STS, 1 de Abril de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 28 de febrero de 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido a nombre de la Asociación Catalana del Auto-taxi contra la modificación de 17 de septiembre de 1992 de la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo de 1981 dictada por la Entidad Metropolitana del Transporte; y anulamos los extremos relativos a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros o, a su elección, control y caducidad; consideración de agentes de la autoridad a los inspectores nombrados por la EMT así como la presunción de veracidad de los hechos contenidos en sus boletines de denuncia y declaramos conforme a Derecho el resto de la normativa impugnada. Sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La legislación sobre pesos y medidas (Metrología) es competencia exclusiva del Estado (artículo 144.1.12 de la Constitución), sin perjuicio de las facultades ejecutivas en esta materia de la Generalidad de Cataluña (artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía), que han sido debidamente ejercitadas (Decretos de 28 de junio de 1982 y 18 de septiembre de 1981 y Ley 3/1985, de 18 de marzo, y Decreto de 30 de julio de 1991), y de las propias de los entes locales dentro de la normativa sectorial estatal o autonómica.

La Ley 7/1987 crea la Entidad Metropolitana del Transporte y establece sus facultades de coordinación, planificación, ordenación, gestión y de ejercicio de las atribuciones sobre intervención pública de los servicios de transporte público dentro del área metropolitana.

De su valoración conjunta se deriva la incompetencia de esta Entidad en cuanto a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad, por ser atribuciones estatales o autonómicas.

Deben ser anuladas, asimismo, por ser materia que debe ser regulada por normas de categoría superior, la consideración de agentes de la autoridad otorgada a los inspectores nombrados por la Entidad, así como la presunción de veracidad de los hechos contenidos en sus boletines de denuncia.

El resto de las normas impugnadas, acceso a los vehículos de los citados inspectores e incorporación a los taxímetros de una impresora-expendedora se consideran válidos, al contemplar facultades razonables y congruentes con las competencias de la Entidad sobre el transporte público, pues no cabe admitir que resultan contrarias al principio de presunción de inocencia, que no puede ser reconocido con un carácter absoluto que imposibilite toda clase de control, y tampoco al normal funcionamiento del servicio público de los auto-taxis, concretamente en un punto de tanto interés ciudadano como es la corrección de las tarifas aplicadas.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Entidad Metropolitana del Transporte se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 1 y 7 de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, sobre Normas reguladoras de la Metrología.

La Ley implica la prohibición del uso de aparatos para medir mientras no se haya pasado el control de la autoridad en Metrología. Pero no implica la obligatoriedad de que se tengan que usar o aceptar en cualquier actividad aparatos por el mero hecho de estar homologados, prescindiendo de criterios de mayor utilidad o garantía de no manipulación mediante la exigencia de que, además de medir bien, se ajusten mejor a otras exigencias de interés en la actividad.

La Ley, en su artículo 13.3, al configurar las infracciones, no impone aparatos homologados, sino solo la no utilización de los no homologados. El control en Metrología no se extiende a la actividad en la que se usen aparatos de medición imponiendo el obligado uso de unos u otros o de todos ellos o excluyendo que, además de que medir bien, el aparato tenga características de utilidad en la actividad que se desarrolle. Ésta será responsabilidad de quien lleve a cabo la actividad en que hayan de utilizarse, eligiendo los de mayor seguridad y eficacia o exigiendo características, aparte de la buena medición, adecuadas a los fines de su actividad, como indicaciones más visibles, etcétera.

No todos los aparatos que miden el kilometraje, horario e importe tienen las mismas prestaciones. Se trata de que los aparatos homologados son susceptibles de ofrecer características distintas en cuanto a la lectura, impresión de datos o ser más susceptibles de manipulación y abuso respecto al usuario y este aspecto corresponde en los aspectos de inspección y disciplinario a la competencia interventora de la actividad del taxi.

La competencia en Metrología no comporta eliminar la facultad de elección de los instrumentos que tengan las cualidades más indicadas en función de la actividad sobre la que no tiene competencia la autoridad en Metrología.

Esta no es la interpretación de la Generalidad en el expediente, pero sí la del Centro Español de Metrología del Ministerio de Obras Públicas, según obra en el expediente.

Habría colisión con las exigencias de la Metrología si se admitieran aparatos de medida no homologados, pero no si, entre los homologados u homologables, se opta por aquellos de mejores características.

La sentencia recurrida, en cuanto expresamente elimina la facultad de opción entre los aparatos homologables según la Metrología, porque excluye la posibilidad de exigencia de determinadas características que faciliten la actividad interventora y signifiquen un mejor servicio, infringe estos preceptos de la Ley de Metrología, por extender su aplicación donde la Ley no quiere llegar y por extender una competencia que la Ley no atribuye a la autoridad en Metrología.

