STS, 1 de Abril de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 11 de junio de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la Generalidad de Cataluña contra el acuerdo del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte de fecha 17 de septiembre de 1992, por el que se modificaba la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo 1981, sobre las condiciones que han de reunir los taxímetros para su aplicación al servicio del taxi, y estimamos la demanda articulada, declarando la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, por incompetencia del órgano decidente, en lo relativo a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El artículo 149.1.12ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación sobre pesas y medidas (Metrología) y corresponde a la Generalidad de Cataluña, mediante el artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía, la competencia ejecutiva en esta materia.

En el ejercicio de su competencia el Estado dictó el Real Decreto 1596/1982, de 28 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para la aprobación de modelo de los contadores taquicronométricos, llamados taxímetros. La Ley 13/1985, de 18 de marzo, de Metrología, en su artículo 7.2 atribuye a la Generalidad la competencia ejecutiva en esta materia, por lo que mediante el Decreto 199/1991, de 30 de julio, por el que se determinan los órganos competentes en materia de control metrológico, corresponde al Departamento de Industria y Energía, a través de la Dirección General de Seguridad Industrial, la competencia en la aprobación de modelo de los taxímetros.

Mediante la Ley 7/1987, de 4 de abril, fue creada la Entidad Metropolitana del Transporte y corresponde a su competencia, según el artículo 16.1 d), ejercer las facultades de intervención administrativa en los servicios de transporte público de viajeros en automóviles.

La alegación esgrimida por la parte demandada, relativa a que en estricto uso de su potestad interventora, no legisla sobre modelos, sino que se limita a la elección de los mejores por seguridad y eficacia entre los homologados para ahorrar gastos de inspección ante su posible fraude o manipulación, no puede prosperar, por cuanto condiciona la citada competencia de la Generalidad en materia de aprobación de modelo de taxímetros, ya que la opción de elección entre aparatos homologados mediante el establecimiento de mayores requisitos técnicos comporta la práctica prohibición de los homologados no elegidos.

En su virtud, reiterando la doctrina en este punto ya sentada por la sentencia de 28 de febrero de 1995, de la misma Sección, recaída respecto del mismo acto administrativo y contra misma parte demandada, a instancia de la Associació Catalana del Taxi, debe anularse el referido acto por la incompetencia de la Entidad Metropolitana del Transporte en lo tocante a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

1. Motivo primero

   Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 1 y 7 de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, sobre Normas reguladoras de la Metrología.

   La Ley implica la prohibición del uso de aparatos para medir mientras no se haya pasado el control de la autoridad en Metrología. Pero no implica la obligatoriedad de que se tengan que usar o aceptar en cualquier actividad aparatos por el mero hecho de estar homologados, prescindiendo de criterios de mayor utilidad o garantía de no manipulación mediante la exigencia de que, además de medir bien, se ajusten mejor a otras exigencias de interés en la actividad.

   La Ley, en su artículo 13.3, al configurar las infracciones, no impone aparatos homologados, sino sólo la no utilización de los no homologados. El control en Metrología no se extiende a la actividad en la que se usen aparatos de medición imponiendo el obligado uso de unos u otros o de todos ellos o excluyendo que, además de que medir bien, el aparato tenga características de utilidad en la actividad que se desarrolle. Ésta será responsabilidad de quien lleve a cabo la actividad en que hayan de utilizarse, eligiendo los de mayor seguridad y eficacia o exigiendo características, aparte de la buena medición, adecuadas a los fines de su actividad, como indicaciones más visibles, etcétera.

   No todos los aparatos que miden el kilometraje, horario e importe tienen las mismas prestaciones. Se trata de que los aparatos homologados son susceptibles de ofrecer características distintas en cuanto a la lectura, impresión de datos o ser más susceptibles de manipulación y abuso respecto al usuario y este aspecto corresponde en los aspectos de inspección y disciplinario a la competencia interventora de la actividad del taxi.

   La competencia en Metrología no comporta eliminar la facultad de elección de los instrumentos que tengan las cualidades más indicadas en función de la actividad sobre la que no tiene competencia la autoridad en Metrología.

   Esta no es la interpretación de la Generalidad en el expediente, pero sí la del Centro Español de Metrología del Ministerio de Obras Públicas, según obra en el expediente.

   Habría colisión con las exigencias de la Metrología si se admitieran aparatos de medida no homologados, pero no si, entre los homologados u homologables, se opta por aquellos de mejores características.

   La sentencia recurrida, en cuanto expresamente elimina la facultad de opción entre los aparatos homologables según la Metrología, porque excluye la posibilidad de exigencia de determinadas características que faciliten la actividad interventora y signifiquen un mejor servicio, infringe estos preceptos de la Ley de Metrología, por extender su aplicación donde la Ley no quiere llegar y por extender una competencia que la Ley no atribuye a la autoridad en Metrología.

