STS, 7 de Febrero de 2006

La entidad mercantil MONTEHANO, S.A., formuló reclamación con fecha 18 de febrero de 1994, solicitando la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial y en la cantidad de 354.285.002 pesetas, por las lesiones sufridas como consecuencia de la orden de 17 de febrero de 1993 de la Dirección Provincial de Industria y Energía de Cantabria, ratificada por la de 15 de marzo de 1993 del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de suspensión provisional de las actividades extractivas y de vertidos en las concesiones de explotación Dolomítica nº 15.141 y Aumento de Dolomítica nº 15.252, de las que era subarrendataria, dictándose Orden del Ministerio de Industria y Energía de 3 de julio de 1995 , por la que se declara la incompetencia de dicho Departamento para conocer de la reclamación formulada, por corresponder su resolución al Consejo de Ministros. Ante lo cual dicha entidad se dirigió con fecha 15 de abril de 1996 al Consejo de Ministros reproduciendo la indicada reclamación, que no fue resuelta de manera expresa, emitiéndose certificación de denegación presunta con fecha 5 de febrero de 1997, contra la cual se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala del Tribunal Supremo, que por Auto de 18 de julio de 2001 se inhibió del conocimiento del asunto en favor de la correspondiente Sala de la Audiencia Nacional, que dictó la sentencia ahora recurrida en casación, que contiene el siguiente fallo: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Montehano, S.A., y en su nombre y representación la Procuradora Sra. D.ª Beatriz Sánchez Vera Gómez Trelles, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio de Industria y Energía, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, declarando el derecho de la recurrente a ser indemnizada en el efectivo perjuicio económico padecido como consecuencia de la suspensión de la actividad acordada, sin expresa imposición de costas."

La sentencia señala como hechos que han dado origen al recurso que: "La entidad actora explotaba, en virtud de concesión administrativa, 24 hectáreas para la extracción de dolomítica, en Escalante. Por Ley 6/1992 se declaró Reserva Natural las Marismas de Santoña, incluyendo el lugar donde la actora realizaba su explotación, dictándose el 17 de febrero 1993 por la Dirección Provincial del Ministerio de Industria en Cantabria, suspensión provisional de toda actividad consistente en movimiento de tierra y extractiva que venía realizando la actora. La citada orden de suspensión fue recurrida ante la Sección cuarta de esta sala, que dictó sentencia el 18 de diciembre 1996, en el recurso 256/94 , que si bien confirma la legalidad del acuerdo de suspensión, ordena a la Administración un pronunciamiento sobre medidas compensatorias y en su caso indemnizatorias. La citada sentencia no declaró, por ello, un derecho a la indemnización - se dice «en su caso» -, que es precisamente la pretensión que ejercita la actora."

En el cuarto fundamento de derecho razona el sentido del fallo en los siguientes términos: "En el presente supuesto hemos de resaltar: A) La suspensión comprende facultades reconocidas a la recurrente en virtud de concesión administrativa, cuya vigencia lo es, según afirma la recurrente hasta el 1 de enero 2003. B) Tal suspensión viene justificada en el nuevo estatuto jurídico que a la zona donde se realizaban las actividades se ha dado por Ley 6/1992 . Pues bien, la primera cuestión a dilucidar es la relativa al carácter de límite o limitación de la propiedad que el nuevo estatuto de reserva natural de la zona supone. Bien es sabido que los límites de la propiedad en cuanto constituyen la delimitación de su contenido regulando su estatuto de manera general, no ocasionan indemnización alguna, pues se trata de la concepción de tal derecho por el ordenamiento jurídico, siempre respetando, en el desarrollo inferior, el contenido esencial del derecho establecido en la Constitución. Mientras que los límites singulares con relación a un determinado derecho de propiedad o cualquier otro derecho de uso o aprovechamiento de un bien, lleva consigo la correspondiente indemnización, pues se trata de una excepción al régimen general. Tal es la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 de 26 marzo y del Tribunal Supremo de 14 de mayo 1996, dictada en el recurso contencioso 382/94 . En el presente supuesto la Ley 6/1992 declara parque natural la zona donde se ubica la explotación realizada por la recurrente al amparo de la concesión, lo que provoca la orden de suspensión de la misma. Ahora bien: A) La Ley citada no establece expropiación alguna de derecho pues se limita a regular un concreto estatuto jurídico de la zona, del que derivan limitaciones, en virtud de ese estatuto concreto, en el ejercicio del derecho de propiedad y otros derechos de uso y aprovechamiento de las fincas ubicadas en la zona. B) La limitación de las facultades inherentes a la concesión, mediante su suspensión, no deriva de la Ley, sino de la orden de suspensión dictada por la Dirección Provincial de Cantabria del Ministerio de Industria. La suspensión acordada es una limitación de carácter singular con relación a facultades derivadas de una concesión administrativa, como consecuencia del concreto estatuto otorgado a la zona, y que no responde a una regulación general del ejercicio de la actividad que nos ocupa. De ahí la concurrencia de los requisitos para reconocer el derecho a la indemnización, pues se trata de una expropiación, ya sea temporal, de facultades de contenido económico, y tal derecho aparece recogido en el artículo 33.3 de la Constitución ; siendo, por otra, procedente declarar la responsabilidad patrimonial de estado en cuanto la privación de derecho se ha producido como consecuencia del funcionamiento de servicios públicos, en este caso, los relativos al control de las explotaciones mineras. Siendo una privación de derechos singular, la actora no tiene obligación jurídica de soportar la lesión en los términos antes señalados, y es evidente que la suspensión de la actividad extractiva de contenido económico supone una lesión valorable económicamente. Debemos pues reconocer el derecho a la indemnización de los daños causados por la orden de suspensión a la que nos referimos."

