STS, 23 de Septiembre de 2002
| Ponente | Francisco Trujillo Mamely |
| ECLI | ES:TS:2002:6043 |
| Número de Recurso | 7271/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Septiembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil dos.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación procesal que le es propia, contra la sentencia dictada el día 20 de marzo de 1996 por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso número 38/1994, que declaró la nulidad de las Resoluciones de fecha 10 de junio de 1993 del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, y del día 3 de noviembre de 1993 del Ministerio de Economía y Hacienda.-
En este recurso es también parte recurrida Dª María Inmaculada , representada procesalmente por la Procuradora Doña MARIA DEL ROSARIO SANCHEZ RODRIGUEZ.-
Con fecha 20 de marzo de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo formulado por la Procuradora Dª Rosario Sánchez Rodríguez, en nombre y representación de Dª María Inmaculada , contra las resoluciones de fecha 10-6-93, dictada por el organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, y la de 3-11-93, del Ministerio de Economía y Hacienda, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que ambas resoluciones son nulas en el sentido declarado en el fundamento jurídico sexto de ésta sentencia; decretándose la retrotracción del procedimiento administrativo en la forma señalada en dicho fundamento jurídico; sin hacer mención especial en cuanto a las costas ".-
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase restablecido en todos sus efectos jurídicos el acto administrativo que la misma había dejado sin efecto.-
La parte recurrida, Doña María Inmaculada , a través de su Procuradora Sra. SANCHEZ RODRIGUEZ, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-
Mediante providencia de fecha 22 de mayo de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 11 de septiembre siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección 9ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 20 de Marzo de 1.996, estimó en parte el recurso contencioso administrativo que había interpuesto Doña María Inmaculada contra la Resolución de 10 de Junio de 1.993, dictada por el Organismo Nacional de Loterías del Estado, confirmada en vía de recurso administrativo ordinario por la de 3 de Noviembre de 1.993, del Ministerio de Economía y Hacienda y, anulando ambas resoluciones, ordenó la retroacción de actuaciones del procedimiento administrativo en la forma que señalaba en su Fundamento Jurídico Sexto, que luego se transcribirá.
Aquellas resoluciones administrativas habían impuesto a la actora en la instancia, el cese como titular de la Administración de Loterías número 1, de Albal, (Valencia), y el cierre de la referida Administración de conformidad con lo dispuesto en los artículos 202 y siguientes de la Instrucción General de Loterías, así como los artículos 4º d) y e), y 15.1.e) y f) del Real Decreto 1.082/1.985, de 11 de Junio, que Regula la clasificación, provisión, funcionamiento, traslado y supresión de las Administraciones, al haberse producido en ella un descubierto de diez millones seiscientas diez mil quinientas cincuenta pesetas.
La sentencia de instancia recoge en su Fundamento Jurídico Segundo, con el valor de hechos probados, que:
" [....] De lo actuado en el expediente administrativo, se desprende : uno, que con fecha 29-3-93, del ONLAE detectó en la Administración de Loterías nº 1 de Albal ( Valencia ) un descubierto provisional por importe de 10.610.000 pesetas; comunicándole a la titular que disponía del plazo de cinco días hábiles para que efectuara el ingreso correspondiente. Dos, que se incoó expediente sancionador con fecha 6-5-93, procediéndose al nombramiento de Instructor y Secretario del expediente. Tres, que con fecha 17-5-93, se formuló pliego de cargos en el que se le imputa que " existió déficit o descubierto en favor del Tesoro, si bien la interesada ingresó la totalidad del mismo, parte de él fuera de plazo", presentado pliego de descargos la Sra. María Inmaculada con fecha 25-5-93. cuatro, que el Instructor elevó propuesta de resolución, solicitando la imposición de una sanción de multa por importe de 25.000 pts, así como la reapertura de la Administración de Loterías, una vez efectuado el pago; propuesta a la que la interesada mostró su conformidad. Quinto, que el jefe de Area Jurídica dicta resolución en la que se acuerda el cese definitivo de Dª María Inmaculada , como titular de la Administración de Loterías, y, por consiguiente, el cierre definitivo, al tener en cuenta las anteriores conductas de la interesada, por reincidencia. Y, sexto, contra dicha resolución la actora interpuso recurso ordinario que fue desestimado por la resolución, ahora impugnada "
Y tras hacer un análisis en los Fundamentos Jurídicos siguientes de los principios rectores del procedimiento administrativo sancionador, concluye, en el Fundamento Jurídico Sexto, razonando que:
" [....] En el presente supuesto, como se aprecia de lo actuado en el expediente administrativo, en la " propuesta de resolución ", el Instructor se limita a describir el descubierto detectado, y propone la sanción de multa por importe de 25.000 pts; haciendo referencia a la medida cautelar adoptada al incoarse el expediente, y advirtiendo a la recurrente de que la reincidencia en los hechos acaecidos podrá dar lugar al cese en el cargo como titular de la Administración de Loterías ".
