STS, 22 de Octubre de 2001

Con fecha 23 de Agosto de 1999, la Procuradora Sra. HONDARZA UGEDO, presentó escrito ante esta Sala, interponiendo recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, sobre modificación de Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas.-

Admitido a trámite el recurso, con fecha 26 de abril de 2000 formalizó la indicada Procuradora Sra. HONDARZA UGEDO, la demanda correspondiente, en base a los hechos y fundamentos que estimó conducentes a su pretensión, y terminó suplicando a la Sala que se declarase la nulidad radical, por vicio en el procedimiento de elaboración, del Real Decreto 995/1999, y en su caso, se anulen, por no ser ajustados a Derecho, los artículos 3, ( particularmente en la supresión de la expresión " ocasionales " y , el último párrafo, que exige que las condiciones económicas de los profesionales habilitados respondan al coste real de los servicios prestados por los Colegios ), por suponer extralimitación y vulneración de la Ley de Colegios Profesionales; y el artículo 54, antes 56, por cuanto la supresión del deber de residencia para cargos directivos, supone igualmente vulneración de la Ley de Colegios Profesionales, anulando finalmente, los preceptos del Estatuto que suponen vulneración de la Ley Canaria de Colegios Profesionales, con imposición de costas a quien se opusiera temerariamente.-

El ABOGADO DEL ESTADO , en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, y el Procurador Sr. GRANADOS WEIL, en representación del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS, en sus escritos de contestación, tras alegar los hechos y fundamentos aplicables al caso, terminaron suplicando a la Sala que se dictase en su día sentencia desestimatoria del recurso .-

Posteriormente, por providencia de 22 de noviembre de 2000, se acordó conceder a las partes , por su orden, DIEZ DIAS para que presentaran escrito de conclusiones sucintas de los hechos alegados y motivos jurídicos de apoyo a sus pretensiones, lo que verificaron dentro del término procesal concedido para ello.

Mediante providencia de fecha 27 de marzo de dos mil uno , se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 13 de junio siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Se impugna en este proceso jurisdiccional por el Colegio Profesional recurrente, COLEGIO OFICIAL DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, el Real Decreto 995/ 1.999, de 11 de Junio, por el que se modifican los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas, aprobados por Real Decreto 1.645/1.981, de 8 de Mayo. Impugnación que se hace desde una doble perspectiva, tanto desde la nulidad radical por vicio de procedimiento de elaboración, (pretensión principal del suplico de la demanda), como desde la pretensión de nulidad de algunos de los preceptos del mismo, que más adelante se examinarán pormenorizadamente; y, todo ello, se hace, - véase el Hecho Octavo de la demanda -, por entender que el citado Real Decreto, " con vulneración del principio de jerarquía normativa, viola la Ley 7/1.997, de Medidas Liberalizadoras en materia de Colegios Profesionales, la Ley 2/1.974, de Colegios Profesionales, y la Constitución Española y Leyes que la desarrollan en materia autonómica, al desconocer, silenciar, suprimir y eliminar las competencias de los Consejos Generales Autonómicos ", aunque luego, en los cuatro Fundamentos de Derecho que sirven de soporte jurídico a su argumentación, concrete más detalladamente los motivos de impugnación, para terminar, en el escueto escrito de conclusiones, que las cuatro cuestiones fundamentales planteadas en la demanda, eran: a),incompetencia del Órgano que modifica los Estatutos; b), vulneración de la Ley de Colegios Profesionales; c), colisión normativa y, d), requisito de la residencia para cargos directivos.

Antes de examinar los motivos enunciados, habremos de hacer constar, ante todo, que esta Sala, ( y Sección), ha resuelto en sentencias de 20 y 25 ( dos) de Junio pasado, los Recursos 291, 309 y 314, todos ellos de 1.999, interpuestos contra el mismo Real Decreto por otros Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas, y a cuyas sentencias nos habremos de remitir cuando se haya de dar respuesta a los mismos fundamentos de derecho invocados en aquellos recursos, como ocurre en particular con la sentencia de 25 de Junio pasado, dictada en el recurso 309/1.999, en la medida en que se trata de idénticos preceptos y con identidad asimismo de argumentos impugnatorios.

