STS, 19 de Julio de 2002

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 17 de junio de 1997, cuyo fallo dice:

Fallo. En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª), ha decidido: Primero. Estimar parcialmente el presente recurso. Segundo. Anular y dejar sin efecto la impugnada resolución de la Secretaría General de la Seguridad Social en el número 1 de su extremo Primero y aquel otro señalado con el primero de los asteriscos de su extremo Quinto. Tercero. No formular condena en costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se impugna la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de 27 de abril de 1992 que puso término a la auditoría correspondiente al ejercicio de 1990 practicada a la Mutua de Terrassa, confirmada en alzada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social en resolución de 5 de abril de 1994.

Frente a la alegación de haber sido dictada la resolución impugnada por órgano manifiestamente incompetente, cual es la Secretaría General para la Seguridad Social, a lo que se uniría el hecho de que no haber sido acordado el inicio del procedimiento o de la auditoría por la Intervención General de la Administración del Estado, debe notarse que el artículo 6 del Real Decreto 3307/1977, que es objeto de incorporación por el Real Decreto 1373/1979, establece el control de las entidades colaboradoras mediante auditorías; y que, según resulta de la resolución impugnada, la auditoría fue ordenada previo acuerdo de la Intervención General de la Administración del Estado.

Frente a la alegación de falta de audiencia de la Mutua, se advierte que el Informe de Auditoría aportado por la Intervención concluyó con la aprobación de un Informe provisional que fue objeto de alegaciones. Se ha respetado el régimen procedimental establecido en el artículo 64 del Real Decreto 3307/1977. Es innecesaria la apertura de nuevos trámites de vista.

No puede alegarse la nulidad de la normativa aplicada, pues el Real Decreto 2647/1985, de 18 de diciembre, cuya disposición final tercera derogó los Reales Decretos 3307/1987 y 1373/1979, fue declarado nulo por sentencia de Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987.

La resolución impugnada debe ser anulada en cuanto al primer asiento exigido por el extremo primero de la misma, pues el perito procesal aprecia la corrección jurídica del sistema seguido por la Mutua de imputar a cada ejercicio económico a que se refiere el concierto la derrama girada por la Tesorería en concepto de liquidación del concierto de reaseguro y exceso de pérdidas, unido a la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de junio de 1986, 6 de octubre de 1986 y 19 de febrero de 1987.

En cuanto al segundo asiento relativo al importe de los gastos contabilizados en el ejercicio correspondientes a las cuotas de asociación que no son asumibles por el Sistema de Seguridad Social, no pueden aceptarse los argumentos de la actora, por cuanto la resolución no impone la inclusión entre los gastos de administración de las cuotas de asociación, sino tan sólo la inclusión en el estado financiero de la Mutua de un ajuste contable que señale en su haber el importe de tales cuotas, en cuanto las mismas no son asumibles por el Sistema de Seguridad Social, de acuerdo con la sentencia de 20 de febrero de 1992.

Por lo que se refiere al extremo quinto de la resolución impugnada, en cuanto al apartado primero relativo a la constitución de la reserva por contingencias pendientes de liquidación a que se refiere el artículo 31.1.1.2 del Real Decreto 1509/1976, en el cual no deberán ser incluidos, según se acuerda, los siniestros sobre los que no exista iniciación de actuaciones ante la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades con anterioridad al cierre del ejercicio, el artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 dispone que el importe presunto de las prestaciones pendientes que debe incluirse en la Reserva se entiende referido a aquellas a que darán lugar los siniestros registrados hasta la fecha de cierre del ejercicio. En consecuencia, procede acoger las alegaciones de la parte recurrente sobre este particular.

