STS, 5 de Febrero de 2007

En el recurso nº 1385/2001 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Auto, con fecha 21 de junio de 2002, por el que acordó la suspensión cautelar del Pleno del Ayuntamiento de Onteniente convocado para el día 22 de junio a las ocho horas para debatir y votar la moción de censura presentada el 4 de octubre de 2001, y señaló para la comparecencia prevista por la Ley el día 25 de junio a las 12 horas.

Por otro Auto de 28 de junio de 2002 determinó:

"1.- Mantener la medida cautelar de suspensión acordada en el auto de 21 de junio de 2002 .

2. - Declarar la nulidad de la convocatoria del Pleno para el día 20 de junio de 2002 a las 8 horas en primera convocatoria, y para el siguiente día 22 a las 8 horas, en segunda convocatoria, para debatir y votar la moción de censura presentada el 4 de octubre de 2.001.

3. - En orden a la ejecución de la sentencia, las actuaciones a seguir serán las siguientes:

1. Reposición, de forma inmediata, de Dña. Maite en el cargo de Alcaldesa del Ayuntamiento de Ontinyent con efectos desde el momento de la adopción del acuerdo impugnado.

2. Si los concejales firmantes de la moción de censura cuyo acuerdo de aprobación ha sido declarado nulo, volvieran a presentar otra moción de censura contra la Alcaldesa, la misma deberá tramitarse conforme a lo dispuesto en el art. 197 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

, y cumplidos los presupuestos del apartado 1, letras a), b) y c) del referido precepto, quedará el Pleno automáticamente convocado para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario de la Corporación deberá remitir notificación indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a contar desde la presentación del documento en el Registro, a los efectos de su asistencia a la sesión, especificando la fecha y hora de la misma". Contra esta resolución doña Maite interpuso recurso de súplica que la Sala de Valencia desestimó por Auto de 25 de julio de 2002 . Notificado a las partes, doña Maite promovió recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando la remisión de las actuaciones a este Tribunal y el emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones, el Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, en representación de la recurrente, presentó escrito, el 29 de octubre de 2002, interponiendo el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte Sentencia por la que case y anule los indicados Autos recurridos conforme a lo interesado, manteniendo como única medida de ejecución la de la inmediata reposición en el cargo de Alcaldesa del Ayuntamiento de Ontinyent a doña Maite

, estimando las pretensiones de esta parte, con arreglo a los motivos expresados en el presente recurso".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 9 de septiembre de 2004, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la Procuradora doña Victoria Pérez-Mulet y Díez- Picazo, en representación del Ayuntamiento de Onteniente, presentó escrito, el 5 de noviembre de 2004, solicitando la desestimación del recurso y que se declare --dijo-- la conformidad a derecho de las resoluciones judiciales recurridas y la imposición de costas a la parte recurrente.

El Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de don Paulino, don Ignacio y don Carlos, en su escrito de oposición presentado el 4 de noviembre de 2004, solicitó a la Sala "(...) dicte sentencia por la que confirme íntegramente el contenido de los Autos recurridos, imponiendo las costas a la recurrente".

Por su parte, el Fiscal considera que procede desestimar, en los términos expuestos en su escrito de alegaciones de 5 de noviembre de 2004, el presente recurso de casación.

Habiendo causado baja por fallecimiento don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, por providencia de 13 de julio de 2005 se tuvo por designado como nuevo Procurador, en representación de la recurrente, a don Santos de Gandarillas Carmona.

Mediante providencia de 11 de septiembre de 2006 se señaló para votación y fallo el día 31 de enero de 2007, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Este recurso de casación tiene por objeto los autos dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en ejecución de su Sentencia de 18 de junio de 2002, estimatoria del recurso interpuesto por doña Maite contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Onteniente de 18 de octubre de 2001 que aprobó la moción de censura presentada contra ella, la destituyó del cargo de Alcaldesa y eligió para sustituirla a don Paulino . La estimación del recurso contencioso-administrativo con el que, por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, combatió esa actuación municipal, se fundó en que, en lugar de realizar una votación nominal, el Pleno del Ayuntamiento votó por grupos políticos la moción de censura. El fallo dispuso la reposición de la Sra. Maite en el cargo de Alcaldesa con efectos desde el momento de la adopción del acuerdo impugnado. No hizo, sin embargo, pronunciamiento alguno sobre las consecuencias que la Sentencia pudiera suponer a los efectos de la prohibición prevista en el artículo 197.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG). Es más, en el último de sus fundamentos se dice expresamente que no se prejuzga esa cuestión.

