STS, 1 de Julio de 2002

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Trillo contra la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Presidencia de Gobierno de 4 de Julio de 1990, publicada en el Boletín Oficial del Estado, nº 164, de 10 de Julio de 1990, que reguló la distribución de cuotas y recargos de Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, por razón de la actividad de la Central Nuclear de Trillo I, la cual anulamos por no ser ajustada a Derecho. Sin expresa imposición de las costas".

Esta sentencia fue notificada a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO el día 27 de Enero de 1997, al AYUNTAMIENTO DE TRILLO el día 30 de Enero de 1997 y al AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES el día 4 de Febrero de 1997.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y el AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES presentaron con fecha, respectivamente, de 29 de Enero de 1997 y 14 de Febrero de 1997, sendos escritos de preparación de sus respectivos recursos de casación en los que manifestaron su intención de interponerlos con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional, acordó por Providencia de fecha 7 de Abril de 1997 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, compareció y se personó sosteniendo su posición de parte recurrida.

EL AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES, representado por el Procurador de los Tribunales D. Victorio Venturini Medina, parte recurrente, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes que consideró necesarios, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló tres motivos casacionales, con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala: "que teniendo por presentado este escrito, con su copia, se sirva admitirlo, tener por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de fecha 23 de Diciembre de 1996, y previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia, por la que: 1º. Estimando el motivo primero del recurso case y anule la sentencia recurrida, declarando ajustada a derecho la Orden de 4 de Julio de 1990. 2º.- Que de forma subsidiaria, y para el caso de ser desestimado el motivo primero, entre a conocer del fondo del asunto, declarando el derecho que tiene el Municipio de Cifuentes a participar en la distribución de las cuotas y recargos de la licencia fiscal de actividades comerciales e industriales por razón de la actividad de la central nuclear de Trillo I."

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, en su calidad de parte recurrente, presentó escrito de formalización e interposición de su recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló un único motivo casacional, con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala " dicte en su día Sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra mas conforme a Derecho, conforme al suplico del escrito de contestación a la demanda formulado por el Abogado del Estado en los autos del recurso contencioso- administrativo nº 252/91, seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional".

La Sección Primera de esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 5 de Febrero de 1998 admitir a trámite el presente recurso de casación y, a continuación, remitir las actuaciones referidas a la Sección Segunda, de conformidad con las normas de reparto de asuntos entre las Secciones.

Por Diligencia de Ordenación de 5 de Mayo de 1998 se acordó trasladar las actuaciones al Abogado del Estado, al Ayuntamiento de Cifuentes y al Ayuntamiento de Trillo para que formalizasen los correspondientes escritos de alegaciones.

El Abogado del Estado presentó escrito, alegando que no se oponía al escrito de interposición presentado por el Ayuntamiento de Cifuentes, dada la coincidencia de pretensiones, concretamente el mantenimiento de la validez de la Orden de 4 de Julio de 1990 y su carácter de parte codemandada.

El Ayuntamiento de Cifuentes no presentó escrito de alegaciones, por lo que decayó en su derecho.

El AYUNTAMIENTO DE TRILLO, representado por el Procurador de los Tribunales, parte recurrida, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia desestimando dichos recursos y confirmando la Sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a los recurrentes".

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 19 de Junio de 2002, fecha en la que tuvo lugar el acto.

El Ministro de Relaciones con las Cortes y de Presidencia del Gobierno aprobó, a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Administración Territorial, la Orden de 4 de Julio de 1990, por la que se reguló la distribución de las cuotas y recargos de la Licencia Fiscal de las Actividadess Comerciales e Industriales por razón de la actividad nuclear de Trillo I. Esta Orden fue publicada en el Boletín Oficial del Estado, nº 164, del día 10 de Julio de 1990.

Por su transcendencia a efectos de la resolución de este recurso de casación, reproducimos a continuación, la Exposición de Motivos y parte de las normas de distribución de dicha Orden ministerial que interesa conocer.

