STS, 16 de Mayo de 2001
| Ponente | CID FONTAN, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:4013 |
| Número de Recurso | 203/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Mayo de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE LA PALMA, representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, asistido de Letrado, contra el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 1998.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado, con la representación que le es propia.
Con fecha 19 de marzo de 1999 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 1998.
Contra dicho Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso contencioso-administrativo la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE LA PALMA, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...tenga por presentado este escritos y los documentos que lo acompañan y, previo los trámites legalmente preceptivos, estime la demanda interpuesta en tiempo y forma contra el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, acordado en Consejo de Ministros (B.O.E. núm. 67, de 19 de marzo), por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas a 1 de enero de 1998, dictando en consecuencia sentencia en la que se declare: A) La anulación del Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, acordado en Consejo de Ministros (B.O.E. núm. 67, de 19 de marzo) por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas a 1 de enero de 1998, en cada uno de los municipios del Estado, Municipio de Santa Cruz de la Palma, de 15.445 habitantes, publicada por el Instituto Nacional de Estadística a través de la Subdelegación del Gobierno de Santa Cruz de Tenerife, en cumplimiento de dicho Real Decreto 480/1999, en el Anexo al nº 37 del BOP., de 26 de marzo. B) La aprobación de un nuevo censo ajustado a la realidad en el que se reconozca como cifra de población de derecho del Municipio de Santa Cruz de la Palma a 1 de enero de 1998, la cifra de 17.797 habitantes de derecho. C) Indeminzación consistente en el pago a mi representado de la cantidad de 26.889.743 Ptas.; con sus intereses legales y demora correspondientes, en el bien entendido de que la cuantía de la indemnización no puede ser fijada en firme, puesto que en los meses sucesivos se irá, lógicamente incrementando en concepto de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración Pública que ha dado lugar a la aprobación por Real Decreto del Consejo de Ministros, para el Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma de una cifra de habitantes de derecho de 15.445, menor en 2.352 habitantes, que la real, que es de 17.797 habitantes de derecho, a 1 de enero de 1998. Dichos daños y perjuicios se derivan de las cantidades dejadas de percibir en concepto de importe de participación en los tributos del Estado, del Fondo Canario, y del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. D) Que la Administración General del Estado sea condenada en costas por mala fe manifiesta".
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda interpuesta, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias y por devuelto el expediente administrativo, lo admita y tenga por evacuado a esta representación el trámite conferido y, previos los que sean oportunos, dicte en su día sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo, declarando que el Real Decreto impugnado es plenamente ajustado a Derecho".
En otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba de los autos.
En Auto de fecha 7 de abril de 2000, esta Sala acordó recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes sobre los puntos de hecho señalados por éstas en sus escritos de demanda y contestación a la demanda.
Practicada la prueba con el resultado que obra en autos y evacuado el trámite de conclusiones por el Abogado del Estado, mediante Providencia de fecha 19 de marzo de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 9 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
El Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 480/1999, de 18 de marzo, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 1998; ello, al discrepar de la cifra de población (15.445) que en él se declara para el municipio de Santa Cruz de la Palma, que a su entender debió fijarse en la de 17.797 habitantes de derecho.
Dados los términos en que se ha suscitado el debate, no es ocioso recordar, ante todo, algunos aspectos referidos al marco normativo en que se produce dicho Real Decreto, que son útiles para la labor de enjuiciamiento que se nos pide.
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La Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que se modificó la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atendiendo a un conjunto variado de circunstancias de las que da cuenta su Exposición de Motivos, introdujo una nueva regulación del Padrón Municipal por la que normaliza su informatización, a fin de que no sea necesario realizar las renovaciones quinquenales antes previstas, que quedan suprimidas, y pueda establecerse una coordinación entre los padrones de todos los municipios, evitando con ello que se produzcan los errores inherentes a la gestión individualizada de cada Padrón. En esta línea, atribuye al Instituto Nacional de Estadística las funciones de coordinación, a la vez que crea el Consejo de Empadronamiento, como órgano de colaboración en esta materia entre la Administración General del Estado y los Entes Locales. A la vez, facilita la actualización permanente del Padrón, con posibilidad así de obtener unas cifras de población ajustadas a la realidad en un corto plazo, que puedan, por tanto, ser declaradas oficiales por el Gobierno anualmente, a propuesta del citado Instituto.
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La renovación del Padrón Municipal referida al 1 de mayo de 1996 fue, así, la última en llevarse a cabo. Las cifras de población resultantes de la misma se declararon oficiales mediante el Real Decreto 1645/1997, de 31 de octubre, fijándose, en su disposición transitoria única, que la primera revisión del Padrón, ya de acuerdo al nuevo sistema, se haría con referencia al 1 de enero de 1998. Es por tanto a esta previsión a la que pretende dar cumplimiento el Real Decreto impugnado en este recurso jurisdiccional.