Una vez notificada la citada sentencia y aclarada la misma, el Abogado del Estado y la representación procesal de la entidad mercantil MONTEHANO. S.A presentaron sendos escritos manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 15 de marzo de 2002 se tuvieron por preparados tales recursos de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 11 de mayo de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación por la representación de la entidad MONTEHANO, S.A., haciendo valer dos motivos de casación al amparo del art. 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y solicitando la estimación del recurso, que se case y revoque la sentencia recurrida y en su lugar se fije la cuantía de la indemnización en la cifra de 354.285.002 pesetas más los intereses y gastos desde que se dictó la orden de paralización de los trabajos en las explotaciones, se determine la Administración que debe satisfacer la indemnización y se condene al abono de la cuantía de la indemnización y gastos e intereses legales desde la fecha de formulación de la reclamación en vía administrativa hasta la fecha de la sentencia de instancia y desde esa fecha hasta el completo pago al tipo de interés legal más dos puntos de conformidad con lo prevenido en el art. 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Por su parte el Abogado del Estado presentó escrito manteniendo el recurso con fecha 29 de mayo de 2002, haciendo valer un único motivo al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de Jurisdicción y solicitando que se case y anule la sentencia recurrida, dictando otra por la que se declare no ser conforme a Derecho y se deje sin efecto la declaración de responsabilidad patrimonial que en ella se afirma.

Admitidos a trámite los recursos se dio traslado de los mismos, respectivamente, a las contrapartes para que formalizaran escritos de oposición, en los que solicitaron la desestimación del recurso interpuesto de contrario.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo el día 1 de febrero de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina,

El recurso de casación que se interpone por la representación procesal de la entidad MONTEHANO, S.A, tiene como objetivo obtener un pronunciamiento sobre la cuantía de la indemnización y el abono de intereses, al entender que la sentencia de instancia no se ha pronunciado sobre tales cuestiones planteadas en la demanda, mientras que en el recurso que se mantiene por el Abogado del Estado, pretende que se deje sin efecto la declaración de responsabilidad patrimonial que se efectúa en la sentencia de instancia, de manera que la estimación de este último recurso dejaría sin efecto la estimación el primero, en cuanto supondría la desestimación del recurso contencioso interpuesto por la representación procesal de la entidad MONTEHANO,S.A. En consecuencia, procede examinar en primer lugar el recurso interpuesto por el Abogado del Estado.

En el único motivo de casación, formulado al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional (ha de entenderse art. 88.1.d) de la Ley 29/98 teniendo en cuenta la fecha de la sentencia y del recurso), el Abogado del Estado denuncia la infracción de los arts. 139 y 142.5 de la Ley 30/92 , en relación con lo establecido en el art. 116 de la Ley de Minas de 1973 y del art. 142 de su Reglamento de 1978 .