El contenido de las normas impugnadas hace remisión, cuando se trata de la comprobación que hace referencia a la Metrología, a la autoridad competente, por ejemplo, extremo III.3 y extremo XIII, 26 y siguientes.

Las condiciones exigidas, además de respetuosas con las competencias de la autoridad en Metrología, se relacionan con la protección del usuario y con facilitar la actividad inspectora: asistencia técnica garantizada al menos diez años, visibilidad de la homologación de la Generalidad, visibilidad del precinto y de las características de la homologación, exigencia de blindaje y de otras características que aseguren la inviolabilidad o la imposibilidad de manipulación externa para evitar abusos y eliminar costes de inspección, ubicación del aparato en el vehículo y otras precauciones con el mismo objeto, tarifas que han de marcar, uso del aparato en salida y destino y garantía de las revisiones por la autoridad en Metrología.

No se trata de ejercer competencia en Metrología, sino de la exigencia de determinadas características en los taxímetros para que en resulte más adecuadamente prestado el servicio.

La sentencia ve razonable la exigencia de que haya una impresora expendedora en el aparato taxímetro.

No se trata de discriminar entre aparatos medidores o entre proveedores, porque se trata de exigencias que pueden cumplirse en cualquier aparato.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Se sustrae a la Entidad la facultad de exigir requisitos en el ejercicio de su actividad interventora, entendiendo que se trata del ejercicio de competencias en materia de Metrología, cuando de lo que se trata es de exigencias en función de la más adecuada prestación de servicio.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 21. a), d) y g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y artículo 210 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por lo que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

La sentencia excluye que los inspectores tengan consideración de agentes de la autoridad y, en consecuencia, la presunción de veracidad en los boletines de denuncia.

El alcalde y presidente de la Entidad local es autoridad. Así ocurre con el presidente de la Entidad Metropolitana en virtud del artículo 22 de la Ley 7/1987.

El artículo 210 del Reglamento de Organización hace referencia a alcaldes y presidentes. A continuación se refiere a las autoridades y órganos inferiores y a cualquier otra autoridad u órgano de las entidades locales. El presidente es autoridad de nivel superior, pero no actúa siempre por sí, sino que actúa por medio de agentes, incluso de agentes que pueden portar armas. El hecho de que en la Ley de Orden Público de 30 de mayo de 1959 se hable de agentes de la autoridad no excluye otras autoridades y agentes de éstas. El concepto de agente es un concepto jurídico indeterminado que se aplica a quien actúa por otro. Si el presidente es autoridad que actúa por medio de funcionarios cuya jefatura ostenta se da el hecho real de la existencia de autoridad y de la actuación de agentes de la misma. Los funcionarios que llevan a cabo la función inspectora o son agentes de la autoridad del presidente o actúan de forma ilegítima.

En la función inspectora legítima va ínsita la presunción de veracidad de los hechos expresados. No se duda de que es así en cualquier boletín de denuncia de cualquier guardia urbano.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación y, casando la sentencia recurrida, se declare nulo el fallo y se desestime el recurso contencioso- administrativo conforme a lo pedido en la contestación a la demanda.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Associació Catalana del Taxi se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. La norma impugnada hace referencia a requisitos técnicos, revisiones, homologaciones e inspecciones de los aparatos contadores. Esta norma fue aprobada por un ente local falto de competencia. La falta de competencia de la Entidad Metropolitana es evidente a tenor del artículo 149.1.12 de la Constitución, en relación con artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Al motivo segundo. El Reglamento no se limitó a desarrollar competencias propias de la Entidad, sino que invadió otras cuyo desarrollo es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.

Al motivo tercero. Las potestades a que se refiere no pueden venir atribuidas por la norma reglamentaria emanada de un ente autónomo, sino que requieren de cobertura legal al comportar una inversión del principio de la carga de la prueba en perjuicio de los legítimos derechos del ciudadano.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde desestimar el recurso de casación.

Por necesidades del servicio se suspendió el señalamiento previsto para el día 12 de junio de 2002, y se señaló nuevamente para el 26 de marzo de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Entidad Metropolitana del Transporte contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 28 de febrero de 1995, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido a nombre de la Associació Catalana del Taxi contra la modificación de 17 de septiembre de 1992 de la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo de 1981 aprobada por la Entidad Metropolitana del Transporte; se anulan los extremos relativos a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros o, a su elección, control y caducidad; consideración de agentes de la autoridad a los inspectores nombrados por la Entidad Metropolitana del Transporte y presunción de veracidad de los hechos contenidos en sus boletines de denuncia; y se declara conforme a Derecho el resto de la normativa impugnada.

