STS, 2 de Febrero de 2001

La Asociación de Usuarios del Polígono Industrial de Cheste interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1423/1992 contra la resolución dictada con fecha 20 de mayo de 1992 por la Confederación Hidrográfica del Júcar que desestimó el recurso de reposición deducido contra la de 4 de diciembre de 1991 que le imponía una sanción por daños al dominio público hidráulico. En su escrito de demanda, de 4 de enero de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: A) Se declare la admisibilidad del presente Recurso Contencioso-Administrativo. B) Estimando el Recurso y dando lugar a la demanda: a) Declarar no ser conforme a Derecho la Resolución o Acto recurrido. b) Se declare la no imputabilidad a mi mandante de los hechos que se le atribuyen por la Administración demandada. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 28 de mayo de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada, absolviendo a la Administración del presente recurso".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'Asociación de Usuarios del Polígono Industrial de Cheste', representada por el Procurador Sr. Caamaño Suevos y defendida por el Letrado Sr. Burgos Martí, contra la Resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 20 de mayo de 1.992, desestimatoria de la reposición formulada contra la de 4 de diciembre de 1.991, relativa a la imposición a la entidad recurrente de la obligación de pagar la suma de once millones doscientas mil pesetas por daños al dominio público hidráulico, las cuales se declaran contrarias a derecho y, en consecuencia, se anulan. 2) No se hace especial imposición de costas".

Con fecha 8 de marzo de 1994 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 274/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 110 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, 323 a 326 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y 1902 del Código Civil, en relación con el 132 de la Constitución y el propio contenido de la Ley de Aguas.

No se ha personado la parte recurrida.

Por providencia de 6 de noviembre de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 25 de enero de 2001, en que ha tenido lugar.

La Administración del Estado recurre en casación la sentencia de 26 de octubre de 1993 mediante la cual la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) estimó el recurso contencioso-administrativo número 1423 de 1991 y anuló las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Júcar antes referenciadas que habían impuesto a la Asociación de Usuarios del Polígono Industrial de Cheste la obligación de pagar 11.200.000 pesetas en concepto de daños causados al dominio público hidráulico por vertidos contaminantes realizados desde el día 18 de noviembre de 1987 hasta el 5 de marzo de 1991.

La sentencia de instancia destacó, en primer lugar, que la impugnación de aquellas resoluciones se basaba tanto en "la serie de inexactitudes que conforman el expediente administrativo [...] como en la Sentencia de la Sección Segunda de esta misma Sala número 1.125/1.991, de 29 de octubre, en la que se establecía una responsabilidad semejante para la Asociación de Usuarios del Polígono Industrial de Cheste por vertidos contaminantes en el periodo comprendido entre el 7 de noviembre de 1.985 y el 17 de noviembre de 1.987". A este respecto, afirmó la Sala territorial, "[...] en la citada Sentencia poca o ninguna diferencia hay que hacer con respecto al caso presente, toda vez que la Administración actuante ha continuado estableciendo responsabilidades para la entidad demandante, sin respetar en el procedimiento administrativo las garantías que constituyen el derecho de defensa en su mínima expresión. Así, no se expresa el daño concreto producido y que se pretende resarcir con la suma exigida, no se expresan los días en los que se ha producido el tal daño y se presume su existencia desde el día siguiente al de la finalización del periodo considerado en la anterior resolución administrativa (fundándose en análisis realizados casi dos años después de la fecha inicial del computo) y -sobre todo- se sigue estableciendo una suma en pesetas (dieciséis mil diarias) para evaluar el daño producido sin base o cálculo alguno en el expediente."

Por último, la Sala de instancia estimó que esta última consideración le conducía "a un nuevo pronunciamiento anulatorio de la resolución administrativa, pues el establecimiento de la suma citada como importe diario de los daños al dominio público hidráulico no parece fundarse en ninguna estimación objetiva y comprobable; esta aseveración encuentra su fundamento no sólo en la absoluta ausencia de los elementos del cálculo y del cálculo mismo de dicha suma de dieciséis mil pesetas (tanto en el expediente administrativo del proceso presente, como en el del proceso resuelto en la Sentencia de esta Sala antes citada y referido a los daños anteriores al 18 de noviembre de 1.987), sino en que figura al folio cinco del expediente un cálculo de daños elaborado en marzo de 1.990 y que los cifra en sesenta y cinco mil, ciento cincuenta pesetas por día, y sin embargo se sigue aplicando la de dieciséis mil hasta un año después, lo que revela una cierta falta de rigor en la valoración de los daños realizada en la Resolución impugnada. Por todo ello, parece procedente la estimación del recurso y la anulación de los actos impugnados".

