STS, 13 de Diciembre de 2001

La Federación de Municipios de Cataluña interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo número 365/1993 contra el Decreto de la Generalidad de Cataluña 302/1992, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Saneamiento correspondiente al ámbito territorial de la Zona B.

En su escrito de demanda, de 11 de junio de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando este recurso, anulando el Plan de Saneamiento recurrido y reconociendo el derecho de los entes locales a participar de forma individualizada en el procedimiento de elaboración del mismo".

La Letrada de la Generalidad contestó a la demanda por escrito de 15 de septiembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el recurso interpuesto al atenerse los actos impugnados a derecho".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 10 de abril de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido desestimar la demanda interpuesta por la Federación de Municipios de Cataluña contra el Decreto 302/92 de la Generalidad de Cataluña. Sin costas".

Con fecha 7 de julio de 1995 la Federación de Municipios de Cataluña interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5043/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Infracción de la doctrina legal y jurisprudencial sobre el principio de autonomía local en su vertiente del derecho de participación de los entes locales. Segundo: Infracción de la doctrina legal referida al principio de lealtad institucional y de respeto al ejercicio de las competencias ajenas. Tercero: Infracción de la doctrina legal y jurisprudencial sobre el derecho de participación de los interesados en el procedimiento de actos y disposiciones que les afectan.

La Generalidad de Cataluña presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de 27 de septiembre de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 10 de abril de 1995, desestimó la demanda interpuesta por la Federación de Municipios de Cataluña contra el Decreto 302/92 de la Generalidad de Cataluña por el que se aprobó el Plan de Saneamiento correspondiente al ámbito territorial de la zona B.

La Federación recurrente consideraba en su demanda que durante el procedimiento de elaboración del citado plan, redactado por la Junta de Saneamiento e informado favorablemente por el Consejo de Dirección de ésta, había "faltado un periodo de información pública o cualquier otro sistema que permita la participación individual de los que se consideren afectados por dicho Plan de Saneamiento, y en concreto de los diversos municipios de su ámbito territorial", omisión que debía determinar su nulidad.

El debate se centraba, pues, tan sólo en decidir si los entes locales afectados tenían derecho a participar de forma singular e individualizada en el procedimiento de elaboración del plan y si aquel derecho había sido vulnerado.

La respuesta de la Sala de instancia, razonada de modo coherente a lo largo de los fundamentos jurídicos que a continuación transcribimos, fue contraria a la pretensión actora y se expresó en estos términos:

"[...] Ningún Tribunal puede añadir mayores trámites ni requisitos en la elaboración de las disposiciones generales de los previstos en las leyes. Así, la competencia para aprobar Planes de Saneamiento la atribuye el art. 5.2.a. de la Llei 19/91, de 7 de noviembre, de reforma de la Junta de Saneamiento, al Gobierno de la Generalitat cuando requieran el financiamiento específico previsto en dicha Ley; a su vez, la disposición final segunda de este texto deja en vigor, con naturaleza reglamentaria, los arts. 43 a 49 del Decreto Legislativo autonómico 1/88, de 28 de enero, relativos a la formulación y contenido de aquellos planes, preceptos que la parte recurrente no ha alegado se hayan infringido; finalmente, la Llei 13/89, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalitat, tras señalar en su art. 62 que las disposiciones generales de ésta adoptarán la forma de Decreto si proceden del Gobierno, recoge en su art. 63 el procedimiento de elaboración de las mismas y en el art. 64 expone 'si una Ley lo exige o si lo decidiese, según los casos, el Gobierno o el Conseller competente, la propuesta de disposición general ha de ser sometida a información pública o a audiencia de las entidades que, por Ley, tienen la representación y la defensa de los intereses de carácter general o afectados por dicha disposición'. Pues bien, en la materia que nos ocupa el Gobierno no ha ordenado nada al respecto y ninguna Ley exige el trámite de audiencia o información pública, por lo que no puede alegarse su ausencia como motivo o causa de nulidad del Decreto.