Hay que decir que esta Sentencia fue objeto de recurso de casación y que fue desestimado por Sentencia de esta Sala y Sección de 22 de marzo de 2006 (casación 5430/2002 ). Por tanto, se trata de una resolución firme.

Pues bien, el 21 de junio de 2002, ante la convocatoria efectuada para que el Pleno del Ayuntamiento de Onteniente votara de nuevo la moción de censura el día 22, la Sra. Maite se dirigió a la Sala de Valencia instando la suspensión cautelar urgente del Pleno. Así fue acordado por Auto de ese mismo día 21 de junio

. Seguidamente, el Tribunal dispuso que se celebrara la comparecencia prevista en el artículo 135 de la Ley de la Jurisdicción . Tras élla, dictó el Auto de 28 de junio de 2002 en el que dispuso: 1º mantener la suspensión cautelar; 2º declarar la nulidad de la convocatoria del Pleno para el día 20 de junio de 2002 en primera convocatoria y para el 22 en segunda al objeto de debatir y votar la moción de censura presentada el 4 de octubre de 2001; 3º que para la ejecución de la Sentencia las actuaciones a seguir eran las siguientes:

"

1. Reposición, de forma inmediata, de Dña Maite en el cargo de Alcaldesa del Ayuntamiento de Ontinyent con efectos desde el momento de la adopción del acuerdo impugnado.

2. Si los concejales firmantes de la moción de censura cuyo acuerdo de aprobación ha sido declarado nulo, volvieran a presentar otra moción de censura contra la Alcaldesa, la misma deberá tramitarse conforme a lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

, y cumplidos los presupuestos del apartado 1, letras a), b) y c) del referido precepto, quedará el Pleno automáticamente convocado para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario de la Corporación deberá remitir notificación indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a contar desde la presentación del documento en el Registro, a los efectos de la asistencia a la sesión, especificando la fecha y la hora de la misma".

En sus fundamentos, la Sala de Valencia explicaba que la solicitud presentada por la Sra. Maite debía ser considerada como una petición tácita de ejecución de Sentencia y que en la comparecencia se exhortó a las partes para que alegaran sobre la validez de la convocatoria del Pleno. A propósito de élla dice el Auto de 28 de junio de 2002 que supone la retroacción de las actuaciones para subsanar un vicio formal y que esa posibilidad, planteada por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda, fue rechazada por la Sentencia expresamente atendiendo --tal como se decía en sus fundamentos-- a que el "Acuerdo del Pleno no es un procedimiento administrativo compuesto por diferentes fases o trámites, en que por defectos formales o sustantivos puede anularse una de ellas con retroacción de actuaciones a ese momento: el Acuerdo es el acto que pone fin al procedimiento; en la sesión del pleno se producen una serie de actuaciones, constitución de la mesa de edad, intervenciones, y la votación que determinó la decisión, el Acuerdo del Pleno, que es lo que se recurre y cuya nulidad debe declararse, reponiendo a Dña. Maite en el cargo de Alcaldesa con efectos desde el momento de la adopción del acuerdo impugnado".

Sigue diciendo el Auto que el acuerdo de la Alcaldía cuestionado en el incidente de ejecución es contrario al pronunciamiento de la Sentencia y elude su cumplimiento, por lo que incurre en la nulidad del artículo 103.4 de la Ley de la Jurisdicción . Por eso, mantiene la medida cautelar y declara nula la convocatoria efectuada para los días 20 y 22 de junio de 2002. Y, en cuanto al alcance de la ejecución de la Sentencia respecto de la posibilidad de que los concejales firmantes de la moción de censura cuya aprobación se declaró nula pudieran, después de repuesta la Sra. Maite en su cargo de Alcaldesa, presentar una nueva moción contra ella, extremo sobre el que los codemandados pidieron que se pronunciase, la Sala territorial dice que:

"El art. 197.2 de la Ley Orgánica 5/1985 (...), debe interpretarse en el sentido de que se refiere a una moción de censura que haya completado todo su trámite procedimental, y que haya finalizado con una votación válida de la moción de censura, con resultado de aprobación o no de la misma (presentación, tramitación y votación --apartado 1--); en definitiva el legislador está pensando en la moción de censura que llega a su fase esencial cual es la votación válida en el Pleno. Una moción de censura inconclusa que no ha completado esa fase final, como la presente, no puede impedir a los concejales firmar otra moción".