Como en las sentencias más arriba referidas hemos dicho conviene recordar que, " tanto los Colegios Profesionales como los Consejos Generales tienen naturaleza de Corporaciones de Derecho Público (artículos 1º y 9º de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales). El carácter corporativo significa que son sus miembros, en cuanto titulares de los intereses del grupo, los que organizan el ente, siendo su voluntad la que va a integrar la voluntad propia de la Corporación a través de un proceso representativo. Esta potestad de autoorganización reconocida en los artículos 6º y 9º de la Ley 2/1974, no impide que, al satisfacer estas Corporaciones junto a sus intereses particulares, otros intereses públicos, se requiera una tutela por parte de la correspondiente Administración territorial en orden a velar por el cumplimiento de estos últimos. Ahora bien, esa tutela solo puede moverse en este estricto campo, o en el de control de legalidad, sin que pueda interferir en aquellos otros que son discrecionales de la Corporación, y que responden a la libre voluntad de los sujetos que la integran, con base en la autonomía que el ordenamiento jurídico les reconoce.

Los Estatutos de estas Corporaciones, en cuanto normas de organización, o en tanto se refieran a las relaciones del ente con sus miembros -"ad intra"-, y siempre que respeten los principios constitucionales, no están sujetos por regla general a los criterios que rigen en otros sectores y que regulan relaciones "ad extra". De aquí que su proceso de elaboración no se ajuste estrictamente al procedimiento normal que se establece en la Ley de Procedimiento Administrativo para las disposiciones generales. Surgen de la voluntad de los sujetos que componen la Corporación y son sometidos, previo los informes pertinentes, a la aprobación del Gobierno.

Estas consideraciones, que ponen de relieve la singularidad del campo en que se mueve el tema litigioso, y que impiden que en lo estrictamente discrecional, salvo supuestos de arbitrariedad o irrazonabilidad, pueda modificarse la voluntad corporativa, han de servir de punto de partida para el examen de los motivos de impugnación que se esgrimen"

Como fundamento de su pretensión principal, argumenta la parte recurrente que la modificación estatutaria se ha producido con vulneración de lo señalado en el artículo 6, apartados 2 y 5, de la Ley 2/1974, de 13 de Febrero, de Normas Reguladoras de los Colegios Profesionales, pues, a su juicio, la modificación no ha sido elaborada por el Consejo General y no se justifica que los Colegios hayan sido oídos en el proceso de elaboración.

Pues bien a ese argumento hemos dado respuesta diciendo que " ha de ser rechazado, pues consta acreditado que el proyecto de modificación de los Estatutos fue elaborado en el seno del Consejo General y remitido por éste al Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales; consta también que el Consejo General conoció, debatió y manifestó su conformidad a las sucesivas reformas que en puntos concretos fueron introduciéndose a raíz de los informes recabados por dicho Departamento; e, igualmente, que aquel proyecto elaborado por el Consejo General fue con anterioridad remitido a los Colegios Oficiales, reflejándose también la existencia de informes de algunos de éstos emitidos con ocasión de las reformas sucesivas. El conjunto del expediente administrativo, así como las certificaciones acompañadas al escrito de contestación a la demanda presentado por el Consejo General de los Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas, es prueba suficiente de todo ello. No hubo por tanto, en el proceso de elaboración, las vulneraciones que se imputan, pues los Colegios Oficiales fueron oídos y la exigencia de que los Estatutos y sus modificaciones se elaboren por el Consejo General en nada excluye que en el proceso posterior ante la Administración de tutela se lleguen a introducir reformas al proyecto inicial elaborado en el seno de la Corporación".

Respuesta que, recogida asimismo en la anterior sentencia de 20 de Junio del corriente año, ahora hemos de reiterar en aras del principio de unidad de doctrina.

