STS, 23 de Mayo de 2002

Con fecha 27 de junio de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Fernando , en calidad de Presidente del Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería de DIRECCION000 , contra resoluciones del Consejo General de la profesión, relativas a convocatoria, celebración y adopción de acuerdos de determinada Asamblea general ordinaria de dichos Colegios.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Consejo General, mediante escrito de 18 de julio de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 1996 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 12 de marzo de 1996 por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.

Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos el Colegio Oficial de DIRECCION000 asi como la Generalidad valenciana.

Mediante Providencia de 23 de noviembre de 1999 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado los recurridos lo que convino a su interés sobre el mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 21 de mayo de 2002 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

En el supuesto a que se refiere este recurso de casación se impugnaron ante el Tribunal Superior de Justicia competente la convocatoria y los acuerdos de la Asamblea General de una profesión, en concreto la Asamblea de los Colegios profesionales de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería celebrada en Santiago de Compostela en julio de 1993. El motivo de la impugnación se explica a partir del dato de que en la fecha de autos el Presidente de un Colegio provincial, el Colegio profesional de DIRECCION000 , se encontraba en situación de suspensión provisional en el ejercicio de sus funciones por habérsele incoado expediente disciplinario a él mismo y a los demás miembros de la Junta del Colegio provincial. Por ello el Consejo General de Colegios convocó para que asistiese a la Asamblea a un representante de la Junta que había nombrado con carácter provisional para el Colegio de DIRECCION000 , pero desde luego no convocó al Presidente expedientado. Conocidos estos hechos por el mencionado Presidente que se encontraba en suspenso, dicho señor impugnó ante la jurisdicción contencioso administrativa la convocatoria y los acuerdos de la Asamblea General.

El Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso y anuló la celebración de la repetida Asamblea y los acuerdos adoptados en la misma. Para ello el Tribunal a quo se remite a sus Sentencias anteriores de 6 y 7 de abril de 1995 en las que se estudia y se dicta resolución sobre el dato esencial respecto al tema.

Pues lo cierto es que el Consejo General de Colegios Oficiales de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería no convocó al Presidente del Colegio de DIRECCION000 porque, como se ha indicado, se encontraba incurso en un expediente disciplinario. Ahora bien, la cuestión controvertida en el proceso resuelto por el Tribunal a quo era si el citado Consejo General tenía la titularidad de la potestad disciplinaria. La resolución judicial ahora recurrida en casación, siguiendo los precedentes de sus Sentencias anteriores, llega a una conclusión negativa sobre este punto. Pues al efecto entiende que, en las fechas de que se trata, se había creado un Consejo Regional de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería de la Comunidad Valenciana, cuyos Estatutos se aprobaron por el Gobierno autonómico mediante Decreto de 2 de julio de 1986. Toda vez que esos Estatutos atribuyen la potestad disciplinaria al Consejo Regional, de ello deduce el Tribunal a quo que el Consejo General de Colegios no era competente para ejercer la potestad de que se trata.

Se desecha al respecto la argumentación de que, si bien el articulo 31.22 del Estatuto de Autonomía de Valencia otorga competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma respecto a los Colegios profesionales, dicha competencia debió ejercerse por ley por ser ello obligado al tratarse de la aprobación de normas en ejecución del articulo 36 del texto constitucional vigente. Pues entiende el Tribunal Superior de Justicia que la declaración de competencia del Estatuto de Autonomía de la Comunidad es título suficiente para que dicha Comunidad pueda dictar normas sobre la materia.