Antes de examinar el único motivo de casación que alega el Abogado del Estado, debemos señalar que la citada sentencia de la Sala territorial de 29 de octubre de 1991, recaída en el recurso número 1439 de 1989 -cuya tesis asume y reitera la que es ahora objeto de este recurso-, ha sido confirmada, en apelación, por esta Sala mediante su sentencia de 30 de junio de 1999. En esta última hacíamos las siguientes consideraciones:

"Es preciso dejar suficientemente claro desde el primer momento que la actividad administrativa llevada a cabo por la Confederación Hidrográfica del Júcar en el expediente administrativo, no se trata de ningún expediente sancionador que la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985 contempla en los Arts. 108 y 109 al calificar de infracciones administrativas Art. 108 f), los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua y que conforme al Art. 109 los clasifica en infracciones leves, menos graves, graves y muy graves, sino de la facultad, que el Art. 110 de la Ley de Aguas establece con independencia de las sanciones, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios al dominio público hidráulico así como reponer las cosas a su estado anterior, por lo que no se trata del ejercicio de facultades sancionadoras sino de la facultad de exigir reparación del daño o perjuicio causado al dominio público hidráulico como consecuencia de ciertos vertidos que incluso pueden ser autorizados como establece el Art. 105 de la Ley al gravarlos con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor. Tal carácter indemnizatorio y no sancionador se desprende de todo lo actuado en el expediente en el que expresamente se dice que se le exigirá indemnización por daños y perjuicios al dominio público, y se habla de importe de la indemnización de daños y perjuicios de la resolución de 13 de septiembre de 1988. No se trata pues de la facultad sancionadora de las infracciones que establece el Art. 109 de la Ley de Aguas, sino de la facultad reparadora o indemnizatoria de los daños y perjuicios ocasionados que es consecuencia de la culpa o negligencia del particular que queda obligado a reparar el daño o perjuicio conforme a lo dispuesto en el Art. 1902 del Código Civil y por tanto la Confederación Hidrográfica del Júcar en el caso presente, no actuó como órgano administrativo sancionador sino como órgano de vigilancia y control del dominio público hidráulico exigiendo la reparación del daño causado.

[...] Ello no obstante, no ofrece duda que nos encontramos ante una resolución de la Administración que al amparo del art. 1902 del Código Civil, que establece que el que por acción u omisión cause daño a otro sin la debida diligencia está obligado a reparar el daño causado, tratando de obtener una declaración de responsabilidad extracontractual de la Asociación de Usuarios del Polígono Industrial de Cheste, que valora unilateralmente en 7.424.000 pesetas, imputando a tal asociación el hecho de haber realizado unos vertidos residuales al Barranco de la Canaleja durante 464 días laborales comprendidos entre el 7 de noviembre de 1985 y el 17 de noviembre de 1987, a razón de 16.000 pesetas diarias. Tal reclamación de daños y perjuicios exige la prueba de la realidad de la acción u omisión que se presuma dañosa, la existencia de culpa o negligencia por parte del causante y la realidad o existencia de los daños y perjuicios que se reclaman, y en el caso presente en el expediente administrativo ni luego en vía jurisdiccional la Administración ha demostrado y ni siquiera ha descrito la acción consistente en vertidos residuales, describiendo, el lugar, tiempo, color y valoración de los mismos, todo ello acompañado de un acta de recogida de residuos y del resultado del análisis correspondiente que exige la Ley de Aguas, cuya segunda muestra deberá ser conservada por la Administración a fin de que el presunto causante pueda pedir análisis contradictorio, y nada de esto se ha producido en el caso presente en que la Sala desconoce cuál era el contenido contaminante de los vertidos y el análisis genuino de los mismos, con lo cual es evidente que no resultan probados ninguno de los requisitos necesarios para que procede la reclamación de daños y perjuicios conforme a lo dispuesto en el art. 1902 del Código Civil, dado que sin dicha prueba no es posible determinar la posible culpabilidad del causante ni la existencia de daños en el dominio público.

[...] Nada en contra significa la alegación que hace la Administración apelante y que constituye la razón de fondo de la resolución impugnada de que la sentencia de la Audiencia Territorial de Valencia nº 15 de 4 de enero de 1988, estableció la obligatoriedad de instalar una depuradora, pues ello, en primer lugar, no es aplicable al caso presente en que se imputan hechos ocurridos entre 1985 y 1987, y por tanto anteriores a dicha sentencia, y en segundo lugar, porque la obligación de instalar una depuradora no lleva consigo como inherente a ella la responsabilidad civil de todos los usuarios sino solamente de los que se acredite que contaminan efectivamente. Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso de apelación y la confirmación total de la sentencia apelada."

El motivo único de casación, articulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley jurisdiccional, denuncia que la Sala ha infringido el artículo 110 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y los artículos 323 a 326 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, así como el artículo 1902 del Código Civil, "en relación con el 132 de la Constitución y el propio contenido de la Ley de Aguas" (sic). Aun cuando esta sea la rúbrica del motivo, en realidad su desarrollo argumental se limita a discrepar de la apreciación de las pruebas que hizo la Sala de instancia sobre la fijación de las circunstancias de los vertidos y de la cuantía en que se cifraban los daños ocasionados por ellos.

