STS, 4 de Noviembre de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:7307 |
| Número de Recurso | 3981/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 4 de Noviembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Noviembre de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3981/98, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio María Álvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de "Asociación Mutual Layetana", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 39, contra la sentencia, de fecha 4 de febrero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 437/97, en el que se impugnaba resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de 13 de febrero de 1992, sobre auditoría de operaciones realizadas por la actora. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 437/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 4 de febrero de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que ESTIMANDO EN PARTE el recurso contencioso-administrativo promovido por la ASOCIACIÓN MUTUAL LAYETANA, MUTUA PATRONAL DE ACCIDENTES DE TRABAJO Nº 39, contra la resolución adoptada por la Secretaría General para la Seguridad Social con fecha 1 de Octubre de 1990, y contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de fecha 13 de Febrero de 1990, a que el mismo se contrae, declaramos la nulidad, por contraria a Derecho, de la decisión adoptada en las mismas en relación con la exacción denominada «derechos de registro», y confirmamos tales resoluciones en sus restantes pronunciamientos, tal y como definitivamente fueron resueltos en la que puso fin al recurso de alzada, por venir ajustados a Derecho" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Asociación Mutual Layetana", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 39, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de mayo de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case y anule la recurrida en la parte que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día, dictándose otra más ajustada a Derecho, por la que se anule la Resolución dictada por la Secretaría General para la Seguridad Social en 1 de octubre de 1990, condenando a la Administración del Estado demandada a estar y pasar por la anterior declaración con expresa imposición a la misma de las costas procesales.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 17 de septiembre de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste, por ser la sentencia recurrida justa y conforme a Derecho, con condena en costas a la parte recurrente.
Por providencia de 24 de julio de 2002, se señaló para votación y fallo el 29 de octubre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos de casación, consistente en la infracción de los artículos 47.1.c) y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA). El motivo se razona, en síntesis, señalando que, al realizar la auditoria, la Administración se basa en el RD 1373/1979 que había sido derogado por el RD 2647/1985 que, igualmente, fue declarado nulo por sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 1987, sin que esta declaración de nulidad haga recobrar la vigencia del primero de dichos Reales Decretos, según la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 120 LPA.
El motivo no puede ser acogido. Hemos afirmado en las sentencias de 30 de mayo de 1991 y 9 de mayo de 1995 que en el lenguaje usual es frecuente hablar de derogación en términos de existencia de un acto normativo que vendría así a extinguirse o morir al ser derogado pero que en la ordenación formal de las fuentes, la derogación se sitúa, más que en el de la existencia, en el terreno de la sucesión de normas en el tiempo. Una norma derogada sigue así existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento aún después de su derogación, respecto de las situaciones nacidas a su imperio. Si cesan esos efectos es por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia a partir de la entrada en vigor de la última. Es de apreciar por ello que si se declara nula la norma derogatoria cesa también la fuerza normativa de ésta y con ella su fuerza derogatoria que, en definitiva, no es más que una de las manifestaciones de la fuerza normativa, por lo que es claro que sigue desplegando efectos la norma anterior, y ya sin la limitación temporal del momento de entrada en vigor de la norma nueva, pues aquélla ha sido declarada nula con efectos «ex tunc». Aplicando tal doctrina al caso que se examina resulta que mantener la inexistencia del Real Decreto 1373/1979, como pretende la parte recurrente, supondría reconocer, todavía, eficacia derogatoria al Real Decreto 2647/1985, cuando éste, y así se ha declarado por este Tribunal en la sentencia que se nos invoca, fue declarado nulo de pleno derecho. Como ello no es posible, el motivo debe ser desestimado (en este mismo sentido SSTS de 25 de enero de 1999 y de 26 de noviembre de 2001).