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El nuevo sistema, que en síntesis se caracteriza por la gestión continua e informatizada de los Padrones Municipales, con coordinación de todos ellos por parte del Instituto Nacional de Estadística, encontró en el proceso de su implantación dificultades de diversa índole, propiciadas por la dispar situación de las Entidades implicadas y por circunstancias organizativas, presupuestarias y técnicas; entendiendo la Administración, sin embargo, que las mismas no debían demorar aquella primera revisión, dado lo dispuesto en la nueva regulación, con su pretensión de que las cifras resultantes de las revisiones anuales pudieran ser declaradas oficiales, y dada la convocatoria de elecciones municipales para el año 1999 y la previsión del artículo 179 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que hace depender el número de concejales a elegir en cada Ayuntamiento del número de residentes que tenga cada término municipal.
Abordamos ya el estudio de las razones o argumentos que se esgrimen como sustento de la impugnación. Las dos primeras son aquellas que denuncian la inobservancia del procedimiento establecido en el artículo 82 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en la redacción que le fue dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, en el que se contiene el desarrollo reglamentario de aquella Ley 4/1996, y la aplicación de un procedimiento especial utilizando solamente el fichero del I.N.E., que ha provocado un error en la cifra de la población al no haber sido contrastada en los registros y ficheros municipales.
Este precepto, que se incluye dentro de las normas que el Reglamento dedica a la revisión del padrón municipal, lo que dispone es, de un lado, que las discrepancias que subsistan entre el Instituto Nacional de Estadística y los Ayuntamientos, surgidas respecto de las cifras que éstos remitan con ocasión de la revisión anual de sus padrones municipales, se someterán al Consejo de Empadronamiento para su informe; y, de otro, que el Presidente de dicho Instituto, con el informe favorable del citado Consejo, elevará al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, para su aprobación mediante Real Decreto. Trámites, todos ellos, que este Tribunal ha de tener por cumplidos, pues se dice así en el preámbulo del Real Decreto impugnado, sin que obre prueba alguna en contrario. Consta en autos, que en octubre de 1998 el Consejo de Empadronamiento, no disponía de los ficheros de renovación de 600 municipios, ni de los ficheros de variaciones mensuales de otros 2.000, a pesar de los requerimientos efectuados a los Ayuntamientos, y de la necesidad de disponer de tales datos en marzo de 1999 para el cálculo del número de empadronados en las elecciones municipales. En concreto y por lo que se refiere al apartado de Santa Cruz de la Palma, consta en el expediente que para el cálculo de la cifra de población de dicho municipio se partió del fichero padronal remitido por el Ayuntamiento al I.N.E., que contenía 15.531 registros y previos los contrastes llevados a cabo por el I.N.E., se obtuvo la cifra de 15.157, cifra que fue comunicada al Ayuntamiento, el cual dentro del plazo de 15 días, formuló alegaciones mostrando su discrepancia, las cuales constatadas por el I.N.E., advirtió que en el Padrón Municipal, no constaban las variaciones acaecidas entre el 1 de mayo de 1996 y el 31 de diciembre de 1998, y atendiendo a la petición del Ayuntamiento se incluyen las 288 altas comunicadas pero sin aceptar el número de bajas que en número de 374 fueron detectadas por el I.N.E., aceptando así la cifra de 15.445 habitantes que fue informada favorablemente por el Consejo de Empadronamiento en su reunión de 26 de febrero de 1999, elevada al Gobierno y declarada oficialmente en el Real Decreto 480/1999, con lo cual no se trata más que de una discrepancia técnica derivada de los datos y posturas discrepantes del I.N.E., y del Ayuntamiento que reclama.
En relación con ese primer argumento, lo que llega a deducirse de las actuaciones es, básicamente, un aplazamiento hasta después de la obtención de las cifras oficiales de población a 1 de enero de 1998, del cumplimiento del trámite de audiencia individual del ciudadano afectado en los supuestos de duplicidades de inscripción; de suerte tal que estas duplicidades, a los solos efectos de calcular las cifras de población, se asignan al municipio que resultaría designado para llevar a cabo las gestiones para resolver los duplicados intermunicipales (esto es, en principio, al municipio en que figure la inscripción más reciente), contabilizándose, en cuanto a los duplicados intramunicipales, uno solo de ellos. Después, una vez aprobadas las cifras de población, los Ayuntamientos procederían a la resolución de los duplicados por el procedimiento previsto en las Instrucciones Técnicas sobre la gestión y revisión del Padrón Municipal, con requerimiento a los interesados y, si fuera preciso, notificación en el Tablón de Edictos y en el Boletín Oficial de la Provincia; tras ello, si el duplicado se resolviera de forma distinta a la inicialmente contabilizada, se incluiría en las cifras de población referidas a 1 de enero de 1999.
Tal aplazamiento, sin embargo, no debe calificarse ahora como constitutivo de un vicio relevante, ni ha de determinar la anulación del Real Decreto impugnado, pues éste no procede a resolver sobre la supresión o modificación de inscripciones singulares y sí, tan sólo, a declarar cifras oficiales de población, que, de otro lado, se calculan, también en aquel aspecto de la resolución de los duplicados, según criterios lógicos.