Y, en consecuencia, resuelve en el sentido indicado.

El Auto de 25 de julio de 2002 desestimó el recurso de súplica de la Sra. Maite que impugnaba el apartado 3 B) de la parte dispositiva del anterior de 28 de junio por entender que excedía de lo fallado por la Sentencia e infringía el artículo 197.2 de la LOREG y pedía, también, su suspensión conforme al artículo

79.1 de la Ley de la Jurisdicción . La Sala de Valencia justifica su resolución diciendo que la Sentencia dejó imprejuzgada la cuestión relativa a la posibilidad de presentar una nueva moción de censura tras la reposición de la Sra. Maite en la Alcaldía. Por eso, entendía que la decisión tomada en el incidente de ejecución no contradecía el fallo de aquélla. Además, observaba que la ejecución no podía hacerse reponiendo a la recurrente en el cargo y suspendiendo el apartado 3 B) del Auto impugnado porque "igual protección merecen el derecho fundamental de la demandante, consagrado en el art. 23.2 de la CE (reconocido en una sentencia que no es firme) que el mismo derecho de los concejales, pues este derecho podría verse conculcado si se les negase la posibilidad de presentar otra moción de censura".

El escrito de interposición invoca el artículo 87.1 c) de la Ley de la Jurisdicción y plantea dos de los motivos de casación previstos en su artículo 88.1 . Así, sostiene que la Sala de Valencia ha incurrido en abuso, exceso y defecto en el ejercicio de la jurisdicción [apartado a) de ese precepto] porque en los Autos impugnados introduce cuestiones que contradicen el fallo de la Sentencia de cuya ejecución se trata al procurar una errónea aplicación de la misma. En realidad, sostiene la recurrente, el Auto de 28 de junio de 2002 subsana el acuerdo municipal declarado nulo yendo más allá del pronunciamiento de la Sentencia. Subraya la Sra. Maite que en el último párrafo de su fundamento sexto dice expresamente que no entra en resolver sobre la aplicabilidad o no del artículo 197.2 de la LOREG . Sin embargo, el Auto en cuestión lo hace y, por eso, entra en contradicción con la Sentencia. Además, pone de manifiesto el absurdo de que ella la consintiera, mientras la recurrían el Ayuntamiento y los codemandados, y que, una vez ganado el pleito, en la fase de ejecución, la propia Sala indique el camino para subsanar la actuación municipal y privar de contenido a la Sentencia.

A lo anterior añade que el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción establece unos límites a los órganos jurisdiccionales que, por exigencias del artículo 24 de la Constitución, han de ser observados también en la ejecución de las Sentencias y en la aplicación de medidas cautelares.

El segundo motivo afirma la infracción del artículo 197.2 de la LOREG [apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción ]. Dice que el impedimento legal para que los concejales que presentaron una moción de censura firmen otra más durante su mandato no está circunscrito a aquellas mociones que sean objeto de votación válida en el Pleno ya que, de haber sido ese el propósito del legislador, lo habría hecho constar expresamente. Lo que está prohibido, continúa, es que suscriban más de una moción de censura bajo un mismo mandato, cosa de la que, observa, es consciente el Ayuntamiento de Onteniente pues habla de repetir la votación. Ahora bien, sigue la recurrente, esto no es posible porque la propia Sentencia dijo que no cabía la retroacción para que se realizara una nueva votación.

Rechaza, por lo demás, la Sra. Maite la razón dada por la Sala para resolver sobre la cuestión debatida. Así, considera que de la petición de los codemandados para que la Sala se pronunciara sobre ella no deriva su habilitación para resolver extremos no contemplados por la Sentencia. En ejecución, insiste, el Tribunal ha de extraer todas las consecuencias que deriven del fallo, pero no aquellas otras que no resulten de él.