   El contenido de las normas impugnadas hace remisión, cuando se trata de la comprobación que hace referencia a la Metrología, a la autoridad competente, por ejemplo, extremo III.3 y extremo XIII, 26 y siguientes.

   Las condiciones exigidas, además de respetuosas con las competencias de la autoridad en Metrología, se relacionan con la protección del usuario y con facilitar la actividad inspectora: asistencia técnica garantizada al menos diez años, visibilidad de la homologación de la Generalidad, visibilidad del precinto y de las características de la homologación, exigencia de blindaje y de otras características que aseguren la inviolabilidad o la imposibilidad de manipulación externa para evitar abusos y eliminar costes de inspección, ubicación del aparato en el vehículo y otras precauciones con el mismo objeto, tarifas que han de marcar, uso del aparato en salida y destino y garantía de las revisiones por la autoridad en Metrología.

   No se trata de ejercer competencia en Metrología, sino de la exigencia de determinadas características en los taxímetros para que resulte más adecuadamente prestado el servicio.

   La sentencia ve razonable la exigencia de que haya una impresora expendedora en el aparato taxímetro [esta afirmación sólo aparece en la sentencia de 28 de febrero de 1995, de la misma Sección, citada como antecedente].

   No se trata de discriminar entre aparatos medidores o entre proveedores, porque se trata de exigencias que pueden cumplirse en cualquier aparato.

2. Motivo segundo

   Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

   Se sustrae a la Entidad la facultad de exigir requisitos en el ejercicio de su actividad interventora, entendiendo que se trata del ejercicio de competencias en materia de Metrología, cuando de lo que se trata es de exigencias en función de la más adecuada prestación de servicio.

3. Motivo tercero

   Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 21. a), d) y g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y artículo 210 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por lo que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

   La sentencia excluye que los inspectores tengan consideración de agentes de la autoridad y, en consecuencia, la presunción de veracidad en los boletines de denuncia [esta afirmación sólo aparece en la sentencia de 28 de febrero de 1995, de la misma Sección, citada como antecedente].

   El alcalde y presidente de la Entidad local es autoridad. Así ocurre con el presidente de la Entidad Metropolitana en virtud del artículo 22 de la Ley 7/1987.

   El artículo 210 del Reglamento de Organización hace referencia a alcaldes y presidentes. A continuación se refiere a las autoridades y órganos inferiores y a cualquier otra autoridad u órgano de las entidades locales. El presidente es autoridad de nivel superior, pero no actúa siempre por sí, sino que actúa por medio de agentes, incluso de agentes que pueden portar armas. El hecho de que en la Ley de Orden Público de 30 de mayo de 1959 se hable de agentes de la autoridad no excluye otras autoridades y agentes de éstas. El concepto de agente es un concepto jurídico indeterminado que se aplica a quien actúa por otro. Si el presidente es autoridad que actúa por medio de funcionarios cuya jefatura ostenta se da el hecho real de la existencia de autoridad y de la actuación de agentes de la misma. Los funcionarios que llevan a cabo la función inspectora o son agentes de la autoridad del presidente o actúan de forma ilegítima.

   En la función inspectora legítima va ínsita la presunción de veracidad de los hechos expresados. No se duda de que es así en cualquier boletín de denuncia de cualquier guardia urbano.

   Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación y, casando la sentencia recurrida, se declare nulo el fallo y se desestime el recurso contencioso- administrativo conforme a lo pedido en la contestación a la demanda.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1. Al motivo primero

   Mediante la modificación impugnada la Entidad Metropolitana del Transporte ha incurrido en una invasión de las competencias que los preceptos de la Ley 3/1985 establecen en favor del Estado y de la Comunidad Autónoma. La lectura de los preceptos que se pretenden modificar, en la nueva redacción que se les otorga, revela que el acto impugnado regula aspectos técnicos de los aparatos taxímetros, regulación que, sin género de duda, está vedada a la esfera competencial local.

   A título ilustrativo cita diversos preceptos de la regulación efectuada: artículos 6, 8, 14, 19, y 20 -los cuales amplían de manera sustantiva los requisitos de carácter técnico establecidos en el artículo 6 del Real Decreto 1596/1982, de 18 de junio y concretamente añaden nuevos requisitos técnicos a los que dispone dicho artículo y contravienen además sus disposiciones-; artículos 7 y 13 -estos preceptos añaden también requisitos de carácter técnico a los establecidos por el artículo 3.1 del Real Decreto 1596/1982-; y artículos 15 y 16 -estos preceptos entran en conflicto con lo dispuesto en el artículo 3.3 del citado Real Decreto, apartados 3.3.1 y 3.3.5-.