A la vista de todo ello se mantiene en la Sentencia recurrida que, no siendo conforme a Derecho el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte del Consejo General por tratarse de una entidad no competente, el Presidente del Colegio de DIRECCION000 seguía encontrandose según el ordenamiento jurídico en el ejercicio de sus funciones. Por ello debió ser convocado para que asistiese a la Asamblea General de Colegios celebrada en Santiago de Compostela en julio de 1993. Como ello no fue así, se declara en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia que, tanto la convocatoria de la asamblea como la adopción de acuerdos por la misma, se efectuaron prescindiendo del procedimiento legalmente establecido y de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados. De ello se deriva que esos actos, que fueron los impugnados, son nulos de pleno derecho de acuerdo con el articulo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia con lo anterior se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería y en el recurso se invoca un solo motivo al amparo del apartado 4º del articulo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable. Comparecen como recurridos el Colegio Oficial de Enfermería de DIRECCION000 asi como la Generalidad valenciana.

Sin embargo, aunque se invoca un solo motivo de casación como se ha referido, este motivo se articula en dos apartados o epígrafes. Debe destacarse no obstante que la argumentación que se contiene en el segundo apartado pende en definitiva de la que se expresa en el primero donde se aborda la cuestión central. En efecto, en el apartado segundo se afirma que la Sentencia recurrida infringe el articulo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues se ha aplicado una norma, el Decreto del Gobierno autonómico de Valencia de 2 de julio de 1986, que infringe la normativa constitucional, ya que este Decreto contiene un acuerdo, el de aprobación de los Estatutos del Consejo Regional de los Colegios de Enfermería, que no podía haberse adoptado validamente sino cuando la Comunidad Autónoma hubiera ejercido sus competencias en materia de Colegios profesionales mediante norma con rango de ley.

Es decir, se argumenta que el pronunciamiento sobre la valida constitución de la Asamblea depende de que por el Tribunal a quo se aplicó una norma que vulnera el ordenamiento constitucional. Pero es claro que el juicio sobre este extremo está en función de cual deba ser nuestro fallo, atendiendo principalmente a las argumentaciones que se expresan en el apartado primero sobre el ejercicio válido por el Consejo Regional o por el Consejo General de Colegios de la potestad disciplinaria. Esta es la cuestión central que ahora debemos resolver y de ella depende, como se deduce de lo ya expresado, que la convocatoria de la Asamblea General de Colegios fuera conforme a Derecho, con la consiguiente repercusión en la validez de sus acuerdos.

Sin embargo lo cierto es que el problema jurídico a que acaba de aludirse ha sido resuelto por nuestra reciente Sentencia de 22 de mayo del año en curso, cuya doctrina debemos seguir ahora.

En cualquier caso en el apartado primero del único motivo de casación se mantiene, que al declarar que el Consejo General carecía de potestad disciplinaria se han infringido por la Sentencia el artículo 36 de la Constitución y el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico, Ley 12/1983, de 14 de octubre. Pues como se desprende de la inclusión sistemática del artículo 36 de la Constitución existe reserva de ley en materia de Colegios profesionales, cuyo significado y contenido se precisaron en las Sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984 y 42/1986. El Consejo General o su representación letrada destacan que en la fecha de autos la Generalidad de Valencia no había dictado aún su Ley de Colegios Profesionales, de donde deducen que la creación del Consejo Regional se hizo vulnerando el principio de reserva de ley. Por otra parte se alega que, si bien la Comunidad Autónoma de Valencia tiene competencia exclusiva en materia de Colegios profesionales según el artículo 31.22 de su Estatuto, debe ejercerla de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre. Aunque se realizan además otras alegaciones, la argumentación central consiste en que la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico dispone que, hasta tanto no se dicte la legislación reguladora correspondiente, los Consejos Generales de Colegios subsistirán con la organización y atribuciones que les confiere la legislación en vigor. Se mantiene por tanto que, al no haberse dictado en las fechas de autos la Ley valenciana de Colegios Profesionales, subsistían íntegramente las potestades del Consejo General y por tanto éste había ejercido validamente su potestad disciplinaria.