Por todo ello, nos pide que acojamos estos motivos, anulemos los Autos impugnados y fallemos que la ejecución de la Sentencia, ya firme, requiere únicamente su reposición en el cargo de Alcaldesa de Onteniente.

El Ayuntamiento de Onteniente plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por defectos en el escrito de preparación, consistentes en invocar el artículo 88 c) de la Ley de la Jurisdicción y en no efectuar el juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 ni, tampoco, identificar los motivos de casación.

A continuación, aduce la inadmisibilidad del primer motivo porque no fue mencionado en el escrito de preparación, porque no se hizo en él el juicio de relevancia y porque este motivo no es aplicable en el supuesto discutido, ya que no hay invasión por un órgano judicial de otro orden jurisdiccional. Luego, insiste en la inadmisibilidad, en este caso del segundo motivo, porque no fue mencionado en el escrito de preparación y porque la Sala de instancia aplicó correctamente el artículo 197.2 de la LOREG . Dice a este respecto que, al haber sido declarado nulo de pleno Derecho el acuerdo municipal, hay que considerar que no existió nunca ya que los efectos de esa declaración se producen ex tunc. Por tanto, si la tramitación y la convocatoria se hicieron correctamente, no se estaría ante una nueva moción de censura sino ante la reiteración de la misma. Alega en apoyo de su tesis diversas Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia y la de 15 de mayo de 1987 de este Tribunal Supremo .

Los codemandados se oponen al recurso de casación rechazando, a propósito del primero de los motivos, que haya incongruencia entre el Auto y la Sentencia pues, ya en la instancia, la parte demandada suscitó la cuestión del alcance del defecto formal alegado por la recurrente y sostenía que sólo afectaba a la votación, argumento que la Sra. Maite pudo debatir. En cualquier caso, observan, desde el primer momento estuvo claro que uno de lo extremos más importantes a resolver por la Sala, en caso de declarar la nulidad, era el alcance de la misma. A partir de aquí, dicen que el contenido del Auto no contradice la Sentencia, sino que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción y que ante la necesidad de esclarecer una cuestión puesta de manifiesto por todas las partes, entre ellas el Ayuntamiento, ante la situación de parálisis de gestión y el desconcierto en que se hallaba, la Sala no podía menos que entrar a resolver. Sobre la invocación por la recurrente del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción, dicen que no tiene ninguna relación con el caso enjuiciado.

En cuanto al segundo motivo, indican que, si todo el proceso de la moción de censura está viciado de nulidad, también lo está la presentación de firmas de manera que la prohibición del artículo 197.2 de la LOREG no es aplicable. Entenderlo de forma distinta supondría, continúan, contrariar la voluntad del legislador que regula como derecho básico de los concejales el de elegir al Alcalde a través de la investidura o de la moción de censura. Añade que la Sala de Valencia no ha convertido en platónica la Sentencia y que lo único que sucede es que el recurso no tiene mayor contenido y, en cualquier caso, el error en la votación es imputable a la Alcaldesa que presidía el Pleno y al Secretario por ella nombrado que debió asesorarle de la legalidad. Sólo en menor medida de la Mesa de Edad. Y añaden que, de seguir la interpretación propuesta por la recurrente, la beneficiaria de la utilización de un sistema de votación contrario a Derecho sería élla pues lograría, no sólo anular una moción de censura, sino también evitar que se pudiera presentar otra.

Para el Ministerio Fiscal el recurso debe ser desestimado ya que, a su entender, no cabe acoger ninguno de los motivos del mismo. El primero porque no hay exceso respecto de la Sentencia de 18 de junio de 2002 . Señala el Fiscal cuál es el sentido del motivo previsto en el artículo 88.1 a) de la Ley de la Jurisdicción y en función del mismo observa que la Sala de Valencia tenía competencia para dictar el Auto recurrido pues estaba dentro de sus atribuciones.

En cuanto a la alegada infracción del artículo 197.2 de la LOREG apunta que la recurrente no invoca ni relaciona con ella ningún derecho fundamental, por lo que debe considerarse como una cuestión de legalidad ordinaria la que suscita, por tanto no enjuiciable en el marco de este proceso.

