STS, 4 de Marzo de 2003
| ECLI | ES:TS:2003:1479 |
| Procedimiento | D. JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Fecha de Resolución | 4 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 5954/99 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación legal de la Junta de Extremadura contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el 21 de junio de 1999. Siendo partes recurridas las representaciones procesales, respectivamente de D. Lázaro , de la Asociación de Propietarios privados del Parque Natural de Monfragüe y de Soto de Oreja, S.A.
La sentencia recurrida, contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Estimando los recursos contencioso administrativo interpuesto por los procuradores D. Luis Gutiérrez Lozano, en nombre y representación de Dña. María Angeles , Dña. Julia Monsalve Gonzalez en nombre y representación de la Asociación de Propietarios Privados del Parque Natural de Monfragüe" y de la entidad mercantil Soto de Oreja, S.A."; Don Jorge Campillo Alvarez, en nombre y representación de Dña. Angelina ; y Dña. Maria del Pilar Simón Acosta, en nombre y representación de la entidad mercantil "Joaquin Gutierrez Sanchez, S.L.", contra el Decreto de la Junta de Extremadura 182/1985 de 31 de octubre, por el que se aprobaba el Plan de Ordenación de los Recursos naturaleza del Area de Monfragüe, debemos declarar y declaramos nula de pleno derecho la referida disposición general por no estar ajustada al Ordenamiento Jurídico y, en su consecuencia, se deja sin efecto el Plan a que el mismo se refiere; todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas del proceso."
Notificada la anterior sentencia la parte recurrente presentó escrito ante el Tribunal de Instancia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, ante este Tribunal la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que, dicte sentencia por la que venga a casar la sentencia de instancia, declarando el Decreto 182/1995 plenamente ajustado a Derecho, con imposición de las costas procesales a la contraria.
Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalice el escrito de oposición.
Por las partes recurridas se presentaron los escritos de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes, terminaron suplicando a la Sala dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día CINCO DE FEBRERO DE DOS MIL TRES, habiendo terminado la misma por necesidades de trabajo el 20 de febrero de 2003 y, observándose las formalidades legales referentes al procedimiento.
Es objeto de impugnación en este recurso de casación, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 21 de junio de 1999, que estimó los recursos acumulados, 12, 20, 21, 28 y 35 de 1996, contra el Decreto de la Junta de Extremadura 182/95 de 31 de octubre, por el que se aprobaba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Area de Monfragüe, (P.O.R.N.A.M.), declarando en el fallo la nulidad de pleno derecho de la referida disposición general por no estar ajustada al ordenamiento jurídico, y en su consecuencia se deja sin efecto el Plan a que se refiere.
Entre las diversas causas de nulidad del impugnado Decreto de la Junta de Extremadura y del P.O.R.N.A.M., la sentencia se centra esencialmente en la alegada incompetencia de esa Junta para elaborar y aprobar dicho Plan de Ordenación de recursos naturales, llegando a la conclusión de que el P.O.R.N.A.M. constituye una autentica Ordenación de un ulterior Parque Nacional, para lo que la Comunidad autónoma carece de competencia, vulnerando el reparto competencial que entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Extremadura se establece en el bloque de constitucionalidad (art. 149.1º.23 de la Constitución, articulo 8.9 del Estatuto de Autonomía de Extremadura y 22.1 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales 4/89 de 27 de marzo).
La parte recurrente, en su único motivo de casación, al amparo del articulo 88.1.d) de la vigente Ley Jurisdiccional, tal como expresa en el escrito de preparación del recurso, aunque omite toda referencia a ese precepto en el de interposición del mismo, aduce la infracción del artículo 8.9º del Estatuto de Extremadura (texto de la L.O. 4/1994), de los articulos 4, 8, 15, y 21 de la Ley 4/1989 de Espacios Naturales Protegidos y de la Flora y Fauna Silvestre y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en su sentencia 102/1995.
