a la fecha de su iniciación. En el caso presente habrá que tener en cuenta, por tanto, las normas vigentes en la expresada fecha de 24 de diciembre de 1997.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 142.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán, por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. También dice el expresado artículo que cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de la expresada Ley 30/92.
Por su parte, el artículo 3.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establece que en cada Administración pública serán órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos previstos en dicho Reglamento los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el Capítulo I del Título II de la antes indicada Ley 30/92, añadiendo que en las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, serán órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos lo que cada entidad determine en aplicación de las normas de atribución de competencias previsto en su norma de creación. y el apartado 2 del artículo al que ahora nos referimos expresa que son órganos competentes para resolver los procedimientos en cuestión los que se establecen en el antes indicado artículo 142.2 de la Ley 30/92.
Interesa resaltar que del contenido del artículo 3 al que acabamos de referirnos claramente resulta que se distingue entre los órganos competentes para instruir e iniciar los procedimientos de que se trata y los competentes para resolverlos. También hay que significar que según resulta de dicho artículo 3, en relación con el artículo 142.2 de la Ley 30/92, en las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, habrá que estar a sus normas de creación para determinar los órganos competentes para iniciar e instruir los repetidos procedimientos y los que tienen la competencia para resolverlos, y para el caso de que dichas normas nada establezcan sobre el órgano competente para la resolución de los procedimientos en cuestión, aquélla corresponderá a los órganos previstos en el primer párrafo del apartado 2 del artículo 142 de la Ley 30/92.
Asimismo interesa señalar que en la Disposición Adicional Primera del Reglamento al que se viene haciendo referencia, la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicas, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa y contencioso-administrativa prevista en la Ley 30/92 y en dicho Reglamento.
Ya se indicó que en el caso que nos ocupa el recurso contencioso-administrativo origen de estas actuaciones se ha planteado contra una denegación presunta por el INSALUD de una reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de una determinada asistencia sanitaria. Conforme al Real Decreto 1855/1979, de 30 de julio, sobre estructura y competencias del Instituto Nacional de la Salud, éste es una Entidad Gestora de la Seguridad Social para la administración y gestión de servicios sanitarios y el Organismo ejecutivo fundamental de la política para la asistencia médica y sanitaria y para la promoción de la salud, correspondiéndole el desarrollo de las funciones y actividades previstas en el expresado Real Decreto bajo la dirección y tutela del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social.
Actualmente, en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, que modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, el INSALUD pasa a denominarse Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, y culminado el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas, se convierte en una entidad de menor dimensión, pero conservando la misma personalidad jurídica, económica, presupuestaria y patrimonial, la naturaleza de entidad gestora de la Seguridad Social y las funciones de gestión de los derechos y obligaciones del INSALUD.
Asimismo hay que significar que en el Real Decreto 1415/1994, de 25 de junio, por el que se modifica parcialmente la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, se reordena la estructura del INSALUD, que se adscribe directamente al Ministro de Sanidad y Consumo, estableciéndose, en lo que ahora interesa, en la Disposición Adicional Primera.5.a), que a la Vicesecretaria General del INSALUD le corresponden, entre otras funciones, la iniciación, instrucción y tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de dicho Instituto con arreglo a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y a su Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sin que se atribuya a algún órgano del Instituto en cuestión la resolución de los expresados procedimientos.
Para apoyar su competencia, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid alude a una Resolución de 4 de diciembre de 1992, de la Dirección General del Instituto Nacional de la Salud, sobre delegación de atribuciones, en la que, en el apartado Primero.1, se delega en el Secretario General del INSALUD "La resolución de los recursos y reclamaciones que se plantean como previos ante cualquier jurisdicción en materia de responsabilidad patrimonial del Instituto Nacional de la Salud". Ahora bien, hay que indicar, aparte de otras consideraciones, que esta resolución fué derogada por la de 20 de diciembre de 1995, también de delegación de atribuciones del Director General del INSALUD, sin que en dicha resolución de 1995 se haga referencia alguna a los procedimientos de responsabilidad de que se trata. Debe resaltarse que esta resolución de 1995 se dicta con posterioridad al Decreto, antes aludido, en el que se ordenó que fuese la Vicesecretaria del INSALUD la encargada de iniciar, instruir y tramitar los repetidos procedimientos de responsabilidad patrimonial.
