STS, 22 de Abril de 2002
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2002:2853 |
| Número de Recurso | 8332/1996 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 8332/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de don Augusto , contra la sentencia, de fecha 7 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2812/93, en el que se impugnaba Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Bailén (Jaén), de fecha 11 de noviembre de 1993, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra Decreto de la misma Alcaldía, de fecha 2 de septiembre de 1993, que dispuso se procediera al precinto de la industria de materiales de construcción de hormigón, sita en calle DIRECCION000 de dicha población. Han sido partes recurridas el Ayuntamiento de Bailén, representado por el Procurador de los Tribunales don Jesús Fontanilla Fornieles, y don Rosendo , representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Cristina González Alonso.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2812/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 7 de octubre de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Rechaza la causa de inadmisibilidad aducida por la Administración demandada y se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Norberto del Saz Catalá en la representación acreditada de D. Augusto , contra el Decreto de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Bailén (Jaén), de fecha 11 de Noviembre de 1993, que desestimó el recurso de reposición formulado por el actor contra Decreto de la misma Alcaldía de fecha 2 de Septiembre de 1993, que dispuso se procediera la precinto de la industria de materiales de construcción de hormigón, sita en la C/ DIRECCION000 , propiedad del recurrente por aparecer tales actos administrativos conformes a derecho; sin expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Augusto se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 4 de diciembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia "por la que se case y anule el Único Motivo de Casación más arriba expuesto y desarrollado, con las pertinentes declaraciones y proclamaciones jurisdiccionales derivadas de lo que se ha argumentado en el mismo" (sic).
La representación procesal de don Rosendo formalizó, con fecha de 30 de septiembre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación del recurso, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas al recurrente.
Asimismo, la representación procesal del Ayuntamiento de Bailén, con fecha 4 de septiembre de 1998, presentó escrito de oposición al recurso solicitando la desestimación del mismo, con expresa condena en costas a la parte actora.
Después de haberse dejado sin efecto un anterior señalamiento, por providencia de 12 de febrero de 2002, se señaló para votación y fallo el 16 de abril de 2002, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Se impugnaba en el recurso contencioso-administrativo el Decreto de la Alcaldía de Bailén, de fecha 11 de noviembre de 1993, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el precedente, de fecha 2 de septiembre del mismo año que dispuso el precinto de la nave, propiedad de la recurrente, dedicada a la fabricación de materiales de construcción de hormigón sita en la DIRECCION000 de dicha población. Y son presupuestos de hecho de los que se ha de partir al analizar el recurso de casación los siguientes que el Tribunal de instancia considera probados y que, en síntesis, se exponen a continuación:
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Con motivo de denuncias formuladas ante el Ayuntamiento por ruidos y molestias procedentes de la indicada nave, se solicita informe técnico municipal que se emite en el sentido de que "la maquinaria no está instalada conforme a lo establecido en el artículo 13 del Título IV de las Ordenanzas Municipales" y, asimismo se hace constar, de una parte, que, en el edificio colindante, la medición de ruido arrojaba como valor medio 60 de B (A) (sic), por lo que se infringía lo establecido en el artículo 8.1.2 de la Ordenanza municipal, y de otra que, aunque no se han podido medir la transmisión de vibraciones a las viviendas, por carecer el Ayuntamiento de acelerómetro, se ha podido comprobar que son altas y molestas.
Consecuentemente, se propone que se presente proyecto de medidas correctoras a fin de subsanar las molestias producidas a los colindantes. El plazo otorgado para la presentación de dicho proyecto es de dos meses desde la recepción o notificación al actor de la resolución, de fecha 30 de abril de 1992, que se produce el 5 de mayo siguiente.
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El 6 de octubre de 1992 se dicta Decreto de la Alcaldía de Bailén, en el que se razona que no se ha presentado proyecto alguno y que no constando expediente alguno a nombre del actor para el ejercicio de la actividad de que se trata se decide incoar expediente de clausura con audiencia del titular del establecimiento y de los interesados, por plazo de diez días. Y después de evacuar dicho trámite de audiencia, se dicta Decreto de la Alcaldía de 13 de mayo de 1993 en el que se acuerda: "clausurar el establecimiento industrial de materiales de la construcción de hormigón sito en la c/ DIRECCION000 propiedad de D. Augusto por carecer de licencia municipal", Decreto que se notifica al actor el 18 del mismo mes.