Se pretende a continuación la declaración de nulidad del artículo 3 de los Estatutos por razón de las dos modificaciones, una de omisión (supresión del término "ocasionalmente") y otra de adición (inclusión de la previsión "y que, en todo caso, responderán al coste real de los efectivos servicios prestados por los indicados colegios"), que observa entre su texto y el del artículo 3.3 de la Ley 2/1974, en la redacción con que lo introdujo la Ley 7/1997, de 14 de Abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales.

Recordemos ante todo el tenor de uno y otro precepto.

El artículo 3.3 de la Ley 2/1974, según dicha redacción, decía lo siguiente: «Cuando una profesión se organice por Colegios de distinto ámbito territorial, los Estatutos generales o, en su caso, los autonómicos podrán establecer la obligación de los profesionales, que ejerzan ocasionalmente en un territorio diferente al de colegiación, de comunicar, a través del Colegio al que pertenezcan, a los Colegios distintos al de su inscripción, las actuaciones que vayan a realizar en sus demarcaciones, a fin de quedar sujetos, con las condiciones económicas que en cada supuesto puedan establecerse, a las competencias de ordenación, visado, control deontológico y potestad disciplinaria».

A su vez, el artículo 3 de los Estatutos modificados que aprueba el Real Decreto 995/1999, dice así: "Será requisito indispensable para el ejercicio de la profesión de agente y comisionista de aduanas la incorporación al Colegio Oficial correspondiente al domicilio profesional único o principal.

Los agentes y comisionistas de aduanas que pretendan ejercer en un territorio diferente al de colegiación deberán comunicar, a través del colegio al que pertenezcan, a los colegios distintos al de su inscripción, las actuaciones que vayan a realizar en sus respectivas demarcaciones a fin de quedar sujetos a las competencias de ordenación, visado, control deontológico y potestad disciplinaria propias de cada uno de los colegios, así como a las condiciones económicas que en cada supuesto pueden establecerse y que, en todo caso, responderán al coste real de los efectivos servicios prestados por los indicados colegios".

También en los Fundamentos Jurídicos Quinto y Sexto de la sentencia de fecha 25 de Junio de 2001, (Recurso 309/1.999), de constante cita en esta, hemos rechazado tales motivos de impugnación en los siguientes términos:

" QUINTO.- Por lo que hace a la impugnación que se deduce del artículo 3 de los Estatutos en el particular en que omite el término "ocasionalmente", son varias las razones que conducen a su rechazo. Una primera, suficiente por sí sola, estriba en que ese término, y más en general la supuesta distinción de régimen entre el ejercicio de la profesión, de modo ocasional o permanente, en un territorio diferente al de colegiación, ha desaparecido también en la norma con rango de ley, pues el artículo 3 de la Ley 2/1974 ha quedado modificado por el artículo 39 del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, sobre Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, el cual deja sin contenido el apartado 3 del artículo 3 y da nueva redacción al primer párrafo de su apartado 2 para disponer, en suma, que "Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente. Cuando una profesión se organice por Colegios Territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado, sin que pueda exigirse por los Colegios en cuyo ámbito territorial no radique dicho domicilio habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquéllas que exijan habitualmente a sus colegiados por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial. Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los Estatutos Generales o, en su caso, los autonómicos puedan establecer la obligación de los profesionales que ejerzan en un territorio diferente al de colegiación de comunicar a los Colegios distintos a los de su inscripción la actuación en su ámbito territorial". No hay ya, por tanto, la contradicción que por omisión de aquel término denuncia la parte actora, lo cual es razón bastante para no declarar la nulidad, con efectos desde la publicación del fallo de esta sentencia (artículo 72.2 de la Ley 29/1998), de un precepto estatutario que ahora no incurre en la contradicción supuestamente determinante de tal vicio.

