STS 184/2004, 5 de Marzo de 2004

Ante el Juzgado de Primera Instancia número 3 de Huelva, fueron vistos los autos, juicio de menor cuantía, promovidos a instancia de Doña Patricia y Doña Patricia , Doña Olga y Doña Araceli , contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, hoy Medio Ambiente, en la persona del Abogado del Estado, sobre acciones declarativas.

Por la parte actora se formuló demanda arreglada a las prescripciones legales, en la cual solicitaba, previa alegación de los hechos y fundamentos de derecho: "...se dicte sentencia a tenor de los siguientes pedimentos que a continuación se exponen:

A). Que se declare que mis mandantes, Doña Patricia y Doña Patricia , Doña Olga y Doña Araceli , eran propietarias con justo título de la finca descrita en el hecho primero de la demanda antes de la aprobación del deslinde del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 15 de Julio de 1991, así como en el momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988.

B). Que se declare que el expediente de deslinde y acto aprobatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15 de Julio de 1991, no le era de aplicación la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988 por cuanto que dichos terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano, no reuniendo el suelo de la finca de mis mandantes los requisitos del artículo 3 de la Ley de Costas, y en definitiva, declarar que la finca de mis mandantes no debe quedar incluída en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 15 de Julio de 1991.

C). Que se declare que mis mandantes son propietarias en pleno dominio en los momentos actuales de la finca urbana descrita en el hecho primero de la demanda, por haberla adquirido del Estado previa desafectación como bien de utilidad pública por Ley 67/67 de 22 de Julio, ordenando la cancelación de la anotación preventiva de dominio público a favor del Estado, o en su caso, de haberse producido la conversión de la anotación en inscripción, se ordene la cancelación de dicha inscripción, y simultáneamente se ordene de nuevo la inscripción de la finca a favor de mis mandantes.

D). Subsidiariamente, y para el supuesto de que se denegase cualquiera de los pedimentos anteriores, se declare que el dominio o titularidad de mis representadas sobre la finca objeto de este litigio, y sus edificaciones como consecuencia de a la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mis mandantes el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio y sus viviendas construidas y descritas en el hecho primero de la demanda, mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de sesenta años, es decir, por treinta años prorrogables por otros treinta, respetando sus usos y aprovechamiento, o alternativamente, y siempre a elección de mis mandantes a que se le indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio."

Admitida a trámite la demanda, por elAbogado del Estado contestó alegando como hechos y fundamentos de derecho los que estimó oportunos y terminó suplicando al Juzgado: "...se dicte resolución por la que la inadmita, o en otro caso, la desestime con absolución de la Administración demandada e imposición a la actora de las costas del procedimiento".

Por el Juzgado se dictó sentencia con fecha de 28 de ayo de 1997, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLO: Que estimando parcialmente la demanda formulada por el Procurador de los Tribunales Don Domingo Ruiz Ruiz en nombre y representación de Doña Patricia , Doña Patricia , Doña Olga y Doña Araceli , debo declarar y declaro que la primera de las demandantes citadas y su difunto esposo Don Alvaro , de quien el resto de actoras traerían causa, fueron propietarios en pleno dominio de la parcela número NUM000 de la zona D, NUM001 situada en término de Moguer y al sitio denominado "Dunas del Odiel" que constituye la registral NUM002 , así como de una participación indivisa de cuatrocientas once milesimas por ciento de un resto de las fincas registrales NUM003 y NUM004 todas ellas del Registro de la Propiedad de Moguer, desde el día 18 de Febrero de 1971 hasta el día que entró en vigor la Constitución Española, periodo durante el cual tuvieron la condición de terceros hipotecarios de buena fe, debiendo desestimar y desestimando el resto de pretensiones ejercitadas por la parte demandante y absolviendo de las mismas a la parte demandada y todo ello sin hacer expresa imposición sobre las costas causadas".