"El artículo 273, apartado 2, del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, establece que cuando una actividad de las gravadas afectare a varios términos municipales, queda autorizado el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administración Territorial (hoy para las Administraciones Públicas) para regular la forma de distribución entre aquellos, del importe del impuesto de acuerdo con criterios objetivos, y dichos Ministerios, conjuntamente, a aplicar dichos criterios a las circunstancias de los diversos supuestos.

En análogos términos se expresa la regla 41 de la Instrucción para la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, aprobada por el Real Decreto 791/1981, de 27 de marzo.

Al amparo de estas disposiciones ha sido promovido , por los Ayuntamientos de Budia, Cifuentes, Durón, Henche, Pareja, Mantiel, Solanillos del Extremo y Trillo, todos ellos de la provincia de Guadalajara, el correspondiente expediente de distribución de las cuotas y recargos que por este impuesto debe satisfacer la Empresa explotadora de la central nuclear de "Trillo I", y que, tramitado por la Delegación de Hacienda de dicha provincia, culmina con el informe del Grupo Mixto de Trabajo constituido al efecto e integrado por funcionarios de los Ministerios de Economía y Hacienda y para las Administraciones Públicas, y en el que se propone una distribución que se razona.

En su virtud, y a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda y para las Administraciones Públicas dispongo:

1. Las cuotas y recargos que por la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales hayan de ser satisfechos por la actividad realizada en la central nuclear de "Trillo I" (Guadalajara), y que afecta a los municipios de Budia, Cifuentes, Durón, Henche, Pareja, Mantiel, Solanillos del Extremo y Trillo, todos ellos de la provincia de Guadalajara, se distribuirán entre los distintos Ayuntamientos, ponderando debidamente los siguientes factores: 1) valor de edificios e instalaciones; 2) producción de energía eléctrica, y 3) contaminación y riesgo para el entorno físico.

2. Para la evaluación del factor contaminación y riesgo se pondera, de un lado, la superficie relativa que cada término municipal tiene dentro de la zona de exposición a la nube radiactiva (círculo de 10 kilómetros de radio en torno a la central nuclear), y de otro, la mayor o menor distancia al reactor nuclear, ponderada a su vez con la población de cada término municipal dentro de la zona de exposición a la nube radiactiva.

3. En base a lo indicado en los apartados anteriores se aplicarán los siguientes porcentajes de distribución (...) ".

Antes de exponer y analizar los motivos casacionales alegados por las partes recurrentes, la Sala debe precisar, que la Exposición de Motivos de la Orden de 4 de Julio de 1990, faltó a la verdad, al afirmar que la Regla 41 de la Instrucción para la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, aprobada por el Real Decreto 791/1981, de 27 de marzo, se expresa en análogos términos al artículo 273, apartado 2, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril.

Esto no es cierto, porque la Regla 41 de la Instrucción Provisional citada, dispone textualmente: "No obstante, cuando una actividad de las gravadas por Licencia fiscal afecte a varios términos municipales, los Ministerios de Hacienda y de Administración Territorial están autorizados para regular la forma de distribución entre aquellos Ayuntamientos (...)".

En cambio, el artículo 273, apartado 2, del Real Decreto Legislativo 781/1986, dispone textualmente: "Cuando una actividad de las gravadas afectase a varios términos municipales, queda autorizado el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de la Administración Territorial para regular la forma de tributación entre aquéllas (...)".

Queda clara la diferencia, por lo que luego se dirá.