Pero es que además, aquella omisión, lejos de contradecir la norma con rango legal entonces establecida, conllevaba una mera aclaración o mejor redacción de ésta, plenamente ajustada a su sentido. En efecto, introducido a través del párrafo primero del artículo 3.2 de la Ley 2/1974, en la redacción que le dio la Ley 7/1997, el principio de colegiación única como regla general, de tal suerte que la incorporación a uno solo de los Colegios (el del domicilio profesional único o principal) bastaba para ejercer en todo el territorio del Estado, y prevista, en el artículo 3.3, la posibilidad de que estatutariamente se estableciera la obligación de comunicar a los Colegios distintos al de inscripción las actuaciones que vayan a realizarse en su demarcación, a fin de que el profesional comunicante quedara sujeto a las competencias de ordenación, visado, control deontológico y potestad disciplinaria, no había razón bastante, que fuera congruente con tal previsión, para entender que la norma legal hubiera querido que tal comunicación, y el conocimiento consiguiente por los Colegios destinatarios, no se extendiera también a los profesionales que de modo permanente, no ocasional, actuaran en un ámbito territorial distinto al de su Colegio. En otras palabras, las que con todo acierto emplea el Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, la interpretación que por vía reglamentaria hace el Real Decreto impugnado de la Ley, en nada vulnera, sino antes bien la completa, toda vez que si hallándose previsto en dicha ley que el simple ejercicio ocasional de un colegiado en el ámbito territorial de un colegio distinto del propio de inscripción le obliga a determinados compromisos y deberes, cuando más estará obligado si tal ejercicio tiene carácter no ocasional, sino permanente. O como expresó la Comisión Permanente del Consejo General de Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas en su sesión del día 17 de junio de 1998, nos encontraríamos con el contrasentido de que los ocasionales queden sujetos a unos controles, mientras que los permanentes quedarían al margen de toda obligación o control del Colegio en cuyo ámbito van a actuar.

Debemos igualmente rechazar la impugnación que se hace de aquel artículo 3 de los Estatutos por causa de la adición que se incluye en su inciso final. De entrada, ha de observarse que la norma legal a la que supuestamente contradice la norma estatutaria, dejaba abierto el particular que ahora se examina, pues se limitaba a prever que la sujeción al Colegio distinto al de inscripción sería "con las condiciones económicas que en cada supuesto puedan establecerse". Pero es que además, la adición guarda total congruencia con aquel principio de colegiación única. Con todo acierto, informó la Dirección General de Política Económica y Defensa de la Competencia que "debería especificarse que las condiciones económicas que se establezcan para los colegiados que ejercen en otro ámbito territorial diferente al de su Colegio responderán estrictamente al coste de los servicios que, en su caso, deba prestarle el Colegio. De esta forma, debe evitarse que dichos requisitos lleguen a anular los beneficios de la colegiación única". En la misma línea, el dictamen del Consejo de Estado consideró que "debería recogerse de alguna forma la precisión de que dichas condiciones económicas no podrán ser tan gravosas que lleven a dejar sin efecto en la práctica, los beneficios de la colegiación única. Ello no vulneraría en modo alguno los principios de la Ley de Colegios Profesionales: al contrario, contribuiría a reforzarlos en su realización práctica". Una y otra observación son de todo punto acertadas, procediendo por ello que este Tribunal Supremo, en la medida en que las comparte, llegue al pronunciamiento anunciado".

A pesar de que no se precisa el precepto concreto que se impugna, aunque obviamente no puede ser otro que el actual artículo 54 de los Estatutos modificados, que corresponde al anterior artículo 56, el tercer motivo de impugnación hace referencia a la vulneración del deber de residencia para el ejercicio de cargos directivos, sosteniendo que a diferencia de lo que antes se preveía, se ha suprimido el requisito de la residencia para el colegiado que se presente como candidato para cargos directivos del Colegio.