[...] Distinto es que enfoquemos el tema en relación, como también hace la parte actora, con la implicación que la falta de dicha participación municipal pueda tener en la efectividad del principio de autonomía local recogido en el art. 140 de la Constitución, en cuya garantía el art. 2 de la Ley de Régimen Local de 1985 señala que la legislación estatal y autonómica reguladora de los distintos sectores de acción pública deberá asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses; el art. 56.3 del mismo texto obliga a la Administración estatal y autonómica a facilitar el acceso de los representantes legales de las entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente; a su vez la Carta Europea de Autonomía Local hecha en Estrasburgo el 15 de Octubre de 1985 (ratificada por España el 20-8-88) recoge en su art. 4, dedicado al 'alcance de la autonomía local', que las Entidades Locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, a su debido tiempo y de forma apropiada, a lo largo de los procesos de planificación y de decisión para todas las cuestiones que les afecten directamente; y, por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente (por todas, sentencia 170/89, de 19 de octubre), que la autonomía local goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que supone el derecho de la Comunidad Local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales en tales asuntos.

Llegados a este punto no podemos olvidar que el Plan de Saneamiento impugnado fue redactado por la Junta de Saneamiento e informado favorablemente por el Consejo de Dirección de la misma, y este Consejo está integrado, entre otros miembros, por ocho vocales representantes de las administraciones locales competentes designados por las dos organizaciones de entes locales más representativas de Cataluña (art. 7 de la Llei 17/91, de 7 de noviembre, de reforma de la Junta de Saneamiento), una de las cuales es la Federación de Municipios actuante; por otro lado, nos encontramos ante una materia, la relativa a la evacuación y tratamiento de aguas residuales, sometida a los principios de unidad de gestión, tratamiento integral, desconcentración, descentralización y respeto a la unidad de cuenca hidrográfica (entre otros recogidos por el art. 5 del Decreto Legislativo autonómico 1/88) que exige, por tanto, estudios y soluciones que coordinen y globalicen las necesidades singulares e individuales de cada municipio.

En consecuencia, si en ningún momento se ha discutido por la instante la corrección de la constitución de aquel Consejo de Dirección en el momento de deliberar sobre el Plan de Saneamiento impugnado, debe considerarse que estaba adecuadamente formado conforme a la Ley 19/91; y, por otro lado, al ser el tema de saneamiento de agua de interés general para todos los municipios afectados (en este caso los comprendidos en el ámbito territorial de la zona B) resulta suficientemente respetuosa con las exigencias ya expuestas de participación, consulta y acceso de las entidades locales, la intervención dada al respecto por el art. 7 de la repetida Llei 19/91 mediante la presencia en el Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento, de ocho vocales representantes de las administraciones locales competentes, por lo que no puede hablarse en modo alguno de violación del principio de autonomía local."

La Federación recurrente aduce, para impugnar la sentencia, tres motivos de casación que al comienzo de su escrito de interposición del recurso manifiesta fundar "en el artículo 95.1.4 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 [...]", lo que basta por sí solo para rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad de Cataluña sobre la base de que "en el escrito no se contiene ninguna referencia al artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional".

El primero de dichos motivos denuncia la infracción "de la doctrina legal y jurisprudencial sobre el principio de autonomía local en su vertiente del derecho de participación de los entes locales". Su desarrollo argumental contiene dos apartados:

1. El que se refiere al derecho de participación local en "los aspectos que afectan al círculo de intereses locales", a cuyo efecto cita los artículos 2 y 58.2 de la Ley de Bases del Régimen Local, dos sentencias constitucionales sobre el principio de participación (de 2 de febrero y 28 de julio de 1981) y la Carta Europea de Autonomía Local, sin referirse en concreto a ninguno de sus preceptos;

2. el que sostiene, para contrarrestar las afirmaciones de la sentencia sobre este extremo, que las entidades asociativas locales no tienen la función ni pueden representar los intereses particulares de sus asociados, pues "no estamos ante una relación de mandato sino ante una representación genérica, de carácter asociativo". Añade que no puede asumir la representación individualizada de los diferentes municipios de la Comunidad Autónoma, pues ello no sólo es improcedente desde la perspectiva de la función que corresponde asumir a las entidades asociativas, sino materialmente imposible, además de que muchos de ellos no se han afiliado a ninguna de ellas.

Invirtiendo los términos en que se formula, comenzaremos por decir que esta última parte del motivo contiene una cierta paradoja. Pues si la Federación recurrente participó directamente, como ya se ha dicho, en el proceso de elaboración del Plan (designó parte de los vocales que integran el Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento) y aduce ahora que no representa los intereses particulares de los municipios asociados y, mucho menos, de los no asociados, quizá habría que interrogarse sobre su legitimación para impugnar, en defensa de aquellos intereses particulares de dichos municipios, el procedimiento de elaboración de un plan en el curso del cual (del procedimiento) ella misma intervino sin que conste opusiera reparos de orden formal.