El AYUNTAMIENTO DE TRILLO interpuso recurso contencioso-administrativo directo, nº 252/91, impugnando la Orden Ministerial citada, alegando en su escrito de demanda, en esencia, lo que sigue: 1º.- Falta de competencia de los Ministros de Economía y Hacienda y de Administración Territorial par regular la distribución de las cuotas de Licencia Fiscal correspondientes a la Central Nuclear de Trillo I, entre los Ayuntamientos afectados, por ser competente el Gobierno, mediante el necesario Real Decreto, razón por la cual la Orden Ministerial es nula de pleno derecho por carecer del requisito previo de determinación por el Gobierno de los criterios objetivos que han de preceder inexcusablemente al acuerdo de los Ministros para concretarlas luego en Orden Ministerial. 2º.- Subsidiariamente, respecto de lo anterior, el concepto de "afectación" como causa jurídica de la distribución de las cuotas y recargos de la Licencia Fiscal de Actividades Industriales y Comerciales se refiere a la localización física de las actividades gravadas en varios términos municipales, y no a las consecuencias mediambientales de dichas actividades. 3º.- La contaminación del medio ambiente por causas diversas (químicas, nucleares, ruidos, etc) no constituye ni integra el hecho imponible de la Licencia Fiscal, de manera que la contaminación no justifica "per se" el participar en este impuesto, sino todo lo contrario puede originar gravámenes especiales, a cargo de la empresa que contamina, que es cosa distinta. 4º.- La Ley 25/1964, de 24 de Abril, de Energía nuclear se basa en un principio que no admite excepciones: Las Centrales Nucleares no pueden contaminar y por ello no ha lugar a la distribución de las cuotas de la Licencia Fiscal entre los Ayuntamientos próximos a las Centrales Nucleares.

El Abogado del Estado contestó la demanda, alegando, en esencia, que: 1º.- Los trabajos realizados conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administración Territorial fueron propuestos al Gobierno para su aprobación. 2º.- En último término se trataría de un supuesto de incompetencia jerárquica, convalidable y convalidado. 3º.- La afectación sí se refiere a los riesgos que pesan sobre los Municipios limítrofes con las Centrales nucleares, luego la distribución de la Licencia Fiscal sí está plenamente justificada.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional, dictó sentencia, cuya casación se pretende, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, anulando la Orden Ministerial impugnada, porque tal disposición debió ser aprobada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, pero no se pronunció sobre la cuestión de fondo, concretamente sobre el concepto y alcance de la "afectación" como causa jurídica de la distribución de cuotas, ni sobre los criterios de distribución aplicables por entender que la lógica procesal derivada de la nulidad declarada de la Orden Ministerial impedía el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo.

El primer motivo casacional formulado por el AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES se "ampara en el número 4 del artículo 95.1 en cuanto la sentencia incurre en infracción de las normas del Ordenamiento jurídico, y en concreto del artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 67.1 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y artículo 273.2 a "sensu contrario" del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales en materia de Régimen Local".

La línea argumental que sigue el Ayuntamiento recurrente es esencialmente como sigue: 1º.- Hace una distinción completamente válida, consistente en que el artículo 273.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, distingue dos fases: la primera es la aprobación de los criterios de reparto que corresponde al Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administración Territorial, y la segunda es su aplicación concreta que corresponde a estos Ministerios. 2º. Trae a colación los artículos 119.3 y 122.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y la Regla 41 de la Instrucción Provisional, de la Licencia Fiscal del Impuesto sobre Actividades Industriales y Comerciales, aprobada por Real Decreto 791/1981, de 27 de Marzo, que atribuían la competencia para regular la forma de distribución de los recargos sobre las cuotas de Licencia Fiscal, entre los Municipios afectados, es decir los "criterios" de reparto, a los Ministros de Economía y Hacienda y de Administración Territorial. 3º.- Si bien no participó el Gobierno expresamente en la fijación de los criterios de distribución, como ordenaba el artículo 273.2 del R.D.L. 781/1986, ha de entenderse que se trata de un caso de incompetencia jerárquica, plenamente convalidable y, que ha sido convalidado implícitamente por el superior jerárquico, a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.2º de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo, y artículo 76.1 y 3 de la nueva Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.

La Sala anticipa que no comparte este primer motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

Es necesario distinguir con toda precisión y nitidez, los sucesivos y diferentes regímenes de la Licencia Fiscal (antigua Contribución Industrial, de Comercio y Profesiones), sobre esta materia, que han existido en los últimos años, porque el Ayuntamiento de Cifuentes, los confunde.