Contra dicha sentencia se interpusieron recursos de apelación que fueron admitidos y, sustanciados éstos, la Audiencia Provincial de Huelva, Sección Primera, dictó sentencia con fecha 9 de Febrero de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por Doña Patricia y Doña Daniela , Doña Olga y Doña Araceli , representadas en esta alzada por el Procurador Sr. Ruiz Ruiz contra la sentencia dictada, en los autos a que se contrae el rollo de Sala y su primer grado, por el Iltmo. Sr. Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia número 3 de Huelva en fecha 28 de Mayo de 1997, y revocamos la indicada resolución, en el sólo sentido de declarar que el inmueble a que este proceso se refiere se encuentra en la situación de hecho prevista en la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 22/88, de 28 de Julio, a los efectos del derecho de ocupación y aprovechamiento que en ella se contempla.

Sin pronunciamiento de condena en ninguna de las dos instancias, en cuanto a las costas".

El Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en representación de Doña Patricia y Doña Daniela , Doña Olga y Doña Araceli , formalizó recurso de casación que funda en los siguientes motivos:

Motivo primero: al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al apreciarse infracción por no aplicación de los artículos 348 y 349 del Código Civil, en relación con el artículo 609 del mismo cuerpo legal y el artículo 33 de la Constitución Española, en cuanto que reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización.

Motivo segundo: al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción de jurisprudencia dictada por ese Alto Tribunal, y en concreto invocamos las Sentencias de esa Sala de fecha 20 de Enero de 1993 y 10 de Junio de 1996, repertorio 7805, ponente Sr. Villagomez Rodil, que viene a reconocer los enclaves privados con anterioridad a la vigencia de la Constitución, es decir fincas litigiosas enclavadas en zona marítimo terrestre y de playa.

Motivo tercero: al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse violación por la no aplicación de la Disposición Transitoria 3º de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de Julio, en relación con la Transitoria 9º del Reglamento de la misma, Ley aprobada por Real Decreto 1471/1989 de 1 de Diciembre, dado que dichas normas impiden que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pueden ser considerados demaniales estando sujetos exclusivamente de protección con una anchura en este caso de veinte metros. Así viene establecido también en la sentencia de esta Sala de 4 de Junio de 1991.

Motivo cuarto: al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción de los principios y derechos contenidos en el apartado 3 del artículo 9 de la Constitución Española de 1978, en tanto que garantiza el principio de legalidad, la jerarquia normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Admitido el recurso de casación formulado y evacuando el traslado conferido, por el Abogado del Estado, presentó escrito de impugnación al recurso mencionado y terminaba suplicando a esta Sala: "...dicte sentencia desestimando en todo y confirmando la sentencia recurrida con la imposición de las costas a las recurrentes y demás consecuencias legales".

No habiéndose solicitado por todas las partes la celebración de vista pública se señaló para votación y fallo el día 26 de Febrero de 2004, en que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. CLEMENTE AUGER LIÑÁN

Doña Patricia y Doña Daniela , Doña Olga y Doña Araceli , formularon demanda a través de juicio de menor cuantía, por la que ejercitaban acciones declarativas y de condena frente al Estado, representado y defendido por el Abogado del Estado, concretadas en el suplico, en el que interesaban se dictara sentencia con los siguientes pronunciamientos:

.- Que se declare que las demandantes eran propietarias con justo título de las fincas parcela número NUM000 de la zona D,. al sitio denominado "Dunas del Odiel", término municipal de Moguer, y cuarta parte en proindiviso cada una de ellas de la cuota o participación indivisa de 0,400% de un resto de la finca en los términos de Moguer y Palos de la Frontera, al mismo sitio que la anterior.

.- Que se declare que el expediente de deslinde y acto probatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15 de Julio de 1991, no le era de aplicación la Ley de Costas de 27 de Julio de 1988 por cuanto que dichos terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano.

.- Que se declare que son propietarias en pleno dominio en la actualidad de la finca descrita, por haberla adquirido del Estado previa desaceptación como bien de utilidad pública por Ley 67/67, de 22 de Julio.

Subsidiariamente que mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno se acojan a los beneficios de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 durante un periodo de sesenta años, es decir, por treinta años prorrogables por otros treinta, o, alternativamente, a elección de las demandantes se les indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropicación forzosa para la justificación del justiprecio.