El primer motivo de casación se funda en la infracción de los artículos 1 y 7.1 de la Ley 3/1985, de 18 marzo, sobre Normas reguladoras de la Metrología.

Alega la parte recurrente que la sentencia impugnada, al anular la norma complementaria XVI del Reglamento regulador del servicio de auto-taxi de 12 de marzo de 1981 dictada por la Entidad Metropolitana del Transporte en los extremos relativos a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros o a su elección, control y caducidad, incurre en infracción del Ordenamiento, puesto que de los preceptos citados se deriva un criterio negativo según el cual es posible introducir en los aparatos de control criterios de mayor utilidad o garantía de no manipulación mediante la exigencia de que, además de medir bien, se ajusten mejor a otras exigencias de interés en la actividad.

El motivo debe ser desestimado por las siguientes razones:

1. De los preceptos citados como infringidos no puede inferirse, al menos con el carácter general y absoluto que la parte recurrente supone, el principio que pretende extraer de ellos.

   El artículo 1 se limita a precisar con carácter general el objeto de la Ley (el establecimiento y la aplicación del Sistema Legal de Unidades de Medida, así como la fijación de los principios y de las normas generales a que habrán de ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España).

   El artículo 7.1, a su vez, establece respecto de los instrumentos, aparatos, medios y sistemas de medida que sirvan para pesar, medir o contar una prohibición de que sean fabricados, importados, comercializados o empleados mientras no hayan superado el control metrológico establecido en la misma Ley y en las disposiciones que se dicten para la aplicación de ella. Pero de él no se infiere el exacto alcance de las medidas de control -que el mismo apartado 1 y el 3 defieren parte a las disposiciones de desarrollo-. Tampoco se deduce que necesariamente la actividad de control revista un aspecto negativo sobre los aspectos del modelo relativos a la medición, como pretende la parte recurrente, pues el apartado 2 del mismo precepto expresa como posible objeto del control la «aprobación del modelo» sin hacer distinciones.

2. Si no puede inferirse de los preceptos infringidos la autorización general que pretende la parte recurrente, mucho menos puede aceptarse que de los mismos se desprenda la facultad de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona para introducir nuevos requisitos técnicos en los aparatos medidores.

   En efecto, dicha posibilidad depende principalmente de las disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia estatutaria para la ejecución de la legislación estatal de pesas y medidas (artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía) y de las facultades atribuidas por la ley autonómica a la Entidad Metropolitana afectada.

Así lo pone de relieve la sentencia de instancia, la cual se apoya en una interpretación conjunta que comprende sólo genéricamente la Ley 3/1985, de 18 de marzo, y el Decreto de 30 de julio de 1991 y, más específicamente, el artículo 144.1.12ª de la Constitución, el artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía, los Decretos autonómicos de 28 de junio de 1982 y 18 de septiembre de 1981 (mediante los cuales afirma que se ha desarrollado la competencia en la materia por la Generalidad de Cataluña) y la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1987 por la que se crea la Entidad Metropolitana del Transporte (la cual, como observa la sentencia, establece sus facultades de coordinación, planificación, ordenación, gestión y de ejercicio de las atribuciones sobre intervención pública de los Servicios de Transporte público dentro del área metropolitana). De esta valoración conjunta deduce la incompetencia de esta Entidad en cuanto a la homologación de los requisitos técnicos de los taxímetros, o a su elección, control y caducidad, por ser atribuciones estatales o autonómicas.

Entre las normas citadas, como se ha adelantado, las verdaderamente relevantes para determinar el alcance de la competencia autonómica de ejecución de la legislación estatal sobre Metrología frente al ámbito de regulación del servicio que corresponde a la Entidad Metropolitana del Transporte son las emanadas de la Comunidad Autónoma en desarrollo de la legislación estatal sobre Metrología, por un parte, y las que determinan las competencias de la Entidad Metropolitana, por otra.

La relevancia de las normas autonómicas en la materia resulta subrayada por el hecho de que la sentencia del Tribunal Constitucional 100/1991 declaró inaplicable a Cataluña el artículo 74.4 de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, el cual dice que «de conformidad con lo previsto en los respectivos Estatutos de Autonomía, las fases de ejecución de los controles metrológicos a que se refieren los anteriores puntos c), d) y e), del apartado 2 de este artículo podrán ser realizados, de acuerdo con las directrices técnicas y de coordinación señaladas por la Administración del Estado, por los servicios de las Comunidades Autónomas o, en su caso, por los Ayuntamientos, con arreglo a sus competencias específicas». La sentencia declara, entre otros extremos, que las funciones de control metrológico, por ser actos de ejecución, podrán ser realizados por los órganos de la Generalidad de Cataluña que ella determine.