A. Hasta la Ley 44/1978, de 8 de Septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que entró en vigor el 1 de Enero de 1979.

En lo que nos interesa, existían en el Sistema Tributario del Estado, entre otros, el Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales (abreviadamente Impuesto Industrial), que se exigía mediante dos subconceptos tributarios que eran la cuota fija o de Licencia Fiscal y la Cuota de Beneficios, y el Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal, también con dos subconceptos para profesionales y artistas, que eran la Cuota fija o de Licencia fiscal y la Cuota proporcional sobre los rendimientos.

Las Cuotas fijas o de la Licencia fiscal eran tributos del Estado gestionados por el Ministerio de Hacienda, si bien el 90 por 100 de las cantidades que éste recaudaba se cedía a los Ayuntamientos.

La deuda tributaria por Licencia fiscal estaba integrada por la cuota y por los recargos municipales y provinciales y otros recargos que no hacen al caso.

Pues bien, en la Instrucción Provisional de la Cuota de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial, aprobada por Decreto 2361/1960, de 15 de Diciembre, (Regla 60), tanto la participación del 90 por 100 en las Cuotas de Licencia Fiscal, como el correspondiente Recargo municipal se atribuía al municipio en que se ejercía la industria, salvo disposición en contrario.

La Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, dispuso en su Base 30. "Recargos municipales sobre los Impuestos estatales", que "la gestión de estos recargos se realizará por el Estado simultáneamente con los del impuesto al que afecten y la recaudación líquida percibida se entregará íntegramente al Ayuntamiento en que radiquen los bienes o actividades gravadas", y en su Base 31 "Participación de los Ayuntamientos en los impuestos estatales", entre ellos las participaciones en las Cuotas de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial y del Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal (Profesionales y Artistas), respecto de las cuales dispuso que su "importe se atribuirá directamente al Municipio en cuyo territorio radiquen los bienes o se desarrollen las actividades sujetas a gravamen", pero añadió el siguiente párrafo: "Cuando la actividad gravada afecte a varios Municipios, los Ministerios de Hacienda y Gobernación podrán regular la forma de distribución de las participaciones municipales en las cuotas fijas o de licencia del Impuesto Industrial y del Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal, correspondientes a profesionales y artistas, entre los respectivos Municipios con arreglo a criterios adecuados a las circunstancias del caso".

Este párrafo fue el que se incluyó en el apartado 3, del artículo 119 (para los Recargos municipales) y en el 122.2 (para las participaciones en las Cuotas) del Real Decreto Legislativo 3250/1976, de 30 de Diciembre, sobre normas Provisionales para la aplicación de las Bases 21 a 34 de la Ley 41/1975, de 19 de Noviembre, referentes a los ingresos de las Corporaciones Locales.

El artículo 119 disponía: "2. La recaudación líquida (de Recargos municipales) percibida por el Estado se entregará íntegra, sin deducción alguna por gastos de administración y cobranza, al Ayuntamiento en que radiquen los bienes o actividades gravadas con los recargos. 3. No obstante, lo previsto en el número anterior, cuando una actividad de las gravadas con el Impuesto Industrial o por el Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal satisfechos por los profesionales y artistas afectase a varios términos municipales, quedan autorizados los Ministerios de Hacienda y de Gobernación para regular la forma de distribución entre aquéllos del importe de los recargos correspondientes y de acuerdo con criterios adecuados a las circunstancias de los diversos supuestos".

La redacción del artículo 122.2 es similar, aunque referida a las participaciones en las cuotas.

En este régimen, han de destacarse las siguientes características:

* Las cuotas de Licencia Fiscal eran tributos del Estado.

* Toda la normativa, tanto la legal como la reglamentaria correspondía al Estado.

* Toda la gestión de las cuotas, de los recargos y de las participaciones sobre las cuotas correspondía a la Administración General del Estado, en especial al Ministerio de Hacienda.

* Existía una completa tutela fiscal del Ministerio de Hacienda sobre las Haciendas Locales.