En lo que se refiere al extremo quinto de la resolución impugnada, en cuanto a su apartado tercero, el artículo 202.4 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 establece que el patrimonio histórico de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo se halla afectado estrictamente al fin social de la entidad, pero los bienes inmuebles destinados a ubicar centros y servicios sanitarios o administrativos para el desarrollo de actividades de colaboración podrán cargar en sus respectivas cuentas de gestión un canon o coste de compensación por su utilización, previa autorización y en las condiciones reglamentarias. Asimismo prescribe que de su dedicación a los fines sociales de la Mutua no podrán derivarse rendimientos o incrementos patrimoniales que a su vez constituyan gravamen al patrimonio único de la Seguridad Social. El artículo 4.2 y 3 de la Orden de 2 de abril de 1984 establece que, cuando se trate de alquileres de bienes inmuebles cuya titularidad patrimonial corresponda a la Mutua, deberá optarse por imputar el coste del alquiler o tasa de amortización, entendiéndose en esta última todos los gastos de conservación, y, en el supuesto de imputar el coste de alquiler, los gastos de mantenimiento serán a cargo del arrendador. Habiendo optado la recurrente por esto último, ha de entenderse que la Mutua ha obtenido ya el coste de compensación por la utilización de tales inmuebles.

Por lo que se refiere al extremo quinto, puntos cuarto y quinto, razones de procedencia, siempre exigibles cuando se trata de una entidad colaboradora en la gestión de intereses públicos en cuanto al primero, y lo previsto en el artículo 14 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 con carácter imperativo sobre el reflejo en cuentas de orden del importe de la morosidad en la recaudación, en cuanto al segundo, han de llevar a entender uno y otro conformes a Derecho.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Mutua de Terrassa-Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 85 se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 4.1 b) y 202.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y disposición transitoria quinta del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo.

Los preceptos citados responden a la idea de la separación de un patrimonio generado con anterioridad al instante en que irrumpe la Seguridad Social con la gestión por estas entidades de fondos públicos.

La Ley General diferencia dos tipos de actividades que pueden desarrollar las mutuas: su actuación como colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social y como administradoras de su propio patrimonio anterior.

El Real Decreto 1509/1976 establece que las mutuas patronales tienen la plena disponibilidad respecto de su propio patrimonio anterior o histórico. En orden a la administración de este patrimonio deberán regirse por las normas estatutarias de los empresarios asociados. La aprobación de los Estatutos por el Ministerio no es sino el reconocimiento de la existencia de estas facultades.

Las normas aplicables otorgan personalidad jurídica a las mutuas patronales.

La Resolución impugnada es incongruente en el tercer apartado de su extremo quinto, cuando indica que el importe del Patrimonio Histórico de la Mutua deberá reflejarse en el Balance de Situación de la entidad. Este balance no tiene otra finalidad que integrarse en las cuentas finales de la Seguridad Social.

No existe precepto alguno que obligue a la Mutua a reflejar en el balance su patrimonio histórico.

La sentencia no ofrece ninguna argumentación coherente contraria a la postura del recurso. La línea de argumentación de la sentencia se refiere a aspectos distintos sobre administración del patrimonio histórico y sus consideraciones no son aplicables a la recurrente, que no es titular de bienes inmuebles destinados a ubicar centros y servicios sanitarios o administrativos. El patrimonio histórico de la recurrente está formado por bienes y derechos que no revisten el carácter de inmuebles y, en consecuencia, las consideraciones de la resolución recurrida no son aplicables.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 27 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, en relación con el artículo 1 de la Orden de 8 de mayo de 1977.

Los preceptos invocados se refieren a la forma de cálculo de los gastos de administración. Según resulta del Informe de auditoría, la Mutua consume menor porcentaje de gastos del que podría. Por ello, no precisa incluir en la base para su cálculo las primas o cuotas de accidente de trabajo de empresas morosas, a pesar de que ésta es una técnica que el artículo 14 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 posibilita. El no computar las cantidades que corresponden a este concepto en nada puede perjudicar a la buena marcha de la entidad, sino que, en todo caso, es muestra de su mayor solvencia.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que se determina y por infracción del Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre.

Se trata de las cuotas pagadas por la Mutua durante el primer semestre de 1990 a las organizaciones Federación Española de Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Asociación Catalana de Mutuas de Accidentes de Trabajo.

