STS, 9 de Abril de 2001
| Ponente | TRUJILLO MAMELY, FRANCISCO |
| ECLI | ES:TS:2001:2967 |
| Número de Recurso | 1914/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 9 de Abril de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Abril de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1914/1995, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Isabel Juliá Corujo, en representación de la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA, contra la sentencia nº 209/94, dictada con fecha 5 de mayo de 1994 en el recurso contencioso-administrativo nº 2.068/1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
En este recurso también es parte recurrida la entidad AVENIR ESPAÑA, S.A., representada procesalmente por la Procuradora Doña María Luisa Gavilán Rodríguez.
En el recurso contencioso - administrativo nº 2.068/1990 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia de fecha 5 de mayo de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «FALLAMOS:. Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo num. 2068/90, interpuesto por la representación de la entidad mercantil " AVENIR ESPAÑA, S.A." contra la Orden Foral de 20 de septiembre de 1990 del Departamento de Obras Públicas y Transportes de la Diputación Foral de Guipuzkoa, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por dicha entidad contra la Orden Foral del mismo Departamento de 6 de junio de 1990 que impuso a la misma la sanción de ocho millones de pesetas por la colocación de dos carteles publicitarios en el P.K. 485,300 de la C.N. -I DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS: 1) Que la Orden Foral impugnada es contraria al ordenamiento jurídico por lo que la debemos anular y anulamos; 2) No hacer una especial condena en costas.».
Contra la referida sentencia interpuso recurso de casación la Procuradora de los Tribunales Dª ISABEL JULIA CORUJO, en representación de la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA, en base a los siguientes motivos: 1.- Al amparo del artículo 95.1,4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por interpretación errónea, del artículo 31.4.g) de la Ley 25/1988, de 29 julio, de Carreteras, en relación con el artículo 24.1 y con las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la misma. 2.- Amparado por el apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional y dirigido a denunciar la infracción por interpretación errónea del artículo 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y de la jurisprudencia que citaba. Finalmente concluyó con el siguiente SUPLICO «A LA SALA que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y, en consecuencia, tener por interpuesto en tiempo y forma legales RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia del País Vasco de fecha 5 de mayo de 1994; tenerme por comparecida y parte en la representación que legalmente ostento de la recurrente EXCMA. DIPUTACION FORAL DE GUIPUZKOA; seguir la tramitación del Recurso por sus trámites legales y, en su día, dictar sentencia por la que estimando el presente recurso se case la Sentencia recurrida, declarando la conformidad a derecho de las Ordenes Forales del Departamento de Obras Públicas y Transportes de 6 de junio y de 20 de septiembre de 1990.».
Admitido el recurso de casación, la representación procesal de AVENIR ESPAÑA, se opuso mediante el correspondiente escrito, que concluyó suplicando «A LA SALA que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y, en su virtud, por evacuado en tiempo y forma hábiles el trámite conferido, dando al presente Recurso el curso legal correspondiente y, en su día, dictar Sentencia por la que desestimando íntegramente el Recurso de Casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, se confirme íntegramente la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que declara que la Resolución administrativa impugnada es contraria a derecho, por lo que la misma debe ser anulada, haciendo expresa condena en costas a la parte recurrente, por ser todo ello de hacer en Justicia que respetuosamente pido en Madrid a siete de julio de mil novecientos noventa y cinco.».
Por providencia de 5 de Marzo de 2001 se señaló para votación y fallo del recurso el día 29 de marzo de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely. En la indicada fecha ambos actos tuvieron lugar.
La sentencia impugnada en este recurso de casación fue dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por AVENIR ESPAÑA, S.A., contra la Orden Foral de 20 de Septiembre de 1.990 del Departamento de Obras Públicas y Transportes de la Diputación Foral de Guipúzcoa, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por aquella entidad mercantil contra la Orden Foral del mismo Departamento de fecha 6 de Junio de 1.990, que le había impuesto, como autora de una infracción del artículo 31.4.g) de la Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras, la sanción de ocho millones de pesetas por la colocación de dos carteles publicitarios en el P.K. 485,300 de la C.N.-1, anulando, en consecuencia, por no conformes a derecho los referidos actos administrativos.