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En 20 de mayo, la Policía Municipal participa a la Alcaldía que la industria continuaba funcionado, y , con fecha 27 del mismo mes la Alcaldía dicta nuevo Decreto apercibiendo al actor para que, en el plazo de diez días, proceda a la clausura con advertencia de proceder a la ejecución subsidiaria, en caso de no darse cumplimiento, mediante el precinto del establecimiento, que también es notificado con fecha 31 de mayo. La Policía Municipal, en 14 de junio, participa que el titular del establecimiento, antes de transcurrir el plazo otorgado, ha clausurado la máquina de fabricación de tubos de hormigón, precintando el cuadro eléctrico que pone en funcionamiento la referida máquina y está ejecutando obras para proceder al traslado de la misma a otro lugar más alejado de las edificaciones colindantes.
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El actor con fecha 16 de junio de 1993 interpone recurso de reposición contra el Decreto de 27 de mayo anterior, y aporta fotocopia de contrato de prestación de servicios profesionales para ejecutar proyecto de medidas correctoras de una industria de fabricación de hormigón, y acta notarial que constata el precinto del interruptor de la maquina, recurso que se desestima el 17 de junio de 1993.
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El 16 de agosto de 1993, la Policía municipal participa al Sr. Alcalde que "la maquinaria destinada a la fabricación de tubos ha sido trasladada unos quince metros de su ubicación anterior y estaba fabricando tubos por lo que había sido desprecintado el mecanismo que la ponía en marcha". La Alcaldía, en fin, dicta nuevo Decreto con fecha 3 de septiembre de 1993 que es recurrido en reposición, siendo desestimado este recurso por el Decreto que se dicta el 11 de noviembre siguiente, que es el objeto directo de la pretensión de impugnación formulada en el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal de don Rosendo , en su escrito de oposición al recurso solicita, en primer lugar, su inadmisibilidad, pero, en realidad, su argumentación va dirigida más bien al rechazo y desestimación del motivo de casación formulado, por lo que procede el análisis y decisión sobre tal motivo que se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante). En él se alega infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, invocándose, en concreto, la vulneración, por inaplicación, de los principios de buena fe, actos propios y proporcionalidad, así como los preceptos que proclaman "el Derecho al Trabajo" a la "Libertad de Empresa", en relación con la doctrina jurisprudencial que proclama la existencia de licencia de apertura implícita cuando se dan ciertas circunstancias de relaciones bilaterales, y otras especiales entre el Ayuntamiento y el titular de la actividad comercial o industrial.
Se argumenta, en síntesis, por el recurrente que la actividad de la empresa " DIRECCION001 " comienza en 1952, en la nave de su propiedad situada entonces en el extrarradio de la población de Bailén, aunque en años posteriores las construcciones se fueron acercando al lugar de ubicación de dicha nave.
En 1971 el Ayuntamiento percibió del recurrente tasas por "establecimientos incómodos", taller mecánico y por motores. Y, asimismo, pagó impuestos, entre otros, el de actividades económicas, acreditativo de la existencia de la empresa.
También han existido, a partir de 1981, relaciones entre el Ayuntamiento de Bailén y " DIRECCION001 " como la solicitud a ésta de suministro de materiales de construcción para obras públicas municipales.
Sobre la base de dichos presupuestos fácticos, la parte recurrente sostiene que es aplicable: la prohibición de ir contra los propios actos, el principio de buena fe, y, el consecuente, otorgamiento de licencia implícita. Además considera que con el cierre de la nave se produce infracción del principio de proporcionalidad.
El motivo de casación expuesto no puede ser acogido por las siguientes razones:
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La autorización o licencia, en su acepción clásica, constituye un acto administrativo que remueve el límite existente para el ejercicio de un derecho preexistente o levanta la prohibición preventivamente establecida por la norma que atribuye a la Administración una potestad de policía, previa comprobación de que el ejercicio de la actividad, en el supuesto concreto contemplado, no producirá perturbación del bien jurídico protegido por dicha norma. Se trata, por tanto, de un acto de la Administración cuyo otorgamiento sólo procede después de comprobar que la actividad para la que se solicita cumple determinados requisitos y exigencias que la hace compatible con el bien que la norma que impone la autorización trata de preservar.
A dicha categoría pertenecen las licencias para la apertura de instalación o establecimiento y, en especial, la licencia que corresponde a la intervención administrativa en actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, con la peculiaridad de que, en lugar de autorización por operación, se trata de autorización por funcionamiento.