Es esta la conclusión que ya alcanzó este Tribunal en sus sentencias de fecha 27 de marzo de 2000, de 3 de febrero de 2000, y en la de 25 de septiembre de 2000, todas contra el mismo Real Decreto; en ellas dijimos que el hecho cierto de que se pospusiera la resolución nominal de los duplicados detectados hasta después de la aprobación de las cifras no supuso conculcación alguna ni de derechos individuales ni colectivos, y en conclusión, no tratándose de un procedimiento afectado por vicios determinantes de su nulidad, y no habiéndose demostrado cumplidamente que las cifras de población plasmadas en el Real Decreto impugnado sean erróneas, ni tengan por qué ser preteridas ante las propuestas por el Ayuntamiento demandante, y siendo congruente con las funciones asignadas al I.N.E., en labor de depuración de las cifras recibidas por los Ayuntamiento, verdaderamente las contrasta y ajusta con otros datos obrantes en su poder, no hay base para declarar la nulidad de pleno derecho pretendida por el recurrente.
En relación con la vulneración de la autonomía municipal invocada por el recurrente, es preciso decir que la cifra oficial de población de los municipios tiene gran trascendencia en las relaciones entre las Administraciones Central y Local. Las cifras del Padrón Municipal constituyen uno de los parámetros que se tienen en cuenta para determinar las transferencias que los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, para su parcial financiación, perciben del Estado, así como -dentro de la organización de la Administración Local- para fijar las categorías de Ayuntamientos, lo que a su vez incide, entre otras cosas, en la fijación de la retribución de los funcionarios. Las cifras del Padrón Municipal afectan, pues, a competencias estatales autonómicas y locales. Los artículos 137 y 140 de la C.E. garantizan a los municipios su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El artículo 1 de la Ley 7/1985 establece que los municipios gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, y para la efectividad de esta autonomía garantizada constitucionalmente, la legislación del Estado -y la de las Comunidades Autónomas- deberán asegurar a los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate. La jurisprudencia constitucional recaída sobre el alcance de la garantía constitucional de la autonomía municipal contiene, entre otros, los siguientes criterios interpretativos, vinculantes para Jueces y Tribunales (artículo 5. 1 de la L.O.P.J.): la autonomía hace siempre referencia a un poder limitado; la autonomía que garantiza la Constitución lo es solo en función de su respectivo interés; la autonomía no se garantiza para incidir de forma negativa sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad; la garantía institucional de la autonomía municipal supone el derecho de la comunidad local a participar a través de los órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, la intensidad de esa participación está en función de la relación existente entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. A la luz de estos criterios jurisprudenciales (recogidos, entre otras, de las sentencias del Tribunal Constitucional 4/81, de 2 de febrero de 1981 y 170/1989), podemos ya concluir -desde una perspectiva general- que las atribuciones reconocidas a los órganos de la Administración del Estado en relación con la renovación del Padrón Municipal de Habitantes de los Ayuntamientos no vulneran la autonomía municipal porque aseguran y dejan a salvo a estos entes locales todas las competencias necesarias para la gestión de sus intereses propios, estando justificadas aquellas atribuciones de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de estadística por el carácter supramunicipal, más exactamente de alcance estatal de los datos poblacionales que recoge el referido Padrón Municipal, atribuciones que en ningún caso vacían de contenido las competencias municipales, pues las que ostentan son suficientes en relación con los intereses puramente locales. El Tribunal Supremo (sentencia de 20 de mayo de 1988, de la Sala Tercera, AR. 3901) en un supuesto que guardaba con el ahora enjuiciado una cierta analogía dijo que: "dado que el Padrón Municipal de Habitantes es un documento cuya utilidad excede del ámbito estrictamente municipal para incidir en una esfera más amplia de intereses públicos que afectan a entes distintos del municipio, la competencia que la Ley de Régimen Local atribuye a la Administración del Estado no puede considerarse atentatoria a la autonomía municipal"., y todo ello reiterado en la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 1996, en el recurso nº 7170/1992.
Supuesto lo anterior, procede desestimar la pretensión de indemnización de daños y perjuicios por su manifiesta improcedencia. La Administración del Estado no ha causado daño alguno indemnizable.
No procede condenar en costas al Ayuntamiento recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de SANTA CRUZ DE LA PALMA contra el Real Decreto 480/1999 de 18 de marzo, que declaramos ajustado a Derecho en el extremo examinado, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y, se insertará en la Colección Legislativa definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública lo que, como SECRETARIA certifico.
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STSJ Galicia 439/2007, 9 de Mayo de 2007
...completa fiabilidad de sus conclusiones. En ese sentido las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1994, 25 de mayo de 1995 y 16 de mayo de 2001 destacan el carácter prevalente de los dictámenes emitidos por tribunales médicos oficiales en la apreciación de la prueba. Tal prevalen......