Era, por tanto, perfectamente lógico y adecuado a Derecho, que la Ley autorizara a los Ministerios de Hacienda y Gobernación para regular los criterios de distribución de las cuotas y recargos y su aplicación concreta, cuando a su juicio la actividad afectase a varios Municipios.

La mención que hace el AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES a los artículos 119.2 y 122.2 del Real Decreto 3.250/1976, que fue derogado en parte muy sustancial por la Ley 44/1978, de 8 de Septiembre y definitivamente por el Real Decreto Legislativo 781/1986, están fuera de lugar y tiempo, y lo único que hace es confundir.

B.- Ley 44/1978, de 8 de Septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, hasta la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

La Disposición Transitoria Primera, apartado 1, letra b) de la Ley 44/1978, de 8 de Septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, preceptuó: "b) Se transformarán en tributos locales de carácter real: La cuota fija de la Contribución territorial Rústica y Pecuaria, la Contribución territorial Urbana, la Licencia fiscal del Impuesto Industrial y la Licencia Fiscal del Impuesto sobre los Rendimientos del Trabajo Personal.

La gestión de estos tributos locales estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las fórmulas de colaboración por parte de las Corporaciones Locales que se estimen oportunas".

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 74/1980 de 29 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, se aprobaron la Instrucción y Tarifas de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, por Real Decreto 791/1981, de 27 de Marzo, en el cual se incluyó la Regla 41 "Atribución de cuotas y recargos a las Corporaciones Locales", en cuyo segundo párrafo, que hemos reproducido en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia, se dispuso que: "No obstante, cuando una actividad de las gravadas por Licencia Fiscal afecte a varios términos municipales, los Ministerios de Hacienda y de Administración Territorial están autorizados para regular la forma de distribución entre aquéllos Ayuntamientos el importe de la cuota y recargos (...)".

El régimen propio de este período histórico es similar al anterior, salvo que las Licencias Fiscales, pasaron a ser tributos de la Hacienda Local, pero en todo los demás el régimen es el mismo, de manera que se puede afirmar que la autorización concedida a los Ministerios de Hacienda y Administración Territorial era lógica y ajustada a Derecho.

C.- Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, hasta el 1 de Enero de 1992, en que entró en vigor el nuevo Impuesto sobre Actividades Económicas.

Es el aplicable al caso de autos.

La Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, desarrolló el artículo 140 de la Constitución que proclamó la plena autonomía de los municipios, y por ello esta Ley dispuso en su artículo 106 que las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos, de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado, atribuyó a los Municipios la potestad reglamentaria a través de las Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección, les encomendó la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, y terminó con la tutela fiscal del Ministerio de Hacienda en materia de sus Haciendas Locales, tal como se había establecido en el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, suprimiendo las competencias de los Tribunales Económico-Administrativos, de los Centros directivos y Delegaciones de Hacienda, sobre esta materia.

Desde este planteamiento, debería regularse por Ley del Estado la distribución de la Licencia Fiscal del Impuesto Industrial entre los Municipios afectados, pero dada la gran dificultad para determinar cuando existe tal afectación, y sobre todo los criterios de la distribución, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, dispuso en el artículo 273, apartado 2, que "cuando una actividad de las gravadas afectase a varios términos municipales, queda autorizado el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda (...)", precepto de una lógica jurídica impecable, porque se trata de un supuesto en que se excepciona la autonomía local, por la sencilla razón de que, si bien en principio les correspondería a los propios Municipios acordar la distribución procedente, la prudencia obligaba a reconocer su gran dificultad práctica, y por ello se habilitó legalmente al Gobierno de la Nación a resolver lo procedente desde la perspectiva de un interés superior al propio de cada Municipio y de una independencia indiscutible.

No hay inconveniente alguno en que estas disposiciones pudieran ser adoptadas por una Comisión Delegada del Gobierno, en este caso con competencia debidamente conferida, en cuya hipótesis revestiría la forma de Orden del Ministerio competente o de la Presidencia del Gobierno dictada a propuesta de los Ministros interesados, debiendo constar, en este caso, como claramente preceptuaba el artículo 25, apartado 2, del Texto refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957, el correspondiente acuerdo en el libro de actas de dicha Comisión Delegada.