Al amparo del mismo artículo 95.1.4º LJ se formula el segundo de los motivos, por infracción de lo dispuesto en los artículos 47.1.c) LPA y 105 c) y 24 de la Constitución Española, argumentándose que la recurrente sólo tuvo ocasión de presentar sus alegaciones al Informe Provisional, después del cual se realizaron las actuaciones que se reseñan. Y en la resolución de 1 de octubre de 1990 no se transcriben ni las actuaciones que se citan, ni el Informe definitivo, ni, en suma, los motivos que puedan haber existido para que no hayan sido aceptadas las alegaciones formuladas al Informe Provisional.
El motivo no puede ser acogido. Como ha tenido ocasión de señalar esta Sala, la audiencia del auditado prevista en el artículo 6º del Real Decreto 1373/1979 es suficiente, sin que pueda estimarse que exista indefensión ni infracción de las garantías reconocidas en los artículos que se invocan: 24 y 105 c) C.E. y 91 de la LPA, por el hecho de que la recurrente sólo haya formulado alegaciones y mostrado discrepancia tras el Informe Provisional. Máxime cuando el procedimiento del repetido artículo 6 del Real Decreto de 1979 se ha respetado en el presente caso. Por otra parte, es patente que dicho procedimiento tiene el alcance -específico de una auditoría- que marca el apartado 1 del repetido artículo 6º que no se ha desbordado en el caso y que, indudablemente, carece de todo carácter sancionador. En el mismo sentido las sentencias de esta Sección de 14 de octubre de 1996, 7 de marzo de 1997, 25 de enero de 1999, 10 de julio de 2000 y 10 de junio de 2002. Todo ello con independencia de que la recurrente no señala, como debiera, para dotar de trascendencia al supuesto incumplimiento formal denunciado, las alegaciones que no ha podido hacer valer por la tramitación del procedimiento seguido.
También bajo el amparo del artículo 95.1.4º LJ se formula el tercero de los motivos de casación, por infracción del artículo 25 CE. Sólo como sanción, sostiene la recurrente, puede concebirse la obligación impuesta por la resolución recurrida de cancelar la cuenta Deudores Diversos Mutualistas con cargo a fondos ajenos a la gestión o al patrimonio de la Seguridad Social, y conforme al artículo 50 del RD 1509/1976, de 21 de mayo (en su redacción dada por el RD 820/1980, de 14 de abril) la Intervención General de la Seguridad Social tan sólo debería comprobar y verificar, sin que pueda pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de unos gastos reales y comprobados realizados por la Mutua.
El motivo debe ser desestimado. Pues parte de una premisa que esta Sala ha rechazado en reiteradas ocasiones, ya que es patente que el procedimiento en el que se dictan las resoluciones recurridas tiene el alcance específico de una auditoría, definida en el apartado 1 del artículo 6 del Real Decreto 1373/1979, el cual no ha sido desbordado en el caso de autos, e indudablemente carece de todo carácter sancionador. En definitiva la resolución acordando que se modifiquen determinadas partidas o se realicen determinados asientos contables puede interpretarse que tiene un carácter negativo y reformatorio en cuanto implica que no se había llevado la contabilidad de acuerdo con el ordenamiento vigente. Pero por más que el recurrente entienda que ello constituye una sanción administrativa, lo cierto es que no puede considerarse en derecho como un acto administrativo sancionador, por lo que al no serle aplicables las garantías de que se rodean estos actos, es claro que la Sentencia impugnada no ha contravenido el artículo 25 del texto constitucional ni la jurisprudencia sobre el plazo de prescripción aplicable (en este mismo sentido SSTS de 26 de noviembre de 2001, 10 de junio y 10 de julio de 2002, entre otras muchas).
De acuerdo con el mismo artículo 95.1.4º LJ se formula el cuarto de los motivos de casación por infracción del artículo 31.1.1. del RD 1509/1976, de 21 de mayo.