Alega al respecto que la sentencia incurre en dichas infracciones por entender que ha existido un funcionamiento anormal de los servicios públicos que genera para la empresa afectada el derecho a indemnización del perjuicio padecido como consecuencia de la suspensión de la explotación minera, considerando que no se dan los presupuestos señalados por dicha sentencia dado que:

No existe ni se ha producido un funcionamiento anormal de los servicios públicos; la Administración, en cumplimiento y de conformidad con la Ley 6/1992 se ha limitado a adoptar la determinación que prevé la legislación minera.

No existe ni puede señalarse por anticipado un perjuicio económico conocido y evaluable, puesto que, en este momento, se desconoce si la suspensión será definitiva o provisional, y en este caso por cuanto tiempo y cuales son las actividades que el Plan de Ordenación fijará como definitivamente prohibidas y por tanto deberán indemnizarse, dado que las variables de las que depende la posible indemnización y su existencia no están determinadas.

Porque lo único que puede hacer la Administración es decretar la suspensión sin perjuicio y con expreso reconocimiento de los derechos que puedan corresponder a los afectados, a determinar previa instrucción del correspondiente expediente contradictorio, no en la propia resolución que decreta la medida cautelar de suspensión.

No se comprende, dada la Ley 6/92 , que se afirme que existe una limitación de carácter singular indemnizable que afecta a la explotación minera, no se acreditan los derechos de la recurrente, la pretensión de indemnización se plantea simultáneamente cuando existen otras similares de otros sujetos reclamantes y la propia entidad tiene planteada otra similar.

Finalmente entiende que la reclamación al Consejo de Ministros se presentó transcurrido el plazo de un año a que se refiere el art. 142.5 de la Ley 30/92 , desde la suspensión de los trabajos.

En su oposición al recurso la parte recurrida mantiene las razones de la sentencia de instancia, rechaza las alegaciones de la Administración recurrente y considera cuestiones nuevas la relativas a la existencia de otros procesos y superación del plazo de ejercicio de la acción.

Conviene hacer referencia a las distintas actuaciones administrativas y judiciales de las que trae causa este recurso o guardan alguna relación con el mismo.

Así, la Ley 6/1992, de 27 de marzo , declaró Reserva Natural las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, en cuyo perímetro se encuentran ubicadas las explotaciones en cuestión, fijando el plazo para la publicación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales a que se refiere la Ley 4/1989, de 27 de marzo , que venció el 30 de marzo de 1993 (la Ley 6/92 se declara inconstitucional por sentencia 195/1998, de 1 de octubre , si bien la declaración no lleva aparejada la inmediata nulidad, quedando diferida al momento en que la Comunidad Autónoma dicte la norma en que dichas Marismas sean declaradas espacio natural protegido). En aplicación de lo dispuesto en los artículos 116.2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y 142.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , la orden de 17 de febrero de 1993 de la Dirección Provincial de Industria y Energía de Cantabria, ratificada por la de 15 de marzo de 1993 del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, dispusieron la suspensión de los trabajos que consistan en movimientos de tierras o aquellas otras de naturaleza extractiva que comporten una modificación de la geomorfología actual de la zona, así como el vertido de cualquier tipo de basura, escombro, desperdicio o residuo industrial, hasta que se publicara el referido Plan de Ordenación de los Recursos Naturales pertinente, en cuyo momento se decidiría la resolución oportuna y definitiva.

Tales órdenes establecían que: "esta suspensión se ordena sin perjuicio del reconocimiento de los derechos económicos y laborales que puedan corresponder, así como de la tramitación del expediente que, con audiencia de los interesados, resuelva en definitiva sobre la cuestión de fondo planteada."

Dichas órdenes fueron objeto de impugnación, dictándose sentencias de la Audiencia Nacional que estimando en parte los recursos formulados (uno de ellos por MONTEHANO, S.A.) condenaban a la Administración a hacer un pronunciamiento en dichas resoluciones sobre las medidas compensatorias y en su caso indemnizatorias que puedan resultar de las suspensiones acordadas. Interpuesto recurso de casación por la Administración del Estado, se dictaron sentencias de esta Sala de 26 de diciembre de 2001 y 23 de diciembre de 2002 , que dando lugar a los recursos, desestimaban los interpuestos contra dichas órdenes, que se confirmaron por ser ajustadas a Derecho.