En consecuencia, la licencia contemplada en el Reglamento aprobado por D. 2414/1961, de 30 de noviembre (RAM, en adelante), prolonga su vigencia mientras dure la actividad autorizada, haciendo surgir una relación permanente entre la Administración y el sujeto autorizado, con el fin de proteger en todo caso al interés público (la tranquilidad, salud y medio ambiente) de las vicisitudes y circunstancias que a lo largo del tiempo puedan surgir. Por ello, de una parte, la autorización o licencia de que se trata precisa para su otorgamiento la previa tramitación de un procedimiento encaminado a la calificación de la actividad y a la constatación de que cumple los requisitos establecidos, sin que pueda comenzar el ejercicio de aquélla sin la correspondiente comprobación de funcionamiento (arts. 29 y ss. RAM). De otra, la relación permanente creada con la Administración legitima a ésta para que pueda establecer medidas correctoras precisas para preservar, en todo momento, el específico interés público que debe tutelar a través de la potestad de policía que al efecto detenta (arts. 35 a 37 RAM).
No cabe, pues, según nuestra más reciente jurisprudencia, reconocer la posibilidad de reconocimiento implícito o por mera tolerancia de la licencia de que se trata. Ni la Administración tiene la disponibilidad de la potestad que al efecto le otorga el ordenamiento jurídico ni puede renunciar al control sobre la actividad de que se trata. Por el contrario, el ejercicio de la potestad administrativa es funcional y encaminado a preservar la tranquilidad, salud y medio ambiente de los vecinos y no puede verse sustituido por el cobro de impuestos, tasas o por otro tipo de relaciones.
La Administración, con su actuación impositiva o de otro tipo, podrá crear confianza legítima en el vecino que realiza una actividad o industria y de resultar defraudada puede dar lugar a la indemnización o resarcimiento de daños y perjuicios, pero el incorrecto proceder del Ayuntamiento no puede suponer un otorgamiento implícito o tolerado de una actividad que supondría reconocer la validez de una renuncia al ejercicio de una potestad otorgada en beneficio y preservación de intereses públicos tan cualificados como los indicados, a los que responde la intervención administrativa regulada en el RAM.
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Los derechos al trabajo o a la libertad de empresa no son derechos tan absolutos que puedan invocarse para eludir, por los particulares o por la misma Administración, el cumplimiento de normas que tratan de hacer compatible el ejercicio de la correspondiente actividad laboral o empresarial con el interés de la comunidad en preservar los bienes colectivos e individuales contemplados y protegidos en las normas del RAM o en legislación análoga. O, dicho en otros términos, el esencial derecho al trabajo y también el de la libertad de empresa han de ejercerse sin menoscabo de otros derechos individuales y colectivos como son a la salud, a la intimidad y al medio ambiente que la Constitución también garantiza.
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La clausura o cierre de una actividad susceptible de ser calificada conforme al RAM que se realiza sin licencia no puede ser considerada desproporcionada, sino la consecuencia derivada de la propia norma aplicable.
Pero, además, si nos atenemos al relato fáctico que realiza la sentencia de instancia, ni siquiera puede decirse que el Ayuntamiento actuara con precipitación y sin dar oportunidad al recurrente para legalizar y acomodar la fabricación de materiales de la construcción de hormigón que desarrollaba a la exigencias normativas.
Primero, después de comprobarse ruidos, vibraciones e incumplimiento de las Ordenanzas, el Alcalde requiere al recurrente para que presente un proyecto de medidas correctoras, dándole, con fecha 5 de mayo de 1992, un plazo que es incumplido. Se incoa, luego, un procedimiento con audiencia, que termina con un Decreto de la Alcaldía de 13 de mayo de 1993 en el que se acuerda clausurar el establecimiento industrial. Y después de una paralización y clausura temporal, en agosto siguiente, se constata que la maquinaria destinada a la fabricación de tubos había sido trasladada unos quince metros de su anterior ubicación, había sido desprecintado el mecanismo que la ponía en marcha y estaba en funcionamiento.
Los razonamientos expuestos justifican el rechazo del motivo de casación alegado, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas al recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con el rechazo del motivo de casación aducido, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por la representación procesal de don Augusto , contra la sentencia, de fecha 7 de octubre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2812/93; sentencia que confirmamos con imposición de las costas del presente recurso al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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