2. Al motivo segundo

   La potestad contemplada en el artículo 84 de la Ley 7/1985 sobre intervención de la actividad de los ciudadanos mediante, entre otros medios, el sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo debe ceñirse a lo establecido en el artículo 25.2 de la misma Ley en concordancia con el artículo 63.2 de la Ley 8/1987 del Parlamento de Cataluña, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, preceptos que establecen la competencia local en materia de transporte público de viajeros y, sobre todo, a lo que dispone la Ley 7/1987, de 4 de abril, del Parlamento catalán, mediante la que se crea la Entidad Metropolitana del Transporte, la cual, en su artículo 16, restringe la competencia de la Entidad, entre otras, al ejercicio de facultades de intervención administrativa en los servicios de transporte público de viajeros en automóviles, facultad ésta que se ciñe a una mera intervención administrativa del ejercicio de la actividad en sí y que no puede alcanzar a la regulación de los requisitos técnicos de aparatos e instalaciones.

3. Al motivo tercero

   Su inclusión en el escrito de recurso obedece a un error, por cuanto no se atacaron los preceptos del acuerdo impugnado relativos a esta materia y en la sentencia no se hace referencia alguna a los mismos.

   Procede, en consecuencia, inadmitir el presente recurso en cuanto al tercer motivo de casación al amparo del artículo 100.2 c) de la Ley Jurisdiccional.

   Termina solicitando que se declare inadmisible el recurso por lo que se refiere al tercer motivo de casación y se dicte sentencia por la que se desestime el recurso en cuanto a los restantes motivos.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 26 de marzo de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 11 de junio de 1996, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la Generalidad de Cataluña contra el acuerdo del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte de fecha 17 de septiembre de 1992, por el que se modificaba la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo 1981, sobre las condiciones que han de reunir los taxímetros para su aplicación al servicio del taxi, y se declara la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, por incompetencia del órgano que decide, en lo relativo a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad.

El primer motivo de casación se funda en la infracción de los artículos 1 y 7.1 de la Ley 3/1985, de 18 marzo, sobre Normas reguladoras de la Metrología.

Alega la parte recurrente que la sentencia impugnada, al anular la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo de 1981 dictada por la Entidad Metropolitana del Transporte en los extremos relativos a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros o a su elección, control y caducidad, incurre en infracción del Ordenamiento, puesto que de los preceptos citados se deriva un criterio negativo según el cual es posible introducir en los aparatos de control criterios de mayor utilidad o garantía de no manipulación mediante la exigencia de que, además de medir bien, se ajusten mejor a otras exigencias de interés en la actividad.

El motivo debe ser desestimado por las siguientes razones:

1. De los preceptos citados como infringidos no puede inferirse, al menos con el carácter general y absoluto que la parte recurrente supone, el principio que pretende extraer de ellos.

   El artículo 1 se limita a precisar con carácter general el objeto de la Ley (el establecimiento y la aplicación del Sistema Legal de Unidades de Medida, así como la fijación de los principios y de las normas generales a que habrán de ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España).

   El artículo 7.1, a su vez, establece respecto de los instrumentos, aparatos, medios y sistemas de medida que sirvan para pesar, medir o contar una prohibición de que sean fabricados, importados, comercializados o empleados mientras no hayan superado el control metrológico establecido en la misma Ley y en las disposiciones que se dicten para la aplicación de la misma. Pero de él no se infiere el exacto alcance de las medidas de control -que el mismo apartado 1 y el 3 defieren en parte a las disposiciones de desarrollo-. Tampoco se deduce que necesariamente la actividad de control revista un aspecto negativo sobre los aspectos del modelo relativos a la medición, como pretende la parte recurrente, pues el apartado 2 del mismo precepto expresa como posible objeto del control la «aprobación del modelo» sin hacer distinciones.

2. Si no puede inferirse de los preceptos infringidos la autorización general que pretende la parte recurrente, mucho menos puede aceptarse que de los mismos se desprenda la facultad de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona para introducir nuevos requisitos técnicos en los aparatos medidores.

   En efecto, dicha posibilidad depende principalmente de las disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia estatutaria para la ejecución de la legislación estatal de pesas y medidas (artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía) y de las facultades atribuidas por la ley autonómica a la Entidad Metropolitana afectada.

Así lo pone de relieve la sentencia de instancia, la cual realiza una interpretación conjunta que parte de la Ley 3/1985, de 18 de marzo -la cual, subraya, en su artículo 7.2 atribuye a la Generalidad la competencia ejecutiva en esta materia-, pero que se apoya principalmente en la competencia autonómica en la materia y en el Decreto autonómico 199/1991, de 30 de julio, por el que se determinan los órganos competentes en materia de control metrológico, con arreglo al cual corresponde al Departamento de Industria y Energía, a través de la Dirección General de Seguridad Industrial, la competencia en la aprobación de modelo de los taxímetros, así como en una interpretación del artículo 16.1 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña de 7/1987, de 4 de abril, por la que se creó la Entidad Metropolitana del Transporte.