En esencia, mantiene la aquí recurrente que los P.O.R.N. son el instrumento que la Ley otorga a las Comunidades Autónomas para plasmar su política ambiental en una parte o en todo el territorio de la comunidad, respondiendo el P.O.R.N.A.M. a objetivos de planeamiento medio ambiental relacionado con el territorio en que se integra y que denomina Area de Monfragüe, y correspondiendo la competencia para elaborar y aprobar los Planes de Ordenación de Recursos Naturales a las Comunidades Autónomas, en tanto que actividad de planificación territorial desde la perspectiva medio ambiental, por lo que la Comunidad Autónoma de Extremadura, a través de su Consejo de Gobierno es competente para la aprobación del P.O.R.N.A.M., poniendo ello de manifiesto que la sentencia recurrida inaplica el articulo 8.9 del citado Estatuto de Autonomía, los articulos 21.3, 8 y 4 de la Ley 4/89 y aplica indebidamente el articulo 15 de esta Ley.
Muy sintéticamente, conviene señalar que la Ley 4/1989 de 27 de marzo, en su artículo 4 dispone que las Administraciones Públicas competentes planificaran los recursos naturales, configurándose los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumento de esa planificación, precisando el articulo 8 que por el Gobierno se aprobarán Directrices para la Ordenación de los recursos Naturales a los que deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas, y matizando el articulo 15 que la declaración de Parques exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente P.O.R.N. de la zona, mientras que el artículo 21 establece que la declaración y gestión de los Parques, Reservas y Monumentos Naturales corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados, sin perjuicio de lo dispuesto en el articulo 22 donde se determina que la declaración de Parques Nacionales se hará por Ley de las Cortes Generales de la Nación.
Conforme a la normativa sintéticamente relacionada de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales, se desprende que la planificación de los recursos naturales corresponde a las Administraciones Públicas competentes, constituyendo el instrumento de esa planificación los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, constituyendo su elaboración y aprobación como regla general, requisito previo para la declaración de Parques y Reservas, declaración que corresponde a las Comunidades Autónomas, con la excepción de los Parques Nacionales cuya declaración se hará por Ley de las Cortes Generales.
Tal normativa podría plantear la duda de la competencia para la aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando éstos sean constitutivos del requisito previo necesario para la declaración de Parque Nacional cuya competencia pertenece a las Cortes Generales, toda vez que respecto de los Planes de Ordenación como paso previo a la declaración de un Parque de Reserva Natural, no cabe duda que su elaboración y declaración corresponde a las Comunidades Autónomas, también competentes para la declaración de Parque Natural --artículos 8 y 21 de la Ley 4/89--
Tal posible duda ha quedado despejada por la doctrina del Tribunal Constitucional en sus sentencias 102/95 de 26 de junio y 306/2000 de 12 de diciembre, los que mantienen que la configuración de la competencia en la protección del medio ambiente que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, en cuanto al planeamiento de los recursos naturales, según el articulo 4.1 de la Ley 4/89 corresponde a las Administraciones públicas competentes, norma nada ambigua si se concreta con lo reflejado en la Exposición de Motivos de la Ley, donde se dice que se ofrece "así a las Comunidades Autónomas un importante instrumento para la implantación de sus políticas territoriales", y serán por tanto ellas quienes hayan de elaborar y aprobar, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando tengan asumidos el desarrollo legislativo y la ejecución (S.T.C. 102/95) como es el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, conforme al articulo 8.9 y al 9.2 sobre medio ambiente, reformado por L.O. 8/1994 de 24 de marzo, sosteniendo igualmente la sentencia del T.C. 306/2000 de 12 de diciembre, que el titulo competencial retenido por el Estado --articulo 149.1.23 C.E.-- no habilita a éste para aprobar por si mismo los planes de Ordenación de los Recursos Naturales, no correspondiendo, pues, a la competencia del Estado la elaboración y aprobación de estos Planes de Ordenación, tal como están configurados en la legislación vigente.
En conclusión y a la vista de lo expuesto, es procedente estimar el motivo de casación deducido por la Junta de Extramadura, lo que conlleva la anulación de la sentencia recurrida, que se deja sin efecto, y lo que a su vez conlleva el efecto de proceder al enjuiciamiento del resto de las cuestiones planteadas por los aquí recurridos en la instancia.
Las partes que se han personado aquí como recurridas, --la Asociación de Propietarios Privados del Parque Natural de Monfragüe, la Entidad Soto de Oreja S.A. y D. Lázaro -- presentaron en la instancia, idénticas alegaciones las dos primeramente citadas, y muy similares en su contenido las del tercero de los mencionados recurridos.
En las alegaciones de estas partes en la instancia, ha de ser objeto de preferente examen la pretensión de nulidad de lo actuado por omisión del procedimiento establecido y concretamente de los tramites exigidos por el articulo 6 de la Ley 4/89, en el que se enfatiza de modo riguroso que el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios inspiradores de la Ley, mencionados en el articulo 2.