Por otra parte, la propia entidad MONTEHANO, S.A., impugnó la Orden de 3 de julio de 1995, a la que se ha hecho referencia en los antecedentes de hecho, obteniendo sentencia estimatoria parcial en la instancia y desestimándose en casación, sentencia de 14 de mayo de 2004 , la pretensión de indemnización de daños y perjuicios formulada.

La referida pretensión de indemnización de daños y perjuicios, como se ha indicado en los antecedentes de hecho, se plantea en semejantes términos a la que es objeto de este proceso, que fue consecuencia precisamente de la declaración de incompetencia del Ministerio en la citada Orden de 3 de julio de 1995, vinculándose los perjuicios cuya reparación se pretende a las ordenes de suspensión de la actividad de 17 de febrero y 15 de marzo de 1993, que considera ilegales alegando al efecto: desviación de poder, que no se ha aprobado el Plan de ordenación de Recursos Naturales y que se ha conculcado lo establecido en el art. 33 de la Constitución , habiéndose producido la lesión, que entiende debida a un funcionamiento anormal de los servicios públicos, en el momento de paralización de los trabajos de explotación, que tuvo lugar el 19 de febrero de 1993, fecha en la que se le notificó la orden de suspensión.

En estas circunstancias estamos en condiciones de resolver sobre el motivo de este recurso, a cuyo efecto, inicialmente y como señala la parte recurrida, han de rechazarse las alegaciones relativas a la existencia de otros procesos en los que se ejercitan pretensiones similares (en cuanto pudiera suponer litispendencia) y la extemporaneidad del ejercicio de la acción, pues efectivamente se trata de cuestiones nuevas no suscitadas en la instancia y dado que en casación se trata de enjuiciar los errores in iudicando o in procedendo en que pueda haber incurrido el juzgador a quo, pero en función, naturalmente, por exigirlo así el principio de congruencia, de las cuestiones planteadas en la instancia (S. 20-11-2003), abundando la jurisprudencia en el rechazo del motivo de casación en el que se plantea una cuestión nueva no debatida en la instancia ( sentencias de 31 de octubre y 12 y 15 de diciembre de 1994 y 28 de octubre de 1995,24 de febrero de 2004 , entre otras).

En relación con las alegaciones de fondo que se contienen en el recurso, relativas a la concurrencia de los presupuestos que dan lugar a la responsabilidad patrimonial según la sentencia de instancia, la respuesta se encuentra en el examen de la misma cuestión efectuado por esta Sala al resolver el recurso de casación 7058/1999, sentencia de 14 de mayo de 2004 , en la que indicábamos que "procede afirmar en primer término que la reclamación formulada se vincula por el recurrente a la ilegalidad de la Orden de suspensión, Orden que como más arriba expusimos, ha sido confirmada por Sentencia de esta Sala de 23 de diciembre de 2002 recaída en el recurso 1.736/1997 que confirmó la desestimación de la pretendida nulidad de dicha Orden de suspensión y rechazó el pronunciamiento de la sentencia de instancia que había declarado el derecho de la Sociedad demandante a que la Administración haga pronunciamiento sobre las medidas compensatorias y, en su caso, indemnizatorias que pudieran resultar de las suspensiones acordadas.

En dicha Sentencia se afirma en el Fundamento de Derecho Tercero que el criterio de la recurrida no resulta lógico ni congruente con las circunstancias del caso porque de un lado, una medida de urgencia como la suspensión cautelar no puede quedar subordinada a la tramitación de un expediente contradictorio en el que con audiencia de los interesados se determinen exactamente las compensaciones que sean procedentes, y, de otro, estas compensaciones están en función del tiempo que dure la suspensión y de si ésta será definitiva o provisional, y en función de las actividades que con carácter definitivo queden prohibidas, lo que, a su vez, está condicionado a lo que determine el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales; Plan de Ordenación que, si bien ha sido promulgado como reconoce la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1 de octubre de 1998, no resulta de aplicación en función de la limitación de los efectos anulatorios de la Ley reguladora de la Reserva Natural de las Marismas de Santoña que el propio Tribunal Constitucional declara en dicha sentencia..