No comparte este Tribunal la interpretación que da la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al referido precepto que otorga a la mencionada Vicesecretaria la competencia para iniciar, instruir y tramitar los procedimientos de responsabilidad a los que se viene aludiendo. Según la indicada Sala, en el mencionado precepto se otorga también a la aludida Vicesecretaria la resolución de los procedimientos en cuestión pues, se razona, "salvo que otra cosa (se) disponga expresamente, quien es competente para la tramitación de un expediente, también lo es para su resolución". También sostiene la mencionada Sala que el precepto de cuya interpretación se trata constituye una norma específica del INSALUD que atribuye a un órgano de éste -la aludida Vicesecretaria- la aludida competencia de resolución
Ya se ha dicho que este Tribunal no comparte el expresado criterio de la Sala de Madrid. Se aludió anteriormente a la diferenciación que se establece en la Ley 30/92 y en el Decreto 429/93 entre los órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos de referencia y los encargados de su resolución. De los términos del precepto en cuestión -a la Vicesecretaria General del INSALUD le corresponde "la iniciación, instrucción y tramitación" de los procedimientos de que se trata- claramente resulta que no se otorga a dicho órgano del INSALUD la resolución de los repetidos procedimientos, aparte de que como se ha indicado, de lo establecido en la ley 30/92 y en el Decreto 429/93 resulta que son órganos distintos los que instruyen y los que resuelven los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
Se argumenta también por la Sala de Madrid que los actores dirigieron su escrito de reclamación al INSALUD y que ésta fué la entidad que respondió a la solicitud de certificación de acto presunto. En este extremo insisten los referidos actores en sus alegaciones ante este Tribunal Supremo al decir que el recurso contencioso-administrativo por ellos planteado se interpuso "contra la denegación por silencio formulada por el Subdirector General de Inspección sanitaria del INSALUD de 20 de noviembre de 1997, en la que expone que no procede la expedición de certificado de actos presuntos solicitados, (...)".
En relación con lo expuesto hay que decir, en primer lugar, que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en cuestión expresamente se indicó que dicho recurso se formulaba "contra la presunta denegación de la solicitud de indemnización formulada ante el INSALUD por la lesión causada en el HOSPITAL DEL NIÑO JESUS a Margarita , como consecuencia de la infección contraida en el ojo izquierdo tras una operación de estrabismo, y que provocó la nucleación del mismo"; y, en segundo lugar, que aunque la solicitud de indemnización de daños y perjuicios se dirigiera al INSALUD, como en las normas que regulan éste no se determina expresamente el órgano de dicho Instituto que deba resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, dicha resolución, en virtud de lo dispuesto en los preceptos legales que quedaron antes indicados, corresponde al Ministro de Sanidad. Hay que entender, por tanto, que en el caso presente el acto impugnado emana del mencionado Ministro.
Dada la conclusión sentada en el fundamento anterior, la competencia discutida hay que atribuirla a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, conforme a la redacción anterior a la reforma operada por la Ley Orgánica 6/1998, redacción aquí a tener en cuenta por lo antes razonado, conforme al cual la expresada Sala conoce en única instancia de los recursos contra disposiciones y actos emanados de los Ministros y de los Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía administrativa de recurso o en procedimiento de fiscalización o tutela los dictados por órganos o entidades distintos cualquiera que sea su ámbito territorial.
Respecto al pago de las costas de este incidente, no procede hacer pronunciamiento condenatorio al no apreciarse la concurrencia de ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción
Que la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo referido en el primer fundamento de esta sentencia corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, a la que deberán remitirse estas actuaciones, y no se hace expresa imposición de costas.
Póngase esta sentencia en conocimiento de la Sala (Sección 9ª) de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan García-Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-
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Responsabilidad de los funcionarios frente a la Administracion por los daños y perjuicios causados a los particulares. La acción de regreso
...[634] REBOLLO PUIG, M.: «La reclamación de la indemnización», cit., pág. 95, citando para, corroborarlo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2003, sobre una reclamación dirigida al INSALUD. Las normas señalaban la competencia de la Vicesecretaría General para la iniciación e i......