Se trata de dos asociaciones profesionales financiadas mediante las aportaciones realizadas por las mutuas con cargo a las cuentas de gestión y posteriormente a los gastos de administración. Mediante el Real Decreto-ley citado se dispuso la prórroga de los presupuestos de 1989, en los cuales figuraban, dentro de los gastos de administración, dichas cuotas. Tratándose de cuotas correspondientes al primer semestre, es evidente su corrección.

Esta argumentación no puede desvirtuarse por la Orden Ministerial de 9 de marzo de 1989, por la que se dictaron las normas de elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990, en cuanto que sólo preveía, dentro de las cuentas de asociación, el importe de las aportaciones que las mutuas deben realizar con carácter obligatorio y no voluntario, por cuanto dicha Orden fue declarada nula por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional en recurso interpuesto contra la misma por la Federación Española en sentencia de 2 de diciembre de 1992, número 48493.

Termina solicitando que, previos los trámites preceptivos, se dicte sentencia por la que, estimando los motivos de recurso, se case y anule la sentencia recurrida en los extremos impugnados en el cuerpo del escrito.

El abogado del Estado manifiesta que no sostiene el recurso de casación preparado ante el Tribunal de instancia.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 10 de julio de 2002, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Mutua de Terrassa-Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 85 contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 17 de junio de 1997, por la que se estima parcialmente el recurso interpuesto contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de 27 de abril de 1992, que puso término a la auditoría correspondiente al ejercicio de 1990 practicada a la Mutua de Terrassa, confirmada en alzada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social en resolución de 5 de abril de 1994.

La sentencia anula la resolución impugnada en el número 1 de su extremo Primero (que ordena cancelar la provisión para hacer frente a la derrama girada por la Tesorería en concepto de liquidación del concierto de reaseguro y exceso de pérdidas) y aquel otro señalado con el primero de los asteriscos de su extremo Quinto (que ordena no incluir los siniestros sobre los que no exista iniciación de actuaciones ante la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades con anterioridad al cierre del ejercicio).

La resolución impugnada se confirma en cuanto a los pronunciamientos sobre exclusión del importe de los gastos contabilizados en el ejercicio correspondientes a las cuotas de asociación que no son asumibles por el Sistema de Seguridad Social, inclusión del importe del patrimonio histórico y obligación de reflejar en cuentas de orden el importe de la morosidad en la recaudación de cuotas conforme al artículo 14 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.

En el motivo primero se alega que las mutuas patronales tienen la plena disponibilidad respecto de su patrimonio histórico, por lo que su importe no debe reflejarse en el Balance de Situación de la entidad, cuya única finalidad es integrarse en las cuentas finales de la Seguridad Social.

El motivo debe ser desestimado.

Como declara la sentencia de esta Sala de 21 de julio de 1999, recurso de casación número 6049/1993, el artículo 202.2 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, ya en la redacción originaria, limita las operaciones que puedan realizar las Mutuas Patronales a las que tal precepto señala, entre las que no se halla el destino de los bienes de su patrimonio histórico a fines distintos de los enumerados en dicha norma, bajo la tutela del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, establecida también el artículo 205.1 del mismo cuerpo legal, dada la unidad y fin del destino de los bienes de las Mutuas en relación con las operaciones que constituyen el fin social de estos entes colaboradores.

Estas limitaciones son subrayadas por el propio artículo 202 de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por la disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990 y recogida en textos posteriores, al establecer que el patrimonio histórico se halla igualmente afectado estrictamente al fin social de la entidad, sin que de su dedicación a los fines sociales de la Mutua puedan derivarse rendimientos o incrementos patrimoniales que, a su vez, constituyan gravamen para el patrimonio único de la Seguridad Social.

Resulta evidente que las limitaciones expresadas comportan el reconocimiento implícito de una facultad de fiscalización sobre su cumplimiento, que justifica la obligación de expresar el importe del patrimonio histórico en el Balance anual.