El Abogado del Estado, como parte recurrida, alega que el Gobierno ha convalidado el vicio de incompetencia jerárquica en que ha incurrido la Orden Ministerial, pero lo cierto es que no ha aportado certificado de tal resolución, ni del Consejo de Ministros, ni de Comisión Delegada alguna.

La Sala debe rechazar el argumento esgrimido por el Ayuntamiento recurrente de que el mismo procedimiento o sea el de la Orden Ministerial de la Presidencia del Gobierno a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda y Administración Territorial se siguió en las O.O.M.M. de 20 de Febrero de 1985 (Central Nuclear de Ascó) y de 15 de Enero de 1982 (Central Nuclear de Almaraz), porque en aquél entonces estaban vigentes los artículos 119 y 122 del Real Decreto Legislativo 3250/1976, de 30 de Diciembre, que no confería esta competencia al Gobierno. En cuanto a la Orden Ministerial de 8 de Junio de 1987 (Central Nuclear de Cofrentes) ha de reconocerse que incidió en el mismo vicio que la Orden Ministerial de 4 de Julio de 1990, de autos, porque en aquél entonces ya estaba vigente el artículo 273.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril.

La realidad en que los tres Ministerios intervinientes en la Orden de 4 de Julio de 1990 interpretaron erróneamente el artículo 25, apartado 2, de la Ley de Régimen jurídico de la Administración General del Estado, que establece la misma forma de Orden Ministerial de la Presidencia del Gobierno, tanto cuando la disposición o resolución administrativa dimane de una Comisión Delegada del Gobierno o cuando afecte a varios Departamentos ministeriales, pero debe quedar claro que, en el caso de autos, al tener atribuida legalmente la autorización el Gobierno,sólo éste podía hacer uso de ella.

La Sala de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47, apartado 2, de la Ley de 17 de Julio de 1958, de Procedimiento Administrativo, debe confirmar la declaración de nulidad de pleno derecho de la Orden de 4 de Julio de 1990, referida, acordada por la sentencia de instancia.

D.- Ultimo período, vigente en la actualidad, a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/1988, de 29 de Diciembre, de Haciendas Locales.

Este período no es aplicable " ratione temporis" al caso de autos, sin embargo interesa glosarlo, no sólo como cierre de la evolución histórica que hemos expuesto, sino también porque el Abogado del Estado ha centrado su único motivo casacional, en la critica de la sentencia de instancia, en cuanto alega que se apoya en el Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, que pertenece a esta etapa normativa.

La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, no mencionó la posible distribución de las cuotas por actividades que afectasen a varios municipios, fue el Real Decreto Legislativo 1.175/1990, de 28 de Septiembre, que aprobó las Tarifas y la Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas, el que en su Regla 17ª "Exacción y distribución de cuotas" se encaró con este tema, y lo hizo con el propósito de regularlo totalmente, haciendo uso de la autorización conferida por el artículo 86.1 de la Ley 39/1988, para regular las Tarifas, y por la Disposición Final Cuarta de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria (procedente del Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de Diciembre), y así dispuso los casos en que se entendía existía "afectación" intermunicipal, concretamente: locales que radiquen en mas de un término municipal, centrales nucleares, actividades portuarias, cuotas provinciales y cuotas municipales, pero los criterios de distribución los defirió a disposiciones reglamentarias posteriores, cosa que se hizo con todo detalle por el Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, el cual atribuyó al Municipio exactor del Impuesto la competencia para aplicar dicho Real Decreto.

Sin embargo, este Real Decreto 1108/1993 ha sido declarado nulo de pleno derecho por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 17 de Abril de 1995 por entender que el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre, desarrolló las bases contenidas en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, pero incurrió en el vicio jurídico de "autoapoderar" al Gobierno para desarrollar reglamentariamente la Regla 17.