Se argumenta dicho motivo sosteniendo que es contrario a tal precepto el que la sentencia de instancia acoja el criterio de la Administración según el cual no resulta procedente que la Mutua incluya en la reserva para contingencias pendientes de tramitación siniestros producidos en el ejercicio, respecto de los cuales no se hayan iniciado actuaciones ante la Unidad de Valoración de Incapacidades del Instituto Nacional de la Seguridad Social, pese a que los mismos puedan ser constitutivos de Invalidez. Y en apoyo de su tesis la parte cita sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de febrero de 1994 y 14 de julio de 1997 y lo dispuesto en el artículo 65.2 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre por el que se aprueba el nuevo Reglamento sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
Ahora bien, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, de lo que se trata es de determinar el momento a partir del cual había de entenderse que existía jurídicamente una prestación pendiente de reconocimiento y por tanto susceptible de cómputo contable. Y el criterio que refleja la sentencia de instancia de que no se incluyeran en la reserva de que se trata los siniestros sobre los que no se hubieran iniciado actuaciones en la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades, con anterioridad al cierre de ejercicio, es acorde con nuestra doctrina.
En efecto, esta Sala en sentencias de 3 de marzo y 16 de diciembre de 1999, se hace eco de la doctrina que considera que sin haberse iniciado un expediente por enfermedad o accidente profesional (D.T. 1ª.1, segundo párrafo LGSS/74), no cabía proveer ningún coste de la contingencia (actualización concreta del riesgo) final protegida y por ello los importes incluidos sin tener en cuenta esta exigencia contravenían la finalidad y objeto de la Mutua, pues con reservas de esta naturaleza indiscriminada se desvirtuaría su naturaleza exclusiva de colaboradora de la Seguridad Social al acudir en su gestión a un procedimiento incompatible con finalidad de la reserva, destinada a contingencias en tramitación según el artº 31.1.1.1 en su referencia a pendencia del pago a los beneficiarios; no pudiéndose contemplar una prestación futura por una circunstancia aun no constatada, sin perjuicio de la reserva a que se refiere el apartado 1.3 del artº 31, lo que no es del caso. O, dicho en otros términos, a efectos de la debida contabilización en la reserva, la prestación debía tener por lo menos una probabilidad de existencia jurídica al haberse iniciado un procedimiento tendente a su reconocimiento, sin que bastase con la producción de la contingencia como hecho físico ya que era preciso la iniciación de dicho procedimiento para considerar que existía realmente una prestación pendiente de reconocimiento como exigía el artículo 31.1.1.2 del derogado Reglamento aprobado por RD 1509/1976, de 21 de mayo.
Por consiguiente, el motivo ha de ser rechazado.
El último de los motivos, formulado como los anteriores al amparo del artículo 95.1.4 LJ, es por infracción del artículo 7.3 del reiterado RD 1509/1976, de 21 de mayo, al imponerse a la entidad recurrente la obligación de cancelar, con cargo al patrimonio histórico o mediante derrama entre los empresarios asociados, el gasto de 725.355 pts. que correspondía a diverso material de protección y prevención facilitado a trabajadores de distintas empresas asociadas que asistieron a cursos de formación organizados por la Mutua.
Este motivo ha de ser acogido, pues, conforme a nuestra jurisprudencia, una cosa son los asientos contables relativos a los medios de prevención de riesgos que habitualmente han de entregar las empresas a los trabajadores y otra los asientos que se refieren a dichos medios en cursos de actividades de formación para prevención de riesgos.
Los primeros constituyen una obligación para los empresarios que han de facilitar gratuitamente a los trabajadores los medios de carácter preventivo, adecuados a los trabajos que realizan (STS de 16 de diciembre de 1999). O, dicho en otros términos, la puesta a disposición de los trabajadores de los materiales e instrumentos de prevención de riesgos contra su seguridad y su salud constituye una obligación de las empresas, según lo dispuesto en los artículos 4.2 d) y 19 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, mientras que no existe ninguna obligación específica al respecto de las Mutuas a las que aquéllas pueden asociarse. Y ello sentado es claro que el coste económico de sus obligaciones de seguridad e higiene en el trabajo debe ser jurídicamente soportado por las empresas, y no por las Mutuas, y si éstas facilitan aquellos elementos de prevención que de otro modo tendrían que adquirir a su propio cargo, les están otorgando un beneficio económico en la medida en que con ello les ahorran el coste de su adquisición (SSTS 30 de enero de 1991, 3 de octubre de 1996 y 10 de julio de 2000, entre otras).
