STS, 12 de Noviembre de 2002

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha ha conocido del recurso número 254/95, promovido por la representación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2 B, de Cuenca; ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Cuenca y fue promovido contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento demandado de 19 de diciembre de 1994, en el que, al aprobar el proyecto de compensación del PERI RM2 B, estableció que el aprovechamiento urbanístico patrimonializable es del 85%, con la obligación de abonar al Ayuntamiento el 15% de aprovechamiento urbanístico restante. Se pidió en la demanda que se anulase el Acuerdo en cuanto a la expresada obligación de cesión del 15% y, subsidiariamente que se declarase que el valor del citado 15% no es el fijado en el acuerdo impugnado sino el de 56.949.672 pesetas o, en su defecto, el que se determinase en ejecución de sentencia conforme a ciertos cálculos; todo ello con condena a la demandada del pago a la actora de los gastos satisfechos como consecuencia del aval bancario prestado en garantía de la suspensión cautelar solicitada y acordada en el proceso, así como al pago de las costas del mismo.

Dicho Tribunal dictó sentencia el 9 de diciembre de 1997, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de Cuenca, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cuenca, de fecha 19 de diciembre de 1994, y debemos declarar y declaramos su anulabilidad en el particular del referido acuerdo recurrido; sin costas."

Las partes demandante y demandada prepararon recursos de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cuenca, y el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de Cuenca; presentaron escritos de interposición de los recursos de casación que fueron admitidos a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 5 de marzo de 1999 que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la representación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de Cuenca, que comparece como recurrente y recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 7 de noviembre de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

La sentencia recurrida en casación considera que la impugnación de la actora debe prosperar como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que puso de manifiesto a las partes en aplicación del artículo 43.2 de la Ley jurisdiccional.

Llega a tal decisión al apreciar que dicha sentencia ha declarado la inconstitucionalidad de la letra c) del apartado 2 de la Disposición transitoria 1ª del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio (en adelante, TRLRS), disposición en la que se apoyó el Ayuntamiento de Cuenca para exigir el 15% de aprovechamiento urbanístico discutido.

Valora la Sala de Albacete los efectos de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una disposición con rango de ley y los considera retroactivos o "ex tunc", aunque con los matices que razona, como exigencia de los principios de seguridad jurídica, eficacia de la cosa juzgada y efectos de los actos administrativos devenidos firmes. Tras exponer dicha doctrina aprecia que, al tratarse en el caso de un acto no firme y "sub iudice", debe estimar el recurso por inconstitucionalidad de la Disposición transitoria invocada por el Ayuntamiento como cobertura, invocando también, como fundamentación dogmática coincidente y adecuada, la de la sentencia de este Supremo de 25 de junio de 1997 sin que - como declara en forma expresa - "pueda tener eficacia retroactiva en la materia la Ley de Castilla-La Mancha (Ley 5/1997, de 10 de julio)." No efectúa condena en costas.

Frente a este resultado procesal se alzan el Ayuntamiento de Cuenca y la Junta de Compensación del Polígono RM-2 B.

El Ayuntamiento de Cuenca articula su recurso de casación ex articulo 95.1.4.º de la LJCA., Formula un único motivo, subdividido en tres apartados distintos pero de razonamientos convergentes, que no pueden prosperar en esta sede extraordinaria, por las razones que pasamos a exponer.

En el primer submotivo el Ayuntamiento de Cuenca invoca como infringidos los artículos 46, 51, 53 y 54 del TRLRS. Hace una exposición sobre valoración del aprovechamiento urbanístico pero en relación inmediata con la STC 61/1997, de 20 de marzo, en cuyo alcance se centra el razonamiento; en el segundo submotivo nos invoca infracción de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la Ley de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha 5/1997, de 10 de julio, de Medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana y, ya en el tercero, lo dispuesto en el artículo 2 apartados 1 y 3 del Código civil, en relación con los efectos retroactivos de las normas, así como lo que dispone el artículo 1.7 del mismo Cuerpo legal, sobre la obligación constitucional de los jueces y Tribunales de resolver los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

Toda la argumentación converge en razonar que era procedente la cesión del 15% de aprovechamiento, que la sentencia anula, desde la perspectiva del Texto Refundido de 1992 (submotivo primero) desde la perspectiva de la Ley autonómica (submotivo segundo) o desde la perspectiva del sistema de fuentes que deben aplicar los Tribunales, ya que la eficacia retroactiva de la Ley de Castilla La Mancha 5/1997, de 10 de julio, ampararía - en la tesis del Ayuntamiento recurrente - la obligación de abonar el 15% de aprovechamiento urbanístico a pesar de la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria 1ª c) del TRLRS, dado que la Sala "a quo" no planteó cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley autonómica (submotivo tercero).