La Sala rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo del número 3 del artículo 95.1, L.J., por haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente el artículo 24.1 de la Constitución y el artículo 43.1, L.J., al no haber resuelto todas las peticiones formuladas".

Concretamente, el Ayuntamiento de Cifuentes mantiene que la sentencia de instancia "dejó sin resolver la petición principal de ambas partes, relativa a si el término "afectación" debe limitarse al principio de territorialidad, es decir, al lugar donde se produzca la energía eléctrica y se hallen las instalaciones, o por el contrario, ha de contemplar otros factores como son la distancia a la central nuclear donde se produce la energía eléctrica y la superficie y población de derecho que se halle en un determinado radio, tal y cómo recogía la Orden de 4 de Junio de 1990, impugnada, y que ha sido mantenida en el futuro, tras la derogación del artículo 273.2 TRRL, por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, en el Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, por el que se dictaron normas para la distribución de cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas y se desarrollan parcialmente los artículos 7 y 8 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre (...)".

La Sala entiende que no nos hallamos ante un caso de incongruencia omisiva, sencillamente, porque la sentencia de instancia, con lógica procesal impecable, entendió y así se pronunció que "anulada la Orden no correspondía a esta Sala determinar los criterios que previamente debió establecer el Gobierno, dado su carácter de jurisdicción revisora, que deriva del artículo 1 de la Ley Jurisdiccional".

La Sentencia de instancia distingue dos fases, en el procedimiento de distribución de cuotas, la primera es la relativa a la fijación de los criterios o módulos de distribución, que es competencia del Gobierno de la Nación, si éste entiende como "prius lógico" que se trata de una actividad industrial o comercial que "afecta" a varios Municipios, la segunda es la aplicación de los criterios o módulos al caso concreto, de la Central Nuclear de Trillo I, competencia que corresponde a los Ministerios de Economía y Hacienda (hoy de Hacienda) y de Administración Territorial. Pues bien, en el caso de autos el Gobierno no se ha pronunciado sobre si existe o no "afectación", ni en supuesto afirmativo, sobre los criterios a aplicar, de manera que la sentencia no podía suplir al Gobierno ni pronunciarse sobre la primera cuestión.

La Sala debe advertir en relación a la línea argumental seguida, que no son aplicables "ratione temporis", al caso de autos la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, ni el Real Decreto 1175/1990, de 28 de Septiembre, ni tampoco el Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio, invocados por el Ayuntamiento de Cifuentes.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional.

El tercer motivo casacional se formula "con carácter subsidiario de los motivos anteriores, entrando en el FONDO DEL ASUNTO, la Sala del Tribunal Supremo, deberá pronunciarse sobre si el Municipio de Cifuentes, tiene derecho o no a participar en la distribución de las cuotas y recargos de la antigua Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, hoy sustituida por el Impuesto de Actividades Económicas, por razón de la actividad de la Central nuclear de Trillo I".

La Sala rechaza este tercer motivo casacional, porque quien debe resolver primero es el órgano competente que es el Gobierno, y según lo que éste decida, podrán los Ayuntamientos interesados, impugnar ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo la resolución adoptada y éste, entonces, se pronunciará sobre esta cuestión de fondo.

el único motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO es porque "la Sentencia recurrida infringe el artículo 273.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según la redacción dada al mismo por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas urgentes de Reforma Procesal".

El Abogado del Estado esgrime dos argumentos distintos, el primero consiste en criticar la sentencia atribuyéndole que fundamenta equivocadamente la Orden Ministerial de 4 de Junio de 1990, en el Real Decreto 1108/1993, que se dictó en uso de la habilitación contenida en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de Septiembre, cuando lo cierto es que aquélla se ha dictado en virtud de lo dispuesto en el artículo 273.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril.

Este argumento debe ser rechazado, porque tergiversa notoriamente el texto y sentido de la sentencia de instancia. Basta con reproducir las cuatro únicas líneas en las que la sentencia de instancia se refiere al Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio. Dicen así: "La Orden cuya legalidad se cuestiona lleva a efecto la distribución del Impuesto sin que el Gobierno regulase la forma de distribución, como mas tarde hizo mediante Real Decreto 1108/1993, de 9 de Julio". Sobran mas comentarios.