El examen de esta cuestión y el pronunciamiento sobre la misma nos obliga a tener en cuenta la calificación jurídica de los Consejos de Colegios a tenor del ordenamiento español vigente. Estos Consejos de Colegios son sin duda un tipo concreto de Corporaciones profesionales, las cuales son a su vez una especie de las Corporaciones publicas que pueden agrupar a diversas otras entidades. Consolidada en nuestro país a partir del ultimo tercio del siglo XIX la existencia de los Colegios profesionales, con el andar de los tiempos estos se organizaron siguiendo principalmente dos modelos. De una parte puede existir una organización con una sola persona jurídica, que suele denominarse Colegio Nacional, competente en todo el territorio del Estado sin perjuicio de que pueda crear delegaciones en distintas ciudades del mismo. De otra parte se viene aplicando en las profesiones más clásicas el modelo de organización consistente en una pluralidad de Colegios provinciales (y algunas veces regionales) que a su vez se agrupan en un Consejo General de Colegios. Estos Consejos Generales, que indudablemente deben considerarse entidades de derecho publico según la Ley 2/1974, de 13 de febrero, varias veces reformada, tienen desde luego personalidad jurídica publica. Entre sus potestades deben destacarse las de proponer al Gobierno la aprobación de los Estatutos de la profesión, aprobar reglamentos de organización interna, y ejercer la potestad disciplinaria señaladamente respecto a los miembros de las Juntas de Gobierno de los Colegios de ámbito limitado, que es el supuesto que ahora interesa, y ello sin perjuicio de que a estas potestades de carácter general puedan añadirse otras concretas en los Estatutos de la profesión.

Pues bien, sobre esta situación se produce la incidencia de la promulgación y entrada en vigor de la Constitución y de la posterior aprobación y publicación de la Ley del Proceso Autonómico 12/1983, de 14 de octubre. Resulta inequívoco, dada su inclusión sistemática, que el artículo 36 de la Constitución que regula los Colegios profesionales ha de ser desarrollado por ley, aunque ello no significa que deba tratarse de ley estatal pues asimismo pueden dictar leyes sobre Colegios profesionales las Comunidades Autónomas cuando hayan asumido competencia sobre la materia según sus Estatutos, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Valencia en virtud del artículo 31.22 de los mismos.

Estamos, por tanto, ante una materia en la que rige el principio de reserva de ley, pero no se trata sólo de que la regulación de los Colegios deba hacerse por ley, sino también de que la Constitución misma y la interpretación de ella realizada por el Tribunal Constitucional es particularmente exigente cuando se trate de la imposición de sanciones, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.1 del texto constitucional. Ha de considerarse por tanto, no sólo que la creación de una entidad profesional corporativa debe hacerse por ley al suponer una regulación de la profesión, sino además que esto es tanto más cierto cuando se trate de que la entidad ha de ejercer potestades sancionadoras y ello aunque en ocasiones y respecto a ciertos temas se haya distinguido entre la potestad para imponer sanciones administrativa en general y la más especifica de ejercicio de la potestad disciplinaria.

Sobre el trasfondo de esta regulación general hay que introducir en el razonamiento un examen de los mandatos de la Ley del Proceso Autonómico antes citada. Resulta indudable que, de una interpretación conjunta de los preceptos del Estatuto de una Comunidad Autónoma que reconozca competencias sobre la materia y el artículo 15.2 de la Ley del Proceso Autonómico, se deduce que las Comunidades Autónomas pueden legislar en materia de organización de las profesiones en el ámbito de sus territorios respectivos, pero no puede obviarse que esta regulación deberá hacerse inexcusablemente por ley.

La aplicación de cuanto se viene diciendo al supuesto concreto lleva a esta Sala a la conclusión de que debe estimarse el recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, y ello porque deben acogerse las alegaciones que se formulan en el primer apartado del único motivo de casación que se invoca, y en consecuencia las del apartado segundo en íntima relación con el primero.