La interpretación de la Ley autonómica, tal y como se nos invoca en el segundo submotivo corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha y está excluida legalmente (artículo 93.4 LJCA), según criterio plenamente consolidado de esta Sala, del recurso de casación ante este Tribunal Supremo (sentencias de 18 de mayo, 5 de abril y 22 de octubre de 1999; 13 de enero y 17 de julio de 2000; 20 de enero y 23 de noviembre de 2001 o 26 de julio de 2002 entre otras muchas). Decae la queja por esta razón.

Los efectos de la STC 61/1997 en relación con la Ley autonómica -que se invoca los submotivos primero y tercero, desde la perspectiva del Texto de 1992 y de la vinculación de los jueces a la Ley y al sistema de fuentes, salvo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad- son cuestiones que sí deben ser examinadas. Se suscitan problemas de índole constitucional, aunque su regulación siga apareciendo, como ha ocurrido tradicionalmente en nuestro Derecho, en el Título Preliminar del Código civil.

Tampoco van a prosperar estos planteamientos.

La Sala de instancia no ha desconocido un precepto autonómico con rango de Ley al negar que la repetida Ley de Castilla- La Mancha 5/1997 pueda tener relieve en el caso controvertido; tampoco estaba obligada a plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la retroactividad que se afirma respecto de dicha Ley, cuya disposición final segunda retrotrae los efectos de la Ley al 25 de abril de 1997, fecha de publicación de la STC 61/19097 en el BOE. La sentencia recurrida simplemente se ha limitado a conceder a la supuesta retroactividad que se afirma una interpretación conforme a la Constitución, operación para la que no necesita recurrir al Tribunal Constitucional. Todo ello en la medida en que el alcance de la retroactividad de la eficacia de una Ley no puede ser entendida en el sentido que se defiende. Las sentencias del Tribunal Constitucional producen el efecto de cosa juzgada (artículo 164.1 CE y 38.1 LOTC) y el artículo 9.3 de la Constitución proscribe la retroactividad de las disposiciones restrictivas de los derechos individuales. La exigencia de una cesión de aprovechamiento, que tenía como única supuesta cobertura lo establecido en una Ley declarada inconstitucional, comporta una clara restricción de derechos, por lo que la retroactividad legal que se afirma no puede tener el alcance que se pretende.

Al interpretar la disposición final segunda de la Ley autonómica con el sentido de negar la cobertura sustitutoria de la Ley de Castilla-La Mancha, que se defiende en esta casación, la Sala de instancia no ha desconocido dicha Ley sino que la ha interpretado conforme a la Constitución, juzgando correctamente conforme al sistema de fuentes del Derecho que se nos invoca. En efecto, para una correcta aplicación de la Ley autonómica deben entrar también necesariamente en juego el artículo 9.3 de la Constitución y el artículo 38.1 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, lo que conduce al resultado que se acaba de indicar.

Procede desestimar el recurso del Ayuntamiento de Cuenca.

El recurso de casación de la Junta de Compensación del Polígono RM-2 B de la Ciudad de Cuenca consta de dos motivos distintos, que también coinciden en su pretensión.

Denuncia en el primero de ellos que la sentencia ha incurrido en un vicio de incongruencia por omisión, al haberse quedado en sus pronunciamientos "citra petita partium", al omitir resolver una de las pretensiones formuladas en la demanda.

El motivo se formula al amparo de supuesto 3º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional. Alega que el propio encabezamiento de la sentencia da cuenta de que se solicitó la condena del Ayuntamiento a pagar los gastos que supuso a la demandante la prestación de un aval bancario exigido en garantía de la suspensión pedida y acordada en la correspondiente pieza separada. La sentencia no incluye, sin embargo, razonamiento alguno sobre esta pretensión ni hace pronunciamiento sobre la misma en el fallo, a pesar de que el fundamento de Derecho quinto de la demanda se dedicó a fundamentar tal pretensión como indemnización de daños y perjuicios con invocación de los artículos 42 y 84 c) de la LJCA y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

El motivo segundo de casación invoca estos últimos preceptos, ya ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, para insistir en sostener la procedencia de que se condene al Ayuntamiento a pagar los desembolsos ocasionados por la prestación de aval bancario para garantizar la suspensión durante la tramitación del proceso jurisdiccional, previa casación de la sentencia en cuanto no contempla este pronunciamiento.