También hemos dicho que la procedencia de su rechazo es asimismo evidente, señalando que " Bastaría para ello con observar que el actor no llega a identificar norma alguna de rango superior, ni ningún principio rector del ordenamiento jurídico, que se opongan a aquella supresión. Además, siendo así que el colegiado ha de estar incorporado al Colegio de su domicilio profesional único o principal, ninguna razón hay para entender que una exigencia añadida de residencia fuera necesaria para preservar la eficacia en el desempeño de las funciones propias de los cargos directivos".

Por fin, el cuarto y último de los motivos de impugnación denuncia supuestas contradicciones entre el artículo 3 de los Estatutos modificados y el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Ley del Parlamento de Canarias número 10/1990, de 23 de Mayo, reguladora en el ámbito de esa Comunidad de los Colegios Profesionales; y entre el artículo 6 de aquéllos y el artículo 27 y concordantes de ésta; señalando además que en idéntico vicio de nulidad incurren los nuevos artículos 7 y 8, apartados b) y j).

También hemos dicho que "El motivo ha de correr la misma suerte que los anteriores. Ante todo, no hay que olvidar que la configuración que la Constitución hace en sus artículos 148 y 149 del sistema competencial, no está regido por el principio de jerarquía normativa -al margen de que éste también opere dentro de cada organización territorial-, sino por el de separación o competencia. De esta forma, tal cual se induce del apartado 3 del último artículo, en las materias asumidas por los Estatutos de Autonomía, las normas que dicten las Comunidades Autónomas desplazan, sin mayores especificaciones, siempre que respeten los principios y reglas básicas establecidas en la legislación del Estado, a las dictadas por éste sobre las mismas materias que, sin embargo, serán de aplicación a aquellas otras Comunidades que no hayan asumido la respectiva competencia.

Esto bastaría para rechazar el motivo; pero no está de más añadir las siguientes consideraciones:

Una, referida a que el Real Decreto 995/1999 se preocupa en diversas ocasiones de introducir matices o previsiones explícitas que dejan a salvo las posibles competencias autonómicas. Así en los artículos 6, 7, 39 y 86 de los Estatutos modificados y, con carácter general, en el artículo 30 de éstos, en el que se dispone: "Los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas quedan sujetos en su actuación a las disposiciones vigentes, a los acuerdos del Consejo General de Colegios y adaptarán su funcionamiento a lo especificado en los presentes Estatutos, así como en los Reglamentos de régimen interior de cada Colegio, todo ello sin perjuicio de las competencias específicas de los Consejos Autonómicos reconocidos".

Y, otra, referida al silencio con que se expresa la parte actora al ofrecer los argumentos que supuestamente avalarían su impugnación. Así, no nos dice cual es la contradicción relevante entre el artículo 3 de los Estatutos y el 9 de la Ley canaria; olvidando además que el primero se acomoda a lo que dispuso la Ley 7/1997 cuando redactó, en sus apartados 2 y 3, el artículo 3 de la Ley 2/1974, y que la Disposición final segunda de la Ley 7/1997 atribuyó el carácter de legislación básica a los artículos 3.2 y 3.3 de la Ley 2/1974. Nos dice que el artículo 6 de los Estatutos modificados atribuye al Consejo General Estatal la representación absoluta de la profesión, mientras que el artículo 27 de la Ley canaria atribuye a los Consejos de Colegios de Canarias la función de representar a la profesión en el ámbito de la Comunidad Autónoma; olvidando que aquel artículo 6 no dice lo que la parte afirma, sino que el Consejo General de los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas es órgano representativo de ámbito estatal de los colegios; de suerte tal que no alcanzamos a comprender cual es la contradicción que se denuncia. Y en fin, tampoco se nos dice por qué incurren "en idéntico vicio de nulidad" los nuevos artículos 7 (que prevé para el Consejo General la función de informar proyectos de ley o de disposiciones estatales) y 8, apartados b) (en el que operará en su caso el efecto de desplazamiento propio de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico, al que ya hicimos referencia) y j) (que de nuevo atribuye al Consejo General la función de informar proyectos estatales de disposiciones generales de carácter fiscal)".

No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,