La Diputación Foral de Guipúzcoa interpone el presente recurso de casación, basado en dos motivos, ambos autorizados por el apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción, el motivo primero, del artículo 31.4.g), de la Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras, en relación con el artículo 24.1 y con las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda de la misma, y, el segundo, por infracción por interpretación errónea del artículo 36 de la misma Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras, en relación con el artículo 34 de la misma y con el artículo 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, y de la doctrina jurisprudencial que se citará, citando luego la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de Enero de 1.992.
La razón de decidir de dicha sentencia que anuló, como queda dicho anteriormente, el acto administrativo contra el que se interpuso el recurso jurisdiccional, fue, en síntesis, partiendo del hecho probado de que los carteles estaban instalados en suelo urbano, " en tramo urbano " precisa, la de que "en el suelo urbano, " tramo urbano" a los efectos previstos en la Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras, no rige la prohibición general de realizar publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público desde la carretera que establece el artículo 24.1 de la referida Ley, en cuanto este precepto excepciona de esa prohibición general los tramos urbanos, sin que puedan considerarse vigentes, por oponerse a la citada Ley y han de entenderse derogados, los preceptos establecidos en el Reglamento General de la anterior Ley de Carreteras, aprobado por R.D. 1.073/1977, de 8 de Febrero, pues así lo establece expresamente la Disposición Transitoria Primera de la misma, lo que supone que no pueda mantenerse que al amparo del artículo 74 del citado Reglamento esté prohibida toda clase de publicidad, salvo la destinada a peatones, sin distinción de tramos, todo lo cual conlleva, desde el punto de vista de la sentencia de instancia, que la infracción prevista con carácter de muy grave en el artículo 31.4.g), de dicha Ley, de " establecer cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera, debe interpretarse en relación con el artículo 24.1 citado, de manera que la infracción se produce en el supuesto de vulneración de la prohibición de publicidad que este último establece, pero no cuando esa publicidad no está prohibida como sucede en los tramos urbanos", a todo lo cual añade, acogiendo también el segundo argumento esgrimido por la parte actora, que " la consideración de un terreno como tramo urbano también implica que corresponde al Ayuntamiento respectivo el otorgamiento de las autorizaciones de usos y obras en las zonas de servidumbre y afección en esos tramos, según lo dispuesto en el artículo 39.2 de dicha Ley de Carreteras ...... lo que comporta que serían también las entidades municipales las competentes para la imposición de las correspondientes sanciones en el supuesto de que para su realización no tuvieran la oportuna licencia ".-
Pues bien, la tesis que contiene la sentencia ahora impugnada responde, en todo, a la que estableció este Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 3 de Mayo de 2000, dictada en el Recurso de Casación número 574/1996, para la unificación de doctrina, que con tal finalidad, basado en idénticos motivos casacionales a los ahora articulados y respecto de otra sentencia distinta, pero que establecía doctrina idéntica a la ahora sustentada, había interpuesto la propia Diputación Foral recurrente, en la que se citaba como sentencia de contraste otra sentencia, que también cita en este recurso de casación ordinario, dictada por la propia Sala Jurisdiccional del País Vasco, de fecha 29 de Marzo de 1.994, que en méritos a hechos idénticos, - colocación de vallas publicitarias en tramos urbanos visibles desde la zona de dominio público de la carretera -, y también en supuesto de sanción impuesta a empresa publicitaria, consideró de aplicación los preceptos reglamentarios citados que en nada se oponían a la Ley 25/1988, y que por tanto debían ser de plena aplicación al supuesto de autos, imposibilitando la publicidad contenida en las vallas publicitarias, visible desde la zona de dominio público de la carretera.