La ley 4/89 no determina en su articulo 6, la regulación de un procedimiento concreto de elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación, pero independientemente de las diversas interpretaciones sobre el procedimiento adecuado y las incertidumbres que ello pudiera determinar, es claro y evidente que dicho precepto establece en todo caso la necesaria observancia de los tramites procedimentales de audiencia de los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectadas.
La ineludible exigencia rigurosa en toda su amplitud de estos tramites, no es sino una consecuencia lógica de la muy importante trascendencia que la elaboración y aprobación de esos Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, en si mismos, y como paso previo necesario para la declaración de Parques Naturales o Nacionales, como espacios naturales protegidos --articulo 12 L. 4/89--, en la conservación y protección del medio ambiente , y en los intereses de los propietarios o titulares afectados en sus intereses por tales Planes, que ineludiblemente han de tener ocasión de exponer sus argumentaciones sobre la conveniencia o no de esos Planes y sobre el enfoque y plasmación ecológica considerada más viable y conveniente.
El exacto cumplimiento de tales tramites exige no solo la mera formulación y recepción de los diversos alegatos de esas entidades y particulares, sino la reposada lectura de los mismos por la Administración y su contestación especifica sobre las razones que lleven a la aceptación o rechazo de tales alegaciones, para así considerar integrado y realizado el tramite de audiencia pública, que debe posibilitar la corrección de errores, puntos de vista o cambios de enfoque en el contenido del Plan.
En el presente supuesto, efectivamente se ha procedido al cumplimiento formal de esos tramites en su fase inicial, de audiencia e información pública, habiéndose efectuado numerosas alegaciones entre instituciones y particulares afectados, en cuantía de más de ochenta interesados, muchos de ellos de gran extensión e interés jurídico y social, sin que por la Administración Autónomica competente se haya procedido a la contestación de las mismas precisando las razones o sinrazones de su contenido, tal como consta tal ausencia en el expediente, y así ha venido paladinamente a ser reconocido por la propia administración actuante, cuando en su contestación en la instancia a las demandas de los actores, en el párrafo final del fundamento tercero de derecho, afirma literalmente que "tampoco puede tenerse en cuenta lo que de contrario se aduce en cuanto a que las alegaciones no tienen respuesta, ni han sido tenidas en cuenta. Al respecto señalar que ninguna obligación impone la Ley acerca de que deban contestarse las citadas alegaciones una a una, y lo cierto es que la respuesta a ellas se encuentra en el propio Plan, sin que la Administración tampoco se encuentre vinculada por su contenido".
Lo expresado implica que la Administración ha prescindido del cumplimiento de una norma del tramite procedimental establecido en la Ley 4/89, atinente a la audiencia pública, por su falta de respuesta al resultado alegatorio de la misma, lo que constituye el supuesto de nulidad de pleno derecho, del artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre al no ser observada una regla esencial legalmente establecida para la formación de voluntad de los órganos colegiados.
La estimación de esta causa de nulidad absoluta, alegada por los demandantes en la instancia determina la no necesidad del enjuiciamiento de las restantes pretensiones en las que también se contienen peticiones de anulación.
En virtud de lo expuesto, es procedente estimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la "Junta de Extremadura" contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 21 de junio de 1999, que se revoca y se deja sin efecto, procediendo estimar las demandas formuladas por los aquí recurridos "Asociación de Propietarios Privados del Parque Natural de Monfragüe", "Soto de Oreja S.A." y "D. Lázaro ", y declarando la nulidad del Decreto impugnado de la Junta de Extramadura 182/95 de 31 de octubre de aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Area de Monfragüe", en aplicación del articulo 62.1.e) de la Ley 30/92 por la falta de cumplimiento integro del tramite esencial de audiencia pública.
No procede hacer expresa declaración sobre las costas causadas en la instancia ni en las de este recurso.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Extramadura contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 21 de junio de 1999, la que se revoca y se deja sin efecto. Y con estimación de las demandas de los recurrentes en la instancia expresados en el fundamento noveno, procede declarar la nulidad de pleno derecho del Decreto de la Junta de Extramadura núm. 182/95 de 31 de octubre, sin expresa declaración sobre las costas, tanto las de instancia como las de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como secretario, certifico.
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