En otras palabras, la Federación no actúa en este recurso para defender su propio derecho a participar en el proceso de formación del Plan, pues lo ejercitó al nombrar los vocales del Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento; afirma, por el contrario, actuar en defensa de la participación individual en aquel proceso de unos municipios que, en algunos casos, ni siquiera están afiliados a ella, sino a otra de las entidades asociativas existentes o a ninguna de éstas; incluso si actúa en defensa de sus propios entes locales afiliados, ella misma afirma que no le corresponde "asumir la representación individualizada" de éstos, ninguno de los cuales nos consta le haya confiado el mandato de hacerlo a los efectos de impugnar la validez de un Plan de Saneamiento que, eventualmente, puede suponerles más beneficios que perjuicios.

Estas consideraciones, si no pueden tener consecuencias procesales de ningún orden, dada la naturaleza de este recurso extraordinario, sirven igualmente para centrar la respuesta que hemos de dar a los dos apartados del primer motivo de casación.

Ciertamente en el proceso de elaboración de los Planes de Saneamiento, tal como estaba regulado por la Ley del Parlamento Catalán 19/1991, de 7 de noviembre, no se contemplaba la intervención o participación formalizada de los ciudadanos, de los grupos sociales y de todas y cada una de las entidades locales durante las fases previas a su aprobación, lo cual motivaría ulteriormente su reforma. Mediante la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de modificación de aquélla, y como consecuencia del "nuevo impulso dado al procedimiento administrativo por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", el artículo 30 de la tan citada Ley 19/1991, de 7 de noviembre, quedó redactado de modo que, tras la aprobación inicial del Plan por el Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento, era sometido a información pública.

En la situación normativa previa a 1994 (con arreglo a la cual se dirimió en la instancia este litigio) aquella circunstancia no determinaba, sin embargo, que las Corporaciones Locales fuesen ajenas a la aprobación del Plan. Como acertadamente refleja la sentencia de la Sala territorial, el Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento, órgano de representación, de dirección y control de ésta, integraba ocho vocales representantes de las administraciones locales competentes, designados por las dos organizaciones de entes locales más representativas en Cataluña, con criterios de distribución geográfica (como mínimo, un vocal por cada una de las cuencas del norte, centro y sur y demarcaciones de poniente y de las tierras del Ebro, y uno por la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos).

Si se considera que aquel Consejo de Gobierno contaba entre sus competencias con la de informar o aprobar definitivamente los planes de saneamiento, según los casos, bien se puede afirmar que las corporaciones locales afectadas tenían una cierta intervención en el momento culminante del proceso de elaboración del Plan, incluso si no la habían tenido en las fases precedentes.

Que esta participación no debiera haber quedado reducida a la articulada mediante los ocho vocales representantes de las administraciones locales geográficamente interesadas, sino haber sido extendida a todos y cada uno de los municipios afectados, resulta ser una cuestión más de oportunidad que de necesidad legislativa: por un lado, la naturaleza del Plan (como también con acierto lo aprecia la Sala de instancia) es claramente supramunicipal, y en el diseño de sus mecanismos de elaboración y aprobación la Generalidad de Cataluña no estaba sujeta a condicionamientos normativos que exigiesen una determinada composición de los órganos correspondientes, bastando que en ellos hubiese una destacada representación de los entes locales afectados; por otro lado, la presencia en el Consejo de Dirección de aquellos vocales -y, en la medida en que había sido propuestos por ella, de la propia Federación recurrente- les permitía recabar de cada municipio las sugerencias, propuestas, críticas y observaciones que cada ente local estimara pertinentes para su inclusión o exclusión en el Plan.

Desde esta misma perspectiva, debe destacarse que el Plan de Saneamiento de Cataluña es un plan territorial sectorial que tanto puede ser único para todo el territorio de esta Comunidad Autónoma como aprobarse por zonas en consideración a criterios hidrográficos. En él se fijan los objetivos de calidad que se pretenden, los plazos para alcanzarlos y la relación de programas de saneamiento que se han de desarrollar, así como los instrumentos que garantizan su equilibrio financiero.

En concreto, mediante el Decreto correspondiente de aprobación del Plan de saneamiento se planifican unas obras de infraestructura de interés supramunicipal en el ámbito de una cuenca hidrográfica y se regula el régimen económico-financiero para hacer frente a su coste a través de la percepción de cánones de saneamiento e incrementos de tarifas que no constituyen exacciones locales.