Pues bien, en esa sentencia de 3 de Mayo de 2000, llegamos a decir, y ahora ha de reiterarse, que " ( F.J.Cuarto), [...] es esta sentencia que se recurre la que contiene la doctrina correcta; sin olvidar que es una sentencia que sigue una doctrina asentada anterior que se aparta, según reconoce expresamente de la que estableció en la que ahora se aporta como de contraste, a mayor abundamiento, la dicción literal del artículo 24.1 en relación con el artículo 37.2, ambos de la propia Ley 25/1988, no crea - como sostiene la de contraste - vacío legal alguno, por no hacer referencia a qué ocurre cuando nos encontramos ante un tramo urbano o travesía. Sí que hace referencia a tales supuestos, cuando explícitamente establece, en el primero de los preceptos citados que " fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera....", y en el artículo 37.2 cuando dispone que " se consideran tramos urbanos aquellos de las carreteras estatales que discurran por suelo calificado como urbano por el correspondiente planeamiento urbanístico. Se considera travesía la parte de tramo urbano en la que existan edificaciones consolidadas al menos en las dos terceras partes de su longitud y un entramado de calles al menos en uno de los márgenes". Luego inexistente el presupuesto de que parte la sentencia de contraste, resulta que el precepto excepciona de esa prohibición general a los tramos urbanos, por lo que en tal particular no puede aceptarse la vigencia del Reglamento de 1.977, y la infracción establecida en el artículo 31.4.g), de la Ley, de considerar como muy grave " el establecer cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera", no puede ser interpretada sino en relación con el artículo 24.1 tantas veces citado, de forma y manera que la infracción se produce en el supuesto de vulneración de la prohibición que este último establece, pero no cuando esa publicidad no está prohibida como sucede en los tramos urbanos.-El nuevo Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1.812/1.994, de 2 de Septiembre, en su artículo 88 vino a mantener esa interpretación, que es, además, la que se recoge en las sentencias de esta propia Sala y Sección de 5 de mayo y 15 de Junio de 1.998, cuando al hilo del examen y también de sanciones impuestas por instalación de vallas publicitarias y valorando las circunstancias del suelo en que se habían instalado, declaran, la primera " que el artículo 24 de la Ley 25/1988 y su Reglamento, R.D. 1812/1.994, de 2 de Septiembre excluyen del mandato prohibitivo la publicidad realizada en tramos urbanos", y la segunda, que " elemento esencial del tipo es el negativo de que la publicidad se instale en suelo que no tenga la categoría de urbano, clasificación que hay que atribuir, según el artículo 37.2 de la mencionada Ley, a los terrenos a los que el correspondiente instrumento de planeamiento configura como tales".Quinto.- De lo anterior se desprende que no mejor suerte, por tanto, ha de correr el segundo de los motivos que se articulan dirigido a denunciar el quebranto que la sentencia que se recurre produce en la unificación de la interpretación del artículo 36 de la citada Ley 25/1988, de Carreteras en relación con el artículo 34 de la misma y con el artículo 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958 y la doctrina jurisprudencial que cita. En efecto, desde el momento en que no existe infracción administrativa a la Ley de Carreteras en esos supuestos, la competencia no sólo para las autorizaciones de usos y obras en esos tramos, y en las zonas de servidumbre y afección de los tramos de carreteras indicados en el número anterior, excluidas las travesías, según lo dispuesto en el artículo 39.2 de la Ley 25/1988, de Carreteras en consonancia con lo que disponía el artículo 178 de la Ley del Suelo, Texto refundido aprobado por R.D.1346/1976, de 9 de Abril, y luego el Texto Refundido aprobado por R. D. Legislativo 1/1992, de 26 de Junio, sobre carteles de propaganda visible desde la vía pública, sino también su sanción en los términos establecidos en esa legislación sectorial es exclusiva competencia del Órgano que tiene atribuida aquella otra, sin que ello entre en contradicción con lo dispuesto en el artículo 36, in fine, de la Ley 25/1988, pues aquí precisamente, sin desdeñar lo establecido en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1.990, citada en la sentencia recurrida, la competencia más específica en relación con el objeto de que se trata, será precisamente, excluida la existencia de infracción administrativa contra la Ley de Carreteras, de la Administración la tiene establecido en materia de autorizaciones para usos y obras" .
Como es obvio, a tenor de lo expuesto, necesariamente ha de llegarse a la conclusión desestimatoria de los motivos de casación articulados en este recurso de casación, cuya desestimación, por tanto se impone, lo que comporta, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 la expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Excma. Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia de fecha 5 de Mayo de 1.994, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el Recurso Contencioso administrativo 2.068/1990; con expresa imposición de costas de este recurso a la recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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