En efecto, resulta de cuanto se ha expuesto en el Fundamento de Derecho precedente que la creación de un Consejo regional autonómico de la profesión podía hacerse sin duda por la Comunidad Autónoma, que tiene potestades suficientes para ello a la vista del artículo 31.22 de los Estatutos, pero que esta competencia debe ejercerse mediante la aprobación de una Ley de la Generalidad valenciana. Asi lo declaró esta Sala en un caso relativo a Cataluña, donde se había dictado una Ley de la Generalidad en las fechas de autos, por Sentencia de 14 de marzo de 1996. Por tanto no podía considerarse constituido validamente el Consejo Regional autonómico mediante la aprobación de sus Estatutos por el Gobierno de la Generalidad mediante acuerdo de 2 de julio de 1986, ni tampoco es conforme a Derecho la convalidación de dicho acuerdo en virtud del Decreto autonómico de 20 de octubre del mismo año. En este sentido entiende la Sala que no asiste la razón al Tribunal a quo cuando mantiene que, al tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de Colegios profesionales, pudo constituir validamente el Consejo Regional. Al respecto no es obstáculo que exista una jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la que se mantiene que la competencia y las potestades provienen del Estatuto mismo y no de normas posteriores, pues esta corriente jurisprudencial bien conocida se refiere a que el ejercicio de las competencias no depende de la regulación que se contenga en los Decretos estatales por los que dichas competencias se transfieren, cuestión distinta de la forma en que la competencia debe ejercerse, y en cuanto a la materia que nos ocupa resulta plenamente aplicable el artículo 36 de la Constitución, a desarrollar mediante Ley formal.

En consecuencia cobra plena virtualidad lo que se establece en la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico según la cual los Consejos Generales mantienen su organización y atribuciones hasta tanto se dicte una nueva legislación, sin que sea obstáculo para ello la dicción literal de la Disposición citada que se refiere genéricamente a la normativa que se prevé en el artículo 15.3 del mismo texto legal donde se está aludiendo a leyes del Estado. Sin duda esas competencias y potestades continúan vigentes hasta tanto se dicte una norma con rango de ley, aunque se trate de una ley autonómica.

De todo ello se deduce que no puede mantenerse como hace la Sentencia impugnada que la potestad disciplinaria en el caso ahora debatido correspondiese al Consejo regional autonómico y no al Consejo General de la profesión. Este actuó conforme a derecho al iniciar un expediente disciplinario y acordar medidas de suspensión respecto a los miembros de la Junta del Colegio Provincial puesto que era el titular de la potestad, declaración ésta que desde luego no afecta al acto definitivo de imposición de sanciones disciplinarias que haya podido acordarse al resolver el expediente.

Debe acogerse por tanto de forma plena la argumentación contenida en los apartados primero y segundo del único motivo de casación, y por ende debe estimarse dicho recurso.

Realizado el pronunciamiento anterior debemos resolver con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso contencioso administrativo interpuesto. pero no es necesario entrar en un examen o estudio detallado del mismo teniendo en cuenta lo que hemos declarado en los Fundamentos de Derecho anteriores, pues en efecto de ellos se deduce que el recurso debe ser desestimado.

En las fechas de autos, pese a la existencia de hecho de un Consejo Regional de la profesión, a tenor de la Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómico era competente para ejercer la potestad disciplinaria el Consejo General de Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, y por consiguiente era conforme a Derecho, atendiendo a la competencia del ente que lo adoptó, el acuerdo de abrir expediente disciplinario y suspender en el ejercicio de sus funciones al Presidente y a la Junta de Gobierno del Colegio de Valencia.

De ello se deduce que fue asimismo conforme a derecho no convocar para que asistiese a la Asamblea de Colegios celebrada al Presidente el Colegio de Valencia expedientado, por lo que la convocatoria en cuestión y la adopción de acuerdos por la Asamblea no fueron contrarios al ordenamiento jurídico, ni puede oponérseles tacha de nulidad de acuerdo con el articulo 62.1, apartado e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

A tenor del articulo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos, no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.