STS, 11 de Junio de 2004
| Ponente | Nicolás Maurandi Guillén |
| ECLI | ES:TS:2004:4052 |
| Número de Recurso | 1872/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 11 de Junio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 1872/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L. (GESCO), representada por el Procurador Don Antonio Ángel Sánchez-Jáuregui Alcaide, contra la sentencia de 29 de diciembre de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Granada).
Siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE GRANADA, representado por el Procurador Don José de Murga Rodríguez.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO; "Desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Norberto del Saz Catalá en nombre y representación de "GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L. contra el acuerdo del Excmo. Ayuntamiento en Pleno de Granada, de fecha 22 de diciembre de 1995 por el que se declaró desierto el concurso para contratación de servicios de colaboración con la recaudación municipal, declarando válido por conforme a derecho el acto impugnado, sin expresa condena en costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L. se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dictándose en su día sentencia por la que se case, o anule, la misma por los tres Motivos de casación articulados en este escrito, o, en su defecto, por alguno de ellos; declarándose la situación jurídico individualizada que corresponde a la sociedad recurrente, GESCO, de que se le adjudique el concurso de autos, por haber sido la proposición más ventajosa para la Administración; llevándose a cabo al efecto las actuaciones administrativas a que haya lugar; (...)".
El AYUNTAMIENTO DE GRANADA en el trámite de oposición que le fue conferido pidió la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 1 de junio de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia que aquí se recurre de casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L. contra el Acuerdo de 22 de diciembre de 1995 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE GRANADA.
Ese acuerdo municipal decidió dejar desierto el concurso que había sido convocado para la contratación de servicios de colaboración con la Recaudación Municipal y también dispuso lo siguiente:
"procediéndose de inmediato a la corrección de bases y confección de pliego para que en el próximo Pleno se proceda a la aprobación del mismo y de la convocatoria de nuevo concurso".
La razón de esa decisión, expresada en la propuesta que le sirvió de base, fue subsanar la omisión del Pliego de no exigir la clasificación a los licitadores y para evitar la irregularidad o ilegalidad que podría suponer la adjudicación a una empresa no Clasificada.
El actual recurso de casación lo interpone GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L., invocando en su apoyo tres motivos, todos ellos expresamente amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998.
La delimitación de la controversia que hizo la sentencia de instancia y los argumentos que utilizó para justificar su pronunciamiento consistieron principalmente en lo que sigue.
Señaló que la mercantil recurrente fundó su impugnación en que el concurso debió haberle sido adjudicado porque así lo había propuesto el Tribunal Calificador, sin que el hecho de no contar con la Clasificación previa pudiera ser obstáculo para ello, ya que el Pliego no exigía tal Clasificación como condición de participación sino como un elemento más a puntuar para la adjudicación.
Añadió que dicha recurrente, con base en lo anterior, consideró nulo el acuerdo impugnado por haber sido dictado con manifiesta desviación de poder y por carecer de la necesaria motivación.
Más adelante declaró que el debate debía centrarse en el punto concreto de si era posible excluir del requisito de la clasificación previa a las empresas para que pudiesen contratar, y si el Ayuntamiento tenía o no competencia para ello.
La sentencia recurrida dio una respuesta negativa a esa cuestión, y lo hizo invocando para ello lo establecido en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones públicas sobre estas materias:
- definición de los contratos de servicios (art. 197.3);
- requisitos necesarios para la celebración de los contratos administrativos, entre ellos la capacidad del contratista adjudicatario (art. 11);
- la exigencia, por lo que hace a la capacidad de las empresas, de tener plena capacidad de obrar y acreditar su solvencia económica, financiera, técnica o profesional, "requisito éste último que será sustituido por la correspondiente clasificación en los casos en que con arreglo a esta Ley sea exigible" (art. 15);
- la sanción de nulidad de pleno derecho para la falta de capacidad de obrar o de la solvencia, o estar incurso en prohibiciones o incompatibilidades (art. 63.b);
- la inclusión, entre las prohibiciones de contratar, de las personas en que concurra la circunstancia de "No hallarse debidamente clasificadas, en su caso, conforme a lo dispuesto en esta Ley..." (art. 20.k);
- que "Excepcionalmente, cuando así sea conveniente para los intereses públicos, la contratación con personas que no estén clasificadas podrá ser autorizada por el Consejo de Ministros, previo informe de la Junta de Consultiva de Contratación Administrativa, en el ámbito de la Administración General del Estado. En el ámbito de la Administración de las Comunidades Autónomas dicha autorización será otorgada por los órganos competentes" (art. 25.3);
- que "Las prohibiciones de contratar contenidas en las letras b), e), f), i), j) y k) del artículo anterior se apreciarán de forma automática por los órganos de contratación y subsistirán mientras concurran las circunstancias que en cada caso las determinan" (art. 21);
- que como efectos de la falta de capacidad, solvencia y de las prohibiciones de contratar, se establece que "las adjudicaciones de contratos en favor de personas que carezcan de la capacidad de obrar o de solvencia y de las que se hallen comprendidas en alguno de los supuestos del artículo 20 serán nulas de pleno derecho" (art. 22); y
- que para contratar por presupuesto igual o superior a 10.000.000. pesetas, si se trata de contratos de consultoría y asistencia, de servicios o de trabajos específicos y concretos no habituales, "será requisito indispensable que el empresario haya obtenido previamente la correspondiente clasificación" (art. 25.1);
El segundo motivo de casación es el primero que debe ser analizado por su naturaleza procesal. Esa naturaleza es la que verdaderamente le corresponde, a pesar de ampararse en el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA de 1998, en función de lo que reprocha a la sentencia: "infringir las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia (....) relativas a la congruencia que debe existir en las resoluciones jurisdiccionales, habiéndose violado por inaplicación el art. 33-1 y 2 de la Ley jurisdiccional actual, y la amplia jurisprudencia que se ha pronunciado sobre la cuestión".