Los segundos que se refieren a cursos de formación para prevención de riesgos, cuando no se trata de entregas realizadas a las empresas sino de entregas directas a los trabajadores en actividades de formación previas a la conducta habitual a seguir para la prevención de riesgos, se inscriben en el ámbito de las actividades que corresponde realizar a las Mutuas, según lo dispuesto en el artículo 202.2, apartado c) del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974, y 7.3 del RD 1509/1976, de 21 de mayo (Cfr. SSTS 7 de julio de 1998, 10 de julio de 2000 y 12 de julio de 2002).
Distinción que no refleja la sentencia de instancia al abordar la cuestión de que se trata en el fundamento jurídico séptimo B), ya que contempla indiscriminadamente la puesta a disposición de los trabajadores de materiales e instrumentos de prevención de riesgos como obligación que corresponde a sus empresas, cuando el concepto debatido es el relativo a los indicados cursos de formación.
En efecto, en la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la previa resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social, relativa a la auditoría de que se trata, en el fundamento de derecho 9 b), lo que contempla es "el material didáctico para los Cursos citados". Y es, precisamente, a este concepto al que se refiere la demanda, en el apartado correspondiente a "Asiento número 1: Por regularización de gastos no asumibles", apartado b), sosteniendo que la controvertida cantidad de 725.355 pts. corresponde a diverso material de protección y prevención facilitado a trabajadores de distintas empresas asociadas que asistieron a cursos de formación organizados por la Mutua.
Los razonamientos expuestos justifican que, rechazando los cuatro primeros motivos y acogiendo el quinto, se estime el recurso de casación, se case y anule la sentencia, y que, conforme al artículo 102.1.3º LJ, se resuelva lo procedente dentro de los términos en que se planteó el debate. Decisión que no puede ser otra que la estimación parcial de la demanda formulada en el proceso contencioso-administrativo, declarando la nulidad parcial de las resoluciones impugnadas de la Secretaría General de la Seguridad Social, de 1 de octubre de 1990, y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de 13 de febrero de 1992, en relación sólo con el concepto "derechos de registro", pronunciamiento ya efectuado en instancia que no ha sido objeto de impugnación en esta casación, y con el concepto correspondiente al material didáctico facilitado a trabajadores de distintas empresas asociadas para cursos de formación en prevención de riesgos laborales organizados por la Mutua (725.355 pts.).
No procede realizar una expresa imposición de las costas, ya que corresponde que cada parte satisfaga las causadas a su instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, rechazando los cuatro primeros motivos de casación y acogiendo el quinto, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación de "Asociación Mutual Layetana", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 39, contra la sentencia, de fecha 4 de febrero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 437/97; sentencia que anulamos y, en su lugar, estimamos parcialmente la demanda formulada en el proceso contencioso-administrativo, declarando la nulidad parcial de las resoluciones impugnadas de la Secretaría General de la Seguridad Social, de 1 de octubre de 1990, y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de 13 de febrero de 1992, en relación sólo con el concepto "derechos de registro" y con el concepto correspondiente al material didáctico facilitado a trabajadores de distintas empresas asociadas para cursos de formación en prevención de riesgos laborales organizados por la Mutua (725.355 pts.). Y confirmamos en lo demás las indicadas resoluciones administrativas por ajustarse en ello a Derecho.
No procede realizar una expresa imposición de las costas, ya que corresponde que cada parte satisfaga las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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