Sin embargo, la " resolución ", en su " antecedente de hecho VII " recoge el hecho de que " anteriormente en fecha 18 de abril de 1991 habría tenido un descubierto por importe de un millón novecientas sesenta y seis mil trescientas pesetas ( 1.9666.300 pts ), que fueron ingresadas con fecha 7 de junio de 1991, por la Compañía Española de Seguros y Reaseguros de Crédito y Caución, S.A. Al apreciar la " reincidencia ", se impone el " cese definitivo " de la Sra. María Inmaculada como titular de la Administración de Loterías y el " cierre definitivo " del establecimiento.
Entre un acto y otro no consta diligencia alguna concediendo el trámite de alegaciones sobre la posibilidad de la aplicación de la " Reiteración " y su repercusión en la fijación de nueva sanción, más grave.
Y éste trámite no es baladí. Primero, porque supone traer al procedimiento un hecho de trascendencia en la cuantificación de la sanción. Así, el artículo 299 de la Instrucción General establece que " la reiteración de las faltas señaladas en este artículo podrá dar lugar al cese en el cargo del titular respectivo "; lo mismo que dispone el artículo 15.1.f) del RDº 1082/85. Y, segundo, porque estando prevista la " rehabilitación " o " invalidación " de las faltas sancionadas económicamente ( multas ), cabe la posibilidad de que las sanción de cese no sea la aplicable. en este sentido el artículo 304 de la Instrucción dispone que " el Administrador a quien se le hubiere impuesto por primera vez una multa de esta naturaleza, si transcurriesen dos años sin incurrir en otra, podrá pedir la invalidación de la falta cometida en instancia dirigida al Director General, el cual, previo informe de la Sección de Loterías, extensivo al comportamiento general del interesado, la concederá si lo estima conveniente ".
Pues bien, al interesado se le ha privado en la tramitación del expediente administrativo la oportunidad procedimental de conocer ese hecho y de hacer las oportunas alegaciones, antes de que se dictara la resolución, ahora impugnada. En este sentido, se pronuncia la jurisprudencia, al no entender la apreciación de la reiteración o de la " reincidencia " como un " elemento secundario de la infracción ", sino de transcendencia constitucional ( TS.3ª. Secc. 2ª, S.25-septiembre-1989 ), citando la sentencia del TC. nº 29/89.
Así las cosas, la Sala entiende que procede la retrotracción del expediente administrativo a la fase siguiente de la " propuesta de resolución "; declarándose nulas las actuaciones posteriores".
Al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, el Sr. Abogado del Estado interpone contra la sentencia este recurso de casación basado en un único motivo, por entender que la sentencia infringe el artículo 20.3 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de Agosto, que aprobó el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, sosteniendo en su desarrollo, por un lado, que se infringe el mencionado precepto porque la sentencia realiza una interpretación extensiva del mismo que le lleva a dejar sin efecto una resolución administrativa y retrotraer el procedimiento administrativo en el que se dictó, en contra de los más elementales principios de economía procesal y a pesar de no existir indefensión alguna para la interesada, sobre la base de un defecto o infracción legal completamente inexistente y, por otro, porque entiende que hay que distinguir entre aquellos hechos que la propuesta de resolución recoge como constitutivos de la infracción y aquellas otras circunstancias que pueden llevar consigo la agravación de la sanción, de forma que, en definitiva, viene a sostener que entre propuesta y resolución en lo que se refiere a los hechos es una cosa, en la que existe vinculación, y otra distinta en lo que se refiere a la sanción que puede imponerse, en que aquella vinculación se relativiza hasta llegar a desaparecer.
El Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de Agosto, no estaba en vigor cuando se inicia el expediente administrativo y por consiguiente no era aplicable, a tenor de lo dispuesto su Disposición Transitoria Unica.1, por lo que la supuesta infracción que del mismo se denuncia, deviene improcedente, con lo que bastaría para desestimar el motivo. Cierto es que la Sala de instancia acude a él ex abundantia para reforzar la argumentación que sostiene y que le lleva a ordenar esa retroacción de actuaciones.