En efecto, frente a las consideraciones, antes transcritas, de la Sala de instancia, el Abogado del Estado sostiene que sí había en el expediente y en los autos elementos suficientemente expresivos de los daños concretos así como de los días en que se produjeron y que debe entenderse correctamente fijada la indemnización en dieciséis mil pesetas diarias.

Este planteamiento argumental del recurso se aparta, en realidad, de los problemas jurídicos que conlleva la interpretación o la aplicación de los artículos que el Abogado del Estado considera infringidos. Como a continuación expondremos, dichos preceptos se limitan a consagrar la regla o principio "quien contamina, paga", que inspira el régimen de protección medioambiental en materia de aguas y de otros recursos naturales y que debe ser rigurosamente exigido por las Administraciones Públicas para evitar la degradación de dichos recursos. Principio que, entre nosotros, tiene incluso rango constitucional al disponer expresamente el artículo 45 de la Constitución Española que quienes agredan al medio ambiente tienen "la obligación de reparar el daño causado".

La Sala de instancia no niega la aplicación al caso de autos de semejante principio ni de las normas legales en que se concreta: simplemente considera que, en el caso de autos, no se llegaron a demostrar o probar de modo satisfactorio ni la entidad de los vertidos ni su duración ni su significación o traducción económica en los daños correspondientes. Se trataba, pues, no de una cuestión sustantiva sino meramente probatoria, respecto de las cuales el control de la casación no puede llegar a sustituir en sus apreciaciones a la Sala de instancia.

Que ello es así lo confirma la mera lectura de los preceptos invocados: el artículo 110 de la Ley de Aguas dispone que los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico y que el órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan, preceptos que repite el artículo 323.1 del Reglamento antes citado y que complementa el artículo 326 de éste al disponer que la valoración de aquellos años se realizará "mediante la ponderación del menoscabo de los bienes afectados por la infracción". Ciertamente este último artículo añade en su apartado segundo que si el daño se produjera a la calidad del agua "su valoración vendrá determinada por el coste del tratamiento del vertido que hubiera sido impuesto, en su caso, para otorgar la autorización", pero ninguna cuestión se ha suscitado, en concreto, sobre la aplicación o falta de aplicación de este último criterio y, de hecho, no fue el empleado por la Administración para cuantificar los daños (la cantidad resultante de estimar como coste diario de depuración el calculado sobre la base del coste de la depuradora cuyo proyecto se sometió a autorización no fue la que se multiplicó por los setecientos días laborables comprendidos en el período de autos).

La Sala de instancia no infringe dichos preceptos si entiende que, a lo largo del expediente sancionador, no se ha acreditado suficiente y pormenorizadamente la entidad y duración de los vertidos contaminantes, así como la cuantía de los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico. Tal constatación era el presupuesto de hecho para la aplicación de las normas invocadas, de modo que, no habiéndose probado las circunstancias concurrentes en aquél, mal puede denunciarse la vulneración de éstas.

Es cierto que esta conclusión frustra la facultad (derecho y simultáneo deber) de la Administración, en cuanto representante de los intereses generales de la colectividad, de resarcirse de los daños inherentes a unos vertidos ilegales que sin duda existieron y perjudicaron la calidad de las aguas públicas, pero la estimación de cuyas circunstancias -tanto de los vertidos como de los daños- no se hizo con el rigor exigible ni del modo adecuado. De todo ello se deriva la necesidad de incrementar en este tipo de expedientes administrativos los medios técnicos de comprobación y análisis de los vertidos contaminantes, así como de fundar adecuadamente la determinación de los daños causados, sin los cuales la falta de suficientes elementos de juicio respecto de unos y otros aboca a la inoperatividad real del principio "quien contamina, paga" como en este caso ocurrió.

Baste recordar a estos efectos que, en cuanto a los primeros, según afirma la sentencia y es perceptible en el expediente remitido al órgano jurisdiccional, imputándose vertidos ilegales realizados desde el día 18 de noviembre de 1987, el primer análisis que consta en dicho expediente corresponde a una toma de muestras de 26 de junio de 1989; a lo que se podría añadir que, referida aquella imputación a hechos que se dicen producidos de modo ininterrumpido durante más de tres años (noviembre de 1987 a marzo de 1991), se documentan tan sólo cuatro tomas de muestras realizadas durante ese período; en cuanto a los daños, la valoración eventualmente procedente conforme al artículo 326.2 del Reglamento antes citado - determinada por el coste del tratamiento del vertido que hubiera sido impuesto, en su caso, para otorgar la autorización- se lleva a cabo en aquel expediente en sendos folios sin firma de nadie, uno de ellos manuscrito, y la cifra resultante, además, ni siquiera es la utilizada en las resoluciones impugnadas, que se limitan a reproducir la que constaba en la resolución dictada para el período 1985-1987, anulada por la Sala territorial mediante la sentencia de 29 de octubre de 1991, que confirmó la de esta Sala de 30 de junio de 1999, antes transcrita.

Procede, pues, la desestimación del recurso y, con ella, la imposición de costas a la parte que lo ha promovido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español