De lo razonado se infiere que el motivo no se funda en un precepto estatal verdaderamente relevante para determinar el contenido del fallo. Por ello este motivo debe considerarse inadmisible y, en el trance de dictar sentencia en que nos encontramos, merecedor de ser desestimado. La Ley de la Jurisdicción, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 1992, limita el recurso de casación en los términos que resultan del artículo 93.4, con arreglo al cual «las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia».

Este precepto ha sido interpretado por jurisprudencia mayoritaria de esta Sala como comprensivo de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en las mismas circunstancias, en las que se resuelvan recursos contra actos de entes locales. V. gr., la sentencia de 31 de marzo de 2001, recurso de casación núm. 1899/1996, declara que «no cabe examinar un motivo de casación fundado en Derecho autonómico, según lo dispuesto en el artículo 93.4 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, aplicable según una repetida jurisprudencia de esta Sala tanto cuando el acto originariamente impugnado procede de una Comunidad Autónoma como de una Corporación Local».

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se alega, en síntesis, que se sustrae a la Entidad la facultad de exigir requisitos en el ejercicio de su actividad interventora, entendiendo que se trata del ejercicio de competencias en materia de Metrología, cuando de lo que se trata es de exigencias en función de la más adecuada prestación de servicio.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 84 de la Ley de Bases del Régimen Local, invocado como infringido, prescribe que las Corporaciones Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través, a través, entre otros medios, del sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.

Resulta obvio, sin embargo, que la competencia local expresada debe ejercitarse respetando las competencias estatales y autonómicas concurrentes en la materia. La sentencia no priva a la Entidad Metropolitana de su competencia para intervenir el servicio de auto-taxi, sino que anula determinados aspectos de la Reglamentación dictada por entender que penetra en aspectos técnicos y de homologación cuya aprobación corresponde a la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma de conformidad con las normas dictadas por ésta en consonancia con la legislación estatal sobre Metrología.

Nuevamente, pues, se advierte la falta de relevancia de la disposición invocada y la consiguiente inadmisibilidad del motivo en que pretende ampararse.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 21. a), d) y g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y artículo 210 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, se alega, en síntesis, que la sentencia excluye que los inspectores tengan consideración de agentes de la autoridad y, en consecuencia, la presunción de veracidad en los boletines de denuncia, desconociendo que el presidente de la Entidad local es autoridad nivel superior, pero no actúa siempre por sí, sino que actúa por medio de agentes -puesto que este concepto es un concepto jurídico indeterminado que se aplica a quien actúa por otro- y, si ello es así, en la función inspectora legítima va ínsita la presunción de veracidad de los hechos expresados.

El motivo debe ser desestimado.

Los preceptos invocados por la parte recurrente son irrelevantes para la resolución del asunto. El artículo 21 de la Ley de Bases del Régimen Local, en los apartados que se dicen infringidos, se refiere a las atribuciones de los alcaldes como presidentes de la Corporación Municipal, entre las que se encuentran las de dirigir el gobierno y administración municipal, dirigir e inspeccionar los servicios municipales y aprobar las bases para la selección de personal. Asimismo, el artículo 210 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales dispone que agotan la vía administrativa las resoluciones de las autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del alcalde, del presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

La sentencia impugnada, al afirmar que la configuración como agentes de la autoridad de los inspectores de la Entidad Metropolitana requiere de una norma de rango superior, no pone en cuestión las facultades de los alcaldes o presidentes, sus facultades de delegar en órganos inferiores, ni el carácter definitivo en vía administrativa de las resoluciones dictadas por delegación del alcalde o presidente. Según el apartado c) del artículo 210 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, que se cita como infringido, las resoluciones de órganos distintos del alcalde o presidente cuando no son dictadas por delegación sólo agotan la vía administrativa cuando lo establezca una disposición de rango legal.

De ninguno de estos preceptos se desprende que la Entidad Metropolitana, por vía reglamentaria, pueda crear agentes de la autoridad «a todos los efectos», sino que tal facultad depende, una vez más, de las competencias de dicha Entidad, reguladas por disposiciones autonómicas, en relación con las sectoriales emanadas de la propia Comunidad Autónoma, entre otras materias, sobre el transporte público de viajeros, que son las verdaderamente relevantes para el enjuiciamiento de la cuestión, pero cuya infracción, como se ha visto no puede ser alegada en casación.

La fuerza probatoria de las actas, finalmente, depende de la consideración como investidos de autoridad de los funcionarios que ejercen la inspección (artículo 137.4 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común), por lo que tampoco puede ser examinada en este recurso de casación la conformidad con el Ordenamiento Jurídico del pronunciamiento de instancia que anula la disposición reglamentaria de la Entidad Metropolitana en que se establece la presunción de veracidad de las mismas.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,