Es cierto que la sentencia incurre en incongruencia por omisión al no pronunciarse sobre la petición formulada, por lo que será procedente dar lugar a este recurso.

No puede considerarse que la ausencia de condena en costas por falta de temeridad o mala fe, que sí pronuncia la sentencia, sea suficiente para responder a lo que se pidió, por cuanto los gastos de los intereses derivados del mantenimiento durante la tramitación del proceso de un aval bancario para garantizar la suspensión de una suma en metálico por importe de 55.383.439 pesetas, más el 20 %, que consta acordada en la pieza separada de suspensión, no puede subsumirse en el concepto específico de costas procesales.

Procederá, en consecuencia, dar lugar al recurso para casar la sentencia impugnada, aunque en el único extremo de corregir esta incongruencia por omisión, integrándola con el pronunciamiento expreso respecto de la petición omitida de "condena a la demandada al pago a la actora de los gastos por la misma soportados correspondientes al aval bancario garantizador de la suspensión solicitada y acordada en la presente litis", petición a la que daremos la respuesta que, a continuación, se pasa a razonar.

En el presente caso es claro que los gastos de constitución y mantenimiento del aval bancario prestado para enervar la ejecutividad del acto impugnado constituyen un perjuicio económico o daño patrimonial producido a la Junta de Compensación como consecuencia del acto impugnado.

Son numerosas las sentencias de esta Sala (2 de febrero de 1988, 3 de abril y 13 de octubre de 1990, 21 de marzo de 1991, 17 de mayo de 1996 y, últimamente, de 23 de abril de 2002) que acceden a pretensiones como la que aquí se formula. En virtud de los principios de economía, celeridad y eficacia, no hay obstáculo para que se formulen tales pretensiones de resarcimiento de daños y perjuicios en la propia vía contenciosa, ya que la Ley jurisdiccional permite la solicitud sin necesidad de que la petición se haya formulado previamente en la vía administrativa, como medida de restablecimiento de la situación jurídica individualizada (artículo 42 "in fine" de la LJCA de 1956 y 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

Procede condenar al Ayuntamiento de Cuenca a que indemnice a la Junta de Compensación recurrente por los gastos derivados del aval bancario que ha garantizado la suspensión cautelar del acto impugnado. La parte dispositiva del Auto de la Sala "a quo" de 9 de mayo de 1995 condicionó la suspensión a que previamente la actora prestase una caución por la cantidad de 55.383.439 pesetas, mas el 20 % de dicha cantidad. Estimada la ilegalidad del acto impugnado, en los términos que se acaban de expresar hay que indemnizar a la Junta de Compensación en la cantidad que proceda, que se determinará en el trámite de ejecución de sentencia, calculando el importe de los intereses que la Junta de Compensación haya abonado o deba abonar desde el día en que prestó la garantía exigida en el Auto citado hasta la real y efectiva cancelación del expresado aval bancario.

Procede, en definitiva, la desestimación del recurso del Ayuntamiento de Cuenca, con la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA. Procede también dar lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Compensación del Polígono RM-2B de la Ciudad de Cuenca. En su virtud se debe casar la sentencia recurrida aunque sólo en cuanto omite pronunciarse sobre la pretensión de indemnización de los gastos de mantenimiento del aval bancario a que se condicionó la suspensión cautelar del acto impugnado que se formuló en la demanda. En el lugar de tal omisión se debe completar el fallo de la sentencia recurrida con el pronunciamiento de condenar al Ayuntamiento de Cuenca al abono de tales gastos, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia.

Sin costas en cuanto a las de instancia; cada parte abonará las suyas en cuanto al recurso de casación de la Junta de Compensación RM-2B de la Ciudad de Cuenca (artículo 102.2 LJCA).

En virtud de lo expuesto,

Los de la sentencia mayoritaria, que el Magistrado que disiente ha redactado y hace suyos.

La pretensión indemnizatoria formulada debe ser desestimada. El artículo 142.4 de la LRJPAC es claro al disponer que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, en principio, derecho a una indemnización. En aplicación de esta norma se ha entendido siempre que, además de la anulación del acto o disposición impugnado, para declarar la responsabilidad patrimonial de una Administración pública es estrictamente necesario que concurran todas y cada una de las circunstancias que la determinan, conforme a los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación forzosa y 139 de la LRJPAC.