La sentencia impugnada, con abstracción de la mayor o menor oportunidad de las referencias al régimen de los bienes inmuebles destinados a centros o servicios sanitarios o administrativos, se atiene básicamente a estos principios, por lo que no se aprecia que incurra en vulneración alguna de los preceptos citados como infringidos.

En el motivo segundo se alega que la Mutua consume menor porcentaje de gastos del que podría, por lo que no precisa incluir en la base para su cálculo las primas o cuotas de accidente de trabajo de empresas morosas, a pesar de que ésta es una técnica que posibilita el artículo 14 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.

El motivo debe ser desestimado.

La argumentación de la parte recurrente, según la cual si no se excede el porcentaje máximo autorizado a la Mutua es indiferente que no se contabilicen las primas correspondientes a empresas morosas no es aceptable por las siguientes razones:

1. El artículo 14 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984 no configura como facultad de las Mutuas contabilizar o no las primas de empresas morosas. Al efecto de determinar de manera «clara y adecuada» la contabilidad de las primas correspondientes a empresas morosas, permitiendo que se integren en el concepto de ingresos totales del ejercicio correspondiente al devengo, pero evitando al mismo tiempo que se computen nuevamente cuando se abonen, dispone de manera imperativa que «se computarán en la base de cálculo... las primas de empresas morosas recogidas en documentos fehacientes».

2. La finalidad última de este procedimiento contable es fiscalizar que el porcentaje de gastos totales que corresponde a la Mutua no sea inferior ni superior a los límites señalados, para lo cual se ordena establecer un cálculo de los importes correspondientes a las cuotas de empresas morosas en una cuenta de orden, de la cual se infiere el límite de los gastos de administración del ejercicio. Esta cuenta irá siendo minorada a medida que se produzcan los ingresos reales, pero sin afectar al límite de gastos autorizado.

La sentencia impugnada, que se apoya en el carácter imperativo de la regulación establecida en la Orden citada, no vulnera esta interpretación.

En el motivo tercero se alega que las cuotas pagadas por la Mutua durante el primer semestre de 1990 a las organizaciones Federación Española de Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Asociación Catalana de Mutuas de Accidentes de Trabajo deben incluirse, pues se dispuso la prórroga de los presupuestos de 1989, en los cuales figuraban dentro de los gastos de administración, y la Orden Ministerial de 9 de marzo de 1989, que sólo preveía el importe de las aportaciones que las mutuas deben realizar con carácter obligatorio y no voluntario, fue declarada nula por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional.

El motivo debe ser desestimado.

Prescindiendo del mayor o menor acierto de la argumentación contenida en la sentencia impugnada, la conclusión a que se llega en ella no comporta infracción alguna del Real Decreto-ley citado sobre prórroga de los presupuestos ni aplicación indebida de la Orden ministerial que también se cita.

Como dice la sentencia de esta Sala de 13 de julio de 2001, recurso de casación núm. 9316/1995, no puede prosperar la impugnación de la exclusión de las cuotas satisfechas a determinadas Federaciones y Asociaciones.

Que las mismas viniesen siendo financiadas con anterioridad al ejercicio auditado por las aportaciones realizadas por las Mutuas no significa que quepa imputar las mismas a las cuotas referidas a accidentes de trabajo, procedentes de los empresarios asociados, puesto que se trata de un acto de estricta liberalidad al no ser obligatoria la incorporación a dichas Federaciones y Asociaciones.

Frente a esa realidad no cabe invocar la declaración de nulidad de la Orden de 9 de marzo de 1989 que acordó la Audiencia Nacional, basada en el incumplimiento de ciertos requisitos formales en la tramitación del proyecto. Aun cuando efectivamente fue dicha norma la que, mediante la creación del subconcepto 226.5, plasmó para el futuro la autorización de imputar a aquel concepto únicamente las aportaciones económicas efectuadas a asociaciones de incorporación obligatoria, ya con anterioridad a la Orden la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 10 de julio de 2000) había llegado a la misma conclusión con respecto al ejercicio económico de 1989.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,