De esta consideración de los preceptos aplicables deduce la incompetencia de esta Entidad en cuanto a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad, por ser atribuciones estatales o autonómicas.

Entre las normas citadas, como se ha adelantado, las verdaderamente relevantes para determinar el alcance de la competencia autonómica de ejecución de la legislación estatal sobre Metrología frente al ámbito de regulación del servicio que corresponde a la Entidad Metropolitana del Transporte son las emanadas de la Comunidad Autónoma en desarrollo de la legislación estatal sobre Metrología, por un parte, y las que determinan las competencias de la Entidad Metropolitana, por otra.

La relevancia de las normas autonómicas en la materia resulta subrayada por el hecho de que la sentencia del Tribunal Constitucional 100/1991 declaró inaplicable a Cataluña el artículo 74.4 de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, el cual dice que «de conformidad con lo previsto en los respectivos Estatutos de Autonomía, las fases de ejecución de los controles metrológicos a que se refieren los anteriores puntos c), d) y e), del apartado 2 de este artículo podrán ser realizados, de acuerdo con las directrices técnicas y de coordinación señaladas por la Administración del Estado, por los servicios de las Comunidades Autónomas o, en su caso, por los Ayuntamientos, con arreglo a sus competencias específicas». La sentencia declara, entre otros extremos, que las funciones de control metrológico, por ser actos de ejecución, podrán ser realizados por los órganos de la Generalidad de Cataluña que ella determine.

De lo razonado se infiere que el motivo no se funda en un precepto estatal verdaderamente relevante para determinar el contenido del fallo. Por ello este motivo debe considerarse inadmisible y, en el trance de dictar sentencia en que nos encontramos, merecedor de ser desestimado. La Ley de la Jurisdicción, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 1992, limita el recurso de casación en los términos que resultan del artículo 93.4, con arreglo al cual «las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia».

Este precepto ha sido interpretado por jurisprudencia mayoritaria de esta Sala como comprensivo de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en las mismas circunstancias, en las que se resuelvan recursos contra actos de entes locales. V. gr., la sentencia de 31 de marzo de 2001, recurso de casación núm. 1899/1996, declara que «no cabe examinar un motivo de casación fundado en Derecho autonómico, según lo dispuesto en el artículo 93.4 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, aplicable según una repetida jurisprudencia de esta Sala tanto cuando el acto originariamente impugnado procede de una Comunidad Autónoma como de una Corporación Local».

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se alega, en síntesis, que se sustrae a la Entidad la facultad de exigir requisitos en el ejercicio de su actividad interventora, entendiendo que se trata del ejercicio de competencias en materia de Metrología, cuando de lo que se trata es de exigencias en función de la más adecuada prestación de servicio.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 84 de la Ley de Bases del Régimen Local, invocado como infringido, prescribe que las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través, entre otros medios, del sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.

Resulta obvio, sin embargo, que la competencia local expresada debe ejercitarse respetando las competencias estatales y autonómicas concurrentes en la materia. La sentencia no priva a la Entidad Metropolitana de su competencia para intervenir el servicio de auto-taxi, sino que anula determinados aspectos de la Reglamentación dictada por entender que penetra en aspectos técnicos y de homologación cuya aprobación corresponde a la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma de conformidad con las normas dictadas por ésta en consonancia con la legislación estatal sobre Metrología.

Nuevamente, pues, se advierte la falta de relevancia de la disposición invocada y la consiguiente inadmisibilidad del motivo en que pretende ampararse.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 21. a), d) y g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y artículo 210 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, se alega, en síntesis, que la sentencia excluye que los inspectores tengan consideración de agentes de la autoridad y, en consecuencia, la presunción de veracidad en los boletines de denuncia, desconociendo que el presidente de la Entidad local es autoridad de nivel superior, pero no actúa siempre por sí, sino que actúa por medio de agentes -puesto que este concepto es un concepto jurídico indeterminado que se aplica a quien actúa por otro- y, si ello es así, en la función inspectora legítima va ínsita la presunción de veracidad de los hechos expresados.

El motivo debe ser desestimado.

Se funda este motivo en la afirmación inexacta de que la sentencia impugnada excluye que los inspectores tengan consideración de agentes de la autoridad y, en consecuencia, la presunción de veracidad en los boletines de denuncia. En efecto, este pronunciamiento sólo aparece en la sentencia de 28 de febrero de 1995, de la misma Sección a quo, citada como precedente en la resolución ahora recurrida, pero no en ésta.

El motivo, en consecuencia, carece de todo fundamento, pues combate un pronunciamiento inexistente de la sentencia de instancia y, en la medida en que pretende suscitar la cuestión ex novo [sin antecedentes] ante esta Sala, tropieza con la prohibición de plantear cuestiones nuevas en casación.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,