El desarrollo de este motivo viene precedido de una exposición de la doctrina sentada por esta Sala sobre el requisito de congruencia, en el que se resaltan las declaraciones jurisprudenciales que lo han concretado en la correspondencia, concordancia, ajuste o adecuación que debe existir entre, de un lado, las fundamentaciones y pronunciamientos de la sentencia y, de otro, las pretensiones de las partes y sus alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición.
Posteriormente se acota la incongruencia concretamente reprochada diciendo que la sentencia utilizó como criterio fundamental "el punto de vista de la nulidad del acuerdo de exoneración de la clasificación del Ayuntamiento de Granada de 25 de julio de 1995 para rechazar la impugnación de la sociedad de GESCO"; declarándose a continuación que nadie cuestionó la validez de ese acuerdo de exoneración 25 de julio de 1995; y añadiendo que no es lícito que el Tribunal "a quo" se apoye en la que él supone ilegalidad de aquel acuerdo de 25 de julio de 1995 para desestimar el recurso, "pues tal punto de vista ha supuesto (...) una violación del art. 33-1 del nuevo texto de la ley jurisdiccional puesto que NO ha juzgado dentro del "límite de las pretensiones oposición" sino ateniéndose a un motivo totalmente diferente...".
La exposición que al principio se hizo sobre cuales fueron los términos del acuerdo municipal directamente impugnado (de 22 de diciembre de 1995), así como el resumen también hecho con anterioridad de la motivación seguida por el fallo recurrido, no permiten considerar justificada esa incongruencia que se denuncia en el segundo motivo de casación.
La sentencia recurrida razona que la adjudicación del contrato litigioso a una empresa no clasificada podría ser causa de nulidad de dicha adjudicación y, en función de ello, valora como acertada la decisión de ese acuerdo municipal directamente impugnado de declarar desierto el concurso y de ordenar la corrección del pliego y la convocatoria de un nuevo concurso. Ese acuerdo municipal, como antes se puso de manifiesto, fundó su decisión precisamente en ese dato de que la no clasificación de las empresas participantes en el concurso podría hacer ilegal la adjudicación.
Consiguientemente, no puede compartirse que la sentencia de instancia haya alterado los términos del debate mediante la ponderación de alegaciones fácticas y consideraciones jurídicas distintas de las que habían sido esgrimidas por las partes litigantes. Lo que hace en definitiva es asumir y confirmar la validez de los hechos y las razones jurídicas que fueron invocados por el Ayuntamiento en el acto plenario que fue objeto de impugnación en el recurso contencioso-administrativo que dio origen al proceso de instancia.
Los motivos de casación primero y tercero se formalizan ambos por el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA de 1998, y deben examinarse conjuntamente por plantear cuestiones que están directamente relacionadas.
El primero crítica a la sentencia no haber respetado el valor jurídico que corresponde en la contratación administrativa a los Pliegos de condiciones "como ley del contrato".
Con este presupuesto denuncia la violación por inaplicación del artículo 50.1 de la Ley, 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas -LCAP- y la jurisprudencia existente sobre esta cuestión; en relación con la doctrina de los actos propios y los principios de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución -CE-, buena fe y respeto a la confianza jurídica, como también en relación con el artículo 25.3 de esa LCAP.
El tercero censura a la Sala de instancia no haber utilizado una motivación jurídicamente válida para declarar desierto el concurso.
Con esa base señala la infracción por interpretación errónea del artículo 75.3 de la repetida LCAP, en relación con su artículo 25.1 y la jurisprudencia que interpretó "sus antecedentes normativos"; con los artículos 36, último párrafo, de la Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril) -LCE- y 116.6 del Reglamento General de Contratación del Estado (aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre); y con la jurisprudencia que consagra , dentro de los actos discrecionales, la teoría de la posibilidad de control de los mismos a través de la técnicas de la desviación de poder o de los hechos determinantes.
Tampoco son fundados los reproches con los que se pretenden sustentar esos motivos de casación primero y tercero.
Hay que comenzar diciendo que no hubo contrato porque este no fue adjudicado, por lo que no puede aceptarse que se haya incumplido el valor que a los Pliegos les tiene que ser reconocido como ley del contrato.
A partir de lo anterior, la cuestión se desplaza a determinar si la advertencia por el órgano contratante de una posible causa de nulidad absoluta puede ser motivo bastante para declarar desierto un concurso convocado para adjudicar un contrato administrativo. La respuesta debe ser afirmativa por lo que se expresa a continuación.
La nulidad de los actos preparatorios llevaría consigo la del contrato subsiguiente, por lo que evitar esa eventualidad, cuando se adviertan visos razonables de invalidez en aquellos actos preparatorios, es una exigencia que estaría justificada en razones de eficacia (evitar las perturbaciones de esa posible nulidad) que, como es sabido, encarnan uno de los principios a cuya observancia vienen obligadas todas las Administraciones públicas (art. 103.1 CE).
A lo anterior debe sumarse que el participante en el concurso no tiene todavía adquirido ningún derecho contractual y, en todo caso, tiene a su alcance la posibilidad de reclamar, por la vía de la responsabilidad patrimonial, la indemnización de las daños que pudiera haber sufrido como consecuencia de las irregularidades producidas en el expediente de contratación.
Todo ello pone de manifiesto que la actuación aquí controvertida no puede calificarse ni de inmotivada ni de arbitraria.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no haber circunstancias que justifiquen un pronunciamiento diferente (artículo 139.2 LJCA de 1998).
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- Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por GESTIÓN Y COLABORACIÓN GRANADINA, S.L. contra la sentencia de 29 de diciembre de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Granada).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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