Asimismo los argumentos que se utilizan en el motivo, esto es, la distinción entre hechos que configuran la infracción y los que pueden conformar la sanción y el principio de economía procesal, - que desde luego no puede ostentar un valor superior al de los de seguridad jurídica y proscripción de la indefensión, que sí que se consagran en la Constitución Española y que se recogen de modo decidido en los artículos 127 a 138 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -, carecen de relevancia alguna a los efectos de la casación que se pretende de la sentencia impugnada.
No es la primera vez, (véanse, como más recientes las sentencias de 9 de Octubre de 2000 y 16 de Noviembre de 2.001), que este Tribunal se enfrenta a un problema semejante al ahora planteado, - cese de un Administrador de Loterías por la existencia de un alcance y cierre de la misma -, aunque en los supuestos resueltos por esas sentencias se había omitido la propuesta de resolución.
En este caso, sin llegar a ese extremo, sí que la Resolución administrativa llega a apartarse sustancialmente de la propuesta en cuanto apreciaba una circunstancia que permitía la agravación y la imposición de mayor sanción, sin que la imputada hubiera podido tener conocimiento preciso no sólo de lo que se le imputaba, con lo que precisamente estaba de acuerdo e incluso con la sanción propuesta, sino de un hecho, - no de otro modo cabe calificarlo -, que llegó a variar por completo aquella propuesta y acabó imponiéndole una sanción que le privaba de la titularidad de la Administración de Loterías con el cierre de la misma y sin posibilidad de haber sido oída.
Pues bien, tal como decíamos en esas sentencias,
[....] El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 2 del junio de 1.981, vino a señalar que " los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución, en materia de procedimiento, han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución, porque la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga". Sobre esa declaración esta Sala ha ido construyendo una jurisprudencia, ya consolidada, que se refleja, entre otras, en sus Sentencias de 30 de Marzo y 25 de Septiembre de 1.989, 21 de Abril , 2 de Junio y 6 de Junio de 1997, 16 de Marzo de 1998, 24 y 28 de Abril y 6 de Mayo de 1999, y en las que tras analizar las normas pertinentes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, (y luego del Real Decreto 1398/1993, de 4 de Agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, que desde luego por razón de fecha no es aplicable en este caso), en concreto su artículo 137.1, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989, de 6 de Febrero, hemos dicho lo siguiente:
En conclusión, cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.
En definitiva, la propuesta del Instructor es un momento decisivo del expediente sancionador que abre la última vía de defensa efectiva a la que tiene derecho el expedientado frente a los hechos que se dan por probados y frente a la calificación de los mismos. Es equivalente al escrito de calificación definitiva del proceso penal, mientras el pliego de cargos puede equipararse al procesamiento o inculpación. A la vista de los términos de la propuesta, el órgano decisorio para poder desviarse de ella en sentido agravatorio tenía que ofrecer al expedientado la última oportunidad de defenderse del cargo de agravación que se le imputaba y que conllevaba una sanción distinta de la propuesta y responder al análisis de la prueba de dicho cargo y a la eventual graduación de la sanción que pudiera recaer en el mismo. Tanto el artículo 137 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, como el 135 de la vigente Ley 30/1.992, como el propio artículo 20.1 y 3 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, prevén que el expedientado pueda discutir la propuesta última que anuncia sin equívoco la sanción que puede serle impuesta. Si el Organo decisorio disiente de la propuesta debe ordenar que se haga en la forma que estime adecuada o en todo caso dar audiencia posterior en la que se ofrezca al posible sancionado la oportunidad de discutir las pruebas y razonar sobre la graduación de la sanción ".
La aplicación al caso enjuiciado de la doctrina que acabamos de exponer impone la desestimación del motivo casacional articulado, pues como Antecedente de Hecho VII de la Resolución, aparece " que anteriormente en fecha 18 de Abril de 1.991 había tenido un descubierto por importe de un millón novecientas sesenta y seis mil trescientas pesetas, (1.966.300 Ptas.), que fueron ingresadas con fecha 7 de Junio de 1.991 por la Compañía Española de Seguros y Reaseguros de Crédito y Caución, S.A.", extremo que si bien constaba en el expediente, por medio de la aportación por la Administración de un documento con posterioridad a la propuesta de resolución, no aparecía ni en el pliego de cargos ni en la propuesta de resolución ni se le dio traslado para una posible defensa y que fue precisamente lo que sirvió a la resolución administrativa para imponer la sanción que impuso.
Todo ello conduce a la desestimación del motivo articulado lo que lleva consigo la del recurso de casación interpuesto y comporta, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No haber lugar y, por tanto desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 9, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 20 de Marzo de 1.996, en el recurso contencioso administrativo 38 de 1.994; con expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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