En el presente caso acepto que el acto anulado ha producido a la Junta de Compensación un perjuicio económico o daño patrimonial evidente, evaluable en la forma que determina la sentencia mayoritaria. Sin embargo creo que un simple perjuicio económico no constituye por sí mismo una lesión patrimonial resarcible a efectos de la responsabilidad patrimonial de una Administración pública. El artículo 141.1 de la LRJPAC ha precisado, para evitar excesos que pueden poner en peligro nuestro sistema de responsabilidad, que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

En el acto anulado en instancia el Ayuntamiento de Cuenca aprobó el proyecto de compensación del PERI RM- 2B, considerando que la Junta de Compensación sólo podía hacer suyo el 85% del aprovechamiento urbanístico correspondiente al Polígono, por entender que le correspondía el 15% restante. El acto municipal aplicó en el acto impugnado una disposición con rango de Ley a la que se debía someter, y que gobernaba, al menos en apariencia, la situación sobre la que se pronunció en forma ejecutoria la Corporación local.

Debo aclarar que creo que son distintas las perspectivas de los Jueces y de las Administraciones Públicas ante la existencia de una ley inconstitucional, antes de que dicha inconstitucionalidad sea declarada formalmente por el órgano que, en España, ejerce el control concentrado de constitucionalidad de las Leyes: Las Administraciones Públicas están vinculadas a la Ley, por el principio de vinculación positiva a la Ley que rige en nuestro Derecho (artículo 103.1 CE); los administrados pueden desobedecerla aunque a su propio riesgo, soportando las consecuencias desfavorables del incumplimiento y los costes de un proceso para demostrar, en su caso, la irregularidad de la Ley en relación con la Constitución; sólo los jueces y Tribunales podemos considerar formalmente que una Ley es inconstitucional, aunque liberándonos necesariamente de nuestra sumisión a ella con el concurso del Tribunal Constitucional, mediante la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad (artículo 163 CE). En el presente caso creo que la circunstancia de que el Ayuntamiento de Cuenca tuviera razón o careciera de ella al defender la cesión del 15% es cuestión en la que ya no es pertinente entrar, tras la STC 61/1997, y que carece de relieve a efectos de responsabilidad porque la antijuridicidad del perjuicio que se quiere convertir en lesión resarcible no concierne a la actuación de la Administración sino que debe referirse a la Junta de Compensación perjudicada.

En las circunstancias del caso la Junta de Compensación no se puede ver liberada del deber legal de soportar la ejecutividad del acto municipal, que se le impone en virtud del principio general que establece el artículo 57.1 de la LRJPAC. Por eso, la exigencia de una caución para neutralizar esa ejecutividad del acto en esta vía contencioso-administrativa no constituyó una lesión patrimonial resarcible, sino un coste más del proceso que debe ser sufragado por la parte que, al solicitar una medida cautelar para enervar la eficacia inmediata del acto impugnado, ha incurrido en él y debe soportarlo.

No es determinante invocar, de contrario, la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de los derechos y garantías de los contribuyentes. En el caso que se examina no nos encontramos en los supuestos previstos en la legislación tributaria, que tiene su propio régimen específico. Así se ha dicho, en numerosas sentencias, que son inaplicables a los ingresos indebidos que, en su caso, puedan resultar de cesiones urbanísticas similares a la que aquí se enjuicia el Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el cual se regula el Procedimiento para la realización de Devoluciones de Ingresos Indebidos de naturaleza tributaria. El mismo concepto de ingresos públicos, en sentido estricto, se ha considerado inaplicable a ingresos no afectados al gasto público, como serían los ingresos propios del Derecho urbanístico. Me parece importante, en fin, que la suspensión del acto en esta vía no está condicionada legalmente y en todo caso a la prestación de una caución y que, si bien es cierto que la Sala "a quo" la exigió formalmente, no menos cierto resulta que se debió examinar el nexo causal ya que la Junta se ofreció a prestarla expresa, formal y voluntariamente al pedir la medida cautelar, acompañando incluso la certificación bancaria correspondiente, que garantizó la suma tres meses antes del Auto que concedió la suspensión. Que toda la colectividad deba soportar ese gasto no me parece admisible.

En consecuencia creo que el fallo de la sentencia mayoritaria, al resolver sobre la cuestión omitida, debió desestimar la pretensión de indemnización por los gastos derivados del aval bancario prestado como garantía de la suspensión cautelar del acto impugnado.

Madrid, doce de noviembre de 2002.

PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.