Es preciso resolver, ante todo, las causas de inadmisión opuestas por el Ayuntamiento de Onteniente. Y hay que hacerlo rechazándolas. El defecto que percibe en el escrito de preparación no es tal. Aunque sea cierto que en él se menciona --erróneamente-- un artículo 88 c) de la Ley de la Jurisdicción, también lo es que identifica plenamente el propósito perseguido por el recurso de casación: combatir la, para la recurrente, incorrecta ejecución de la Sentencia que estimó su recurso contencioso-administrativo. Así lo dice y, además, invoca el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción . Por tanto, cumple no sólo los requisitos formales, sino también los de contenido propios de esta fase procesal.

En efecto, la Ley no exige que se anuncien los motivos de casación en este escrito de preparación [Autos de 21 de octubre y 21 de julio de 2004 (casación 1476/2003 y 4936/2002, respectivamente)]. Además, tratándose de la impugnación de autos dictados en ejecución de Sentencia, la jurisprudencia consolidada ya bajo la anterior Ley reguladora [Sentencias de 3 de julio de 1995 y 14 de mayo de 1996 (casación 7234/1994 y 7367/1993, respectivamente) y, más recientemente, de 4 de julio de 2006 (casación 3730/2004), 10 de noviembre de 2004 (casación 8922/1999) y de 21 de octubre de 2002 (casación 8492/1999 ) entre otras], que sigue siendo aplicable bajo la vigente, ha precisado que no son invocables los motivos relacionados en el artículo 88.1 sino los del artículo 87.1 c): es decir, que dichos autos resuelvan cuestiones no decididas directa o indirectamente por la Sentencia o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta.

Tampoco es necesario el juicio de relevancia al que se refiere el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción cuando el recurso se dirige contra alguno de los autos relacionados en el artículo 87, tal como viene señalando esta Sala [Sentencia de 12 de enero de 2004 (casación 2104/2000 ) y, los Autos que en ella se citan].

Lo anterior conduce a rechazar tanto las causas de inadmisibilidad dirigidas contra el recurso en su totalidad como las que opone a cada motivo en particular.

De acuerdo con lo que se ha indicado, al enjuiciar en casación unos autos dictados en ejecución de Sentencia, el parámetro con el que se han de examinar esas resoluciones viene dado por la misma. En este caso, está claro que la recurrente combate lo que considera un exceso de la Sala de instancia: haber resuelto una cuestión no decidida por la Sentencia de 18 de junio de 2002 . Son, por tanto, las suyas unas pretensiones que hallan acomodo en el artículo 87.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, que es el relevante en este caso, aunque las exprese invocando su artículo 88.1 a).

Planteado el litigio en esos términos, bastará con comprobar si la Sentencia resolvió sobre la incidencia que su fallo había de tener en relación con el artículo 197.2 de la LOREG, precepto que establece lo siguiente:

"Ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura. A dichos efectos no se tomarán en consideración aquellas mociones que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 de este artículo".

Y la Sentencia dictada por la Sala de Valencia, tras haber afirmado la ilegalidad del sistema de votación empleado, añade que no prejuzga ese extremo y, por eso, limita el alcance de su fallo a la reposición de la recurrente en el cargo de Alcaldesa. Así, pues, cualquiera que sea la opinión que merezcan los razonamientos que las partes han expuesto sobre la interpretación más adecuada del artículo 197.2 de la LOREG en un caso como éste, lo cierto es que la Sentencia no se pronuncia al respecto, ni directa ni indirectamente. Al contrario, expresamente dice que no entra en ello. En cambio, el Auto de 28 de junio de 2002 sí lo hace y, de ese modo, incurre en el exceso que denuncia la Sra. Maite . No es, pues, necesario que nos extendamos más ya que con lo dicho es suficiente para estimar el recurso de casación. Estimación que conlleva la anulación de los Autos impugnados y nos obliga a resolver el incidente planteado en la instancia. A tal efecto, hay que decir que la correcta ejecución de la Sentencia, una vez declarada la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que aprobó la moción de censura, exige únicamente la reposición en el cargo de Alcaldesa de la Sra. Maite, pronunciamiento éste que, habiendo expirado en 2003 el mandato de la corporación que la eligió, sólo puede tener carácter declarativo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,