Por su naturaleza de plan supramunicipal el Plan de Saneamiento compromete intereses que, como la misma Federación reconoce con toda honradez, "no son preferentemente locales". Sí afecta lógicamente al ámbito territorial de los respectivos municipios, pero lo hace dejando subsistentes las competencias propias de estos entes locales. La aprobación del Plan supramunicipal no desapodera a las Corporaciones Locales de las competencias que les vienen reconocidas, en materia de saneamiento, por las leyes correspondientes. El artículo 5.3. de la Ley 19/1991 dispone que, en el ejercicio de sus competencias en materia de saneamiento de las aguas, las corporaciones locales tienen iniciativa para constituir cualquier organismo de gestión previsto en la legislación vigente, redactar planes y proyectos, contratar y ejecutar las obras y prestar los servicios, añadiendo asimismo que aquéllas tienen competencias propias para la prestación del servicio de saneamiento de las aguas residuales, con independencia del ente que haya ejecutado las obras, y que podrán ser receptoras de las instalaciones.

Configurado en estos términos el Plan de saneamiento y garantizado que en su procedimiento de aprobación intervenían representantes de las administraciones locales afectadas, designados con criterios de distribución geográfica que aseguraban la presencia de, como mínimo, un vocal por cada cuenca hidrográfica, el primer motivo de casación no puede ser estimado.

Tampoco puede serlo el motivo segundo, bajo cuya formulación, en términos extremadamente lacónicos, la Federación recurrente sostiene que la Sala ha de instancia ha incurrido en una "infracción de la doctrina legal referida al principio de lealtad institucional y de respeto al ejercicio de las competencias ajenas."

El motivo, sobre denunciar una infracción de doctrina legal sin concretar en qué sentencias se ha desarrollado, no contiene crítica alguna de la recurrida. Se limita a transcribir en el primer párrafo, de los dos que lo integran, el artículo 55.b de la Ley de Bases del Régimen Local, y a afirmar, en el segundo, sin razonamiento alguno, que "prescindir de la participación individualizada de los entes locales es obviar y desconocer las competencias municipales en materia de saneamiento de aguas residuales". No se expresan tampoco cuáles sean estas competencias en el concreto ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña y por qué deberían entenderse vulneradas.

Tanto por las deficiencias expuestas como por las consideraciones que ya hemos reflejado en orden al respeto de las competencias propiamente municipales, el motivo debe ser desestimado.

En el último de los motivos del recurso la infracción de la doctrina legal y jurisprudencial denunciada lo es respecto del "derecho de participación de los interesados en el procedimiento de actos y disposiciones que les afectan".

En este motivo la cita de jurisprudencia se limita a la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1988, relativa a la audiencia de las entidades corporativas o representativas de los intereses afectados en el curso de los procedimientos de elaboración de disposiciones generales. Invoca también la Federación recurrente dos artículos, el 35 y el 86, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no vigentes en el momento en que se dicta el Decreto objeto de litigio aun cuando su contenido estuviese anticipado por los correspondientes (artículos 23 y 26) de la Ley de Procedimiento Administrativo. En todo caso, el motivo no se construye sobre la violación de norma legal.

Para desestimar esta última parte del recurso baste decir que la jurisprudencia invocada no se refiere a la participación de unas administraciones públicas territoriales en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales aprobadas por otras. La audiencia de las entidades corporativas o, en general, representativas de determinados intereses, en la elaboración de los reglamentos -en cuanto reflejo de una concepción participativa que tiende a implicar a los ciudadanos, por sí o agrupados, en el proceso de aprobación de las normas reglamentarias que les afecten- tiene unos rasgos distintos de los que corresponden a un sistema de relaciones interadministrativas.

Añadiremos que, en todo caso, y según ya ha quedado expuesto, la Federación recurrente sí intervino en el procedimiento de elaboración del Plan que se impugna, como también intervinieron los municipios afectados, no individualmente sino a través de la representación que venía confiada a los vocales de procedencia local presentes en el Consejo de Dirección de la Junta de Saneamiento, por medio de los cuales podían no sólo recabar información respecto del plan que se tramitaba sino articular las propuestas que sobre las medidas de saneamiento previstas, o sobre otras nuevas por ellos sugeridas, creyesen oportuno formular.

Procede, pues, la desestimación del recurso así como la imposición de las costas a la parte cuyos motivos han sido íntegramente desestimados, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español