En todo caso, la pretensión indemnizatoria ha de ser rechazada, y ello no sólo en función de la inexistencia de funcionamiento anormal de la Administración (que tanto en la reclamación administrativa como en vía jurisdiccional en la demanda se vincula a la ilegalidad de la Orden de suspensión rechazada ya por la jurisdicción), sino porque los daños y perjuicios cuya indemnización se pretende y que se dicen nacidos con la propia Orden de suspensión son daños hipotéticos y no efectivos puesto que derivan, como esta Sala ya ha declarado, de una situación futura, no reuniendo el citado daño el requisito de efectividad exigido por el artículo 139.2 de la Ley 30/1992 ya que la concreción del daño y su cuantía vendrá dada por las previsiones que, en definitiva, se contengan en el Plan de Ordenación de los recursos naturales, una vez que el mismo entre en vigor después de que la Comunidad de Cantabria determine la aplicación a las Marismas de Santoña del régimen de Parque o Reserva Natural como dispone, al reconocer la competencia de dicha Comunidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional antes citada. Será entonces, cuando se produzca y concrete la efectividad de dicha lesión cuando pueda formularse la correspondiente reclamación de daños y perjuicios sin que quepa ahora reconocer una petición indemnizatoria que no se funda en un posible retraso de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones y, en definitiva, en una inactividad administrativa, sino en unos supuestos daños, derivados de una orden de suspensión que ha sido declarada conforme a derecho, y cuya propia existencia y cuantía dependerá de su duración y de lo que en definitiva decida el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales."

De acuerdo con lo expuesto en dicha sentencia, que resuelve la misma pretensión de indemnización formulada por la entidad MONTEHANO, S.A. al correspondiente Departamento ministerial, y que aquí se asume al concurrir las mismas circunstancias, no existe un funcionamiento anormal de la Administración, al que se vincula la reclamación, habiéndose confirmado la legalidad de las órdenes impugnadas de 17 de febrero y 15 de marzo de 1993 y casado la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 1996 a la que se refiere la sentencia aquí recurrida, órdenes que además dejaban a salvo el reconocimiento de los derechos económicos y laborales que puedan corresponder, y por otra parte, no cabe hablar de un daño efectivo y actual indemnizable, dado que su concreción y cuantía vendrá determinado por las previsiones que se contengan en el futuro Plan de Ordenación de Recursos Naturales, efectividad del daño que constituye un requisito legalmente exigido para que surja la responsabilidad patrimonial según el art. 139.2 de la Ley 30/92 . Lo expuesto supone acoger las alegaciones que en tal sentido se efectúan por el Abogado del Estado y apreciar la infracción por la sentencia de instancia del referido art. 139 que se denuncia en este motivo de casación, que por lo tanto debe ser estimado.

La estimación del motivo de casación determina, de acuerdo con el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que la Sala haya de resolver sobre el recurso contencioso administrativo dentro de los términos en que se plantea el debate, lo que lleva a la desestimación del mismo de acuerdo con lo anteriormente expuesto y siguiendo el mismo criterio ya manifestado en la referida sentencia de 14 de mayo de 2004 , al concurrir identidad de circunstancias fácticas y jurídicas, pues se trata de la misma reclamación formulada por la propia recurrente, sin que se invoquen ni aprecien otras razones que lleven a una solución distinta.

En el recurso interpuesto por la representación procesal de la entidad MONTEHANO, S.A., se denuncia en dos motivos, formulados al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , la incongruencia omisiva respecto de las pretensiones de determinación de la indemnización y de los intereses, omisión que resulta manifiesta en ambos casos, aun cuando en el Auto de aclaración se indique que la cuantía ha de liquidarse en ejecución de sentencia, pues ningún razonamiento se contiene en la sentencia sobre dicha pretensión de fijación de la cuantía de la indemnización, ni siquiera para remitir a la determinación en ejecución de sentencia y los criterios para su fijación; y nada se dice sobre la pretensión de abono de intereses, por lo que es clara la estimación de ambos motivos de casación.

Sin embargo, a la hora de resolver sobre el recurso contencioso en los términos que resultan del debate, la previa estimación del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y la consiguiente desestimación de dicho recurso contencioso administrativo, determina que aun apreciada dicha incongruencia omisiva ello carezca de efectos positivos para la parte, dado que resulta improcedente la declaración de responsabilidad patrimonial que se efectuó en la instancia y por ello se desestima en su totalidad el recurso contencioso administrativo.

No procede efectuar condena en costas en relación con ambos recursos de casación ni en la instancia.