El segundo argumento es como sigue: "Dicha autorización general (se refiere a la del artículo 273.2 del Real Decreto 781/1986; esta aclaración es de la Sala ) no implica necesariamente que deba ser el Gobierno quien dicte una norma por la que se aprueben los citados criterios, por lo que sería ajustada a derecho la promulgación de una Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Presidencia del Gobierno, a propuesta conjunta de los Departamentos Ministeriales competentes para la distribución del referido Impuesto. Tal como ocurre en el caso de autos".

La Sala rechaza este segundo argumento, por las razones que a continuación aduce y que son aplicación de las expuestas en el Fundamento de Derecho Tercero de esta Sentencia (Epígrafe C) régimen jurídico fiscal propio del Real Decreto- Legislativo 781/1986, de 18 de Abril.

Hay que partir de la autonomía local, proclamada por el artículo 140 de la Constitución, de manera que, en principio, la Administración General del Estado no tiene facultades tutelares, como en el pasado, de forma que aunque se reúnan tres Ministros del Gobierno, éstos carecen de competencia para pronunciarse sobre si existe o no "afectación". Admitido "obiter dicta" que esta circunstancia no se refiere sólo a peculiaridades en la realización del hecho imponible, cuando la actividad se extiende a mas de un término municipal, caso paradigmático de la producción de energía eléctrica en la que la presa y central hidroeléctrica pueden estar en un Municipio, pero el embalse que es un elemento esencial de dicha actividad se halla en varios Municipios, o la explotación de una mina que extiende sus galerías e instalaciones a varios Municipios, etc, sino que comprende otros factores, y circunstancias diferentes, es de destacar que también carecen de competencia para señalar los respectivos criterios o módulos. Las fórmulas establecidas en nuestro Derecho tributario, para resolver controversias relativas a las haciendas de Entes autónomos, han sido la Juntas Arbitrales, o en este caso la autorización, con rango de Ley, para que sea el Gobierno de la Nación, el que a modo de un arbitrio imparcial decida sobre la distribución de cuotas, pronunciándose porque así le ha autorizado la Ley, sobre el concepto, alcance y existencia o no de "afectación" de las actividades de que se trata, y en caso afirmativo para señalar los criterios o módulos de distribución, y también la fórmula consistente en que se regule en disposición general con el rango o habilitación legal suficiente, cuándo existe la "afectación" y los criterios y módulos concretos para determinar y ponderar el grado de la misma en los varios municipios afectados, cosa que no hicieron adecuadamente ni el Real Decreto Legislativo 1175/1990, ni el Real Decreto 1108/1993.

Esta facultad de "arbitraje" conferida por la Ley al Gobierno de la Nación es irrenunciable y no puede delegarse a los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas, que sólo son competentes para la mera ejecución de la resolución del Gobierno.

En el razonamiento del Abogado del Estado se aprecian viejos resabios de cuando los diversos órganos del Ministerio de Hacienda entendían y resolvían los recursos y reclamaciones contra los actos de imposición, Ordenanzas fiscales y actos de aplicación y efectividad de la exacciones locales. Eso terminó en 1985, y por ello los Ministros de Hacienda y de Administraciones Públicas no pueden suplir al Gobierno, autorizado éste excepcionalmente a pronunciarse sobre la discutida distribución de cuotas de la Licencia Fiscal.

La Sala rechaza el único motivo de casación, formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

Rechazados todos los motivos casacionales formulados por ambos recurrentes, procede desestimar el presente recurso de casación.

Desestimados los dos recursos de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES y a la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a partes iguales, por ser preceptivo.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el Recurso de Casación nº 3493/1997, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y por el AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 23 de Diciembre de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso- adminIstrativo nº 252/91, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE TRILLO.

Imponer las costas causadas en este recurso de casación, a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y al AYUNTAMIENTO DE CIFUENTES, por partes iguales, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.