Formulada oposición a la demanda por el Abogado del Estado, por el Juzgado de Primera Instancia número 3 de Huelva, se dictó sentencia por la que se estimó parcialmente la demanda en el sentido de declarar que las demandantes fueron propietarias de las fincas descritas hasta el día que entró en vigor la Constitución Española y se desestimó el resto de los pedimentos formulados.

Por ambas partes se formuló recurso de apelación contra esta sentencia y por la Audiencia Provincial de Huelva se estimó parcialmente el formulado por las demandantes, modificando la sentencia apelada, en el sentido de declarar que el inmueble a que este proceso se refiere se encuentra en la situación de hecho prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/88, de 28 de Julio, a los efectos del derecho de ocupación y aprovechamiento que en ella se contempla.

Únicamente por las demandantes se ha formulado recurso de casación contra la anterior sentencia , al que el Abogado del Estado ha formulado oposición.

Al amparo del artículo 1692, 4º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las recurrentes formulan los cuatro siguientes motivos.

El primero denuncia infracción por no aplicación de los artículos 348 y 349 del Código Civil, en relación con el artículo 609 del mismo cuerpo legal y el artículo 33 de la Constitución Española, en cuanto que reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización.

El segundo denuncia infracción de jurisprudencia dictada por este Tribunal, con invocación de las Sentencias de esta Sala de 20 de Enero de 1993 y 10 de Junio de 1996, que, según las recurrentes, viene a renococer los enclaves privados con anterioridad a la vigencia de la Constitución, es decir, fincas litigiosas enclavadas en zona marítima terrestre y playa.

El tercero denuncia violación por la no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de Julio, en relación con la Transitoria Novena del Reglamento de la misma, Ley aprobada por Real Decreto 1471/1989 , de 1 de Diciembre, dado que dichas normas impiden que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pueden ser considerados demaniales estando sujetos exclusivamente de protección con una anchura, en este caso de veinte metros, con cita de Sentencia de esta Sala de 4 de Junio de 1991.

El cuarto aprecia infracción de los principios y derechos contenidos en el apartado 3, del artículo 9 de la Constitución Española, en tanto que garantiza el principio de legalidad, la jerarquia normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favoralbes o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Para la solución de la cuestión planteada es preciso descartar la invocación incluida en el motivo tercero de que la finca de la actora no está incluida en playa, por lo que supone una afirmación unilateral que niega la apreciación de hecho que corresponde a los Tribunales de instancia, y que el uso de su soberanía así lo han hecho, sin que exista alegación procesal de elementos de prueba que permitieran destruir esa afirmación.

En definitiva, los motivos del recurso se dirigen a obtener junto con la declaración de propiedad de la demandante sobre la finca en cuestión la declaración de estar al margen del deslinde, y por tanto al margen de la aplicación de las previsiones de la Ley deCostas, con la pretensión de conservar la titularidad dominical que había adquirido la demandante con anterioridad a la promulgación de la Constitución; si bien parece admitir la recurrente la estimación de su pretensión subsidiaria que la sentencia verifica, en orden a reconocerla dentro de la previsión de la Disposición Transitoria 1ª.1: "En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, los titulares de espacios de la zona marítimo terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon, y se inscribirá en el Registro a que se refiere el artículo 37.3".

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de Julio de 1991 manifiesta que resulta necesario recordar que, en lo que toca a régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la Sentencia 227/1988. En el caso del dominio público marítimo terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría borrado de modo tal que, aún reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas. En cuanto que el artículo 4 de la Ley de Costas incluye en el demanio bienes que no están directamente aludidos por la Constitución, ha de considerarse dictado en virtud de la facultad que la misma Constitución concede al legislador para determinar los bienes que integran el dominio público. Aunque esa facultad no aparece acompañada, en el artículo 132,2 que la otorga, de limitación expresa alguna, es evidente que de los principios y derechos que la Constitución consagra cabe deducir sin esfuerzo que se trata de una facultad limitada, que no puede ser utilizada para situar fuera del comercio cualquier bien o genero de bienes sino es para servir de este modo a finalidades lícitas que no podían ser atendidas efectivamente con otras medidas.

Es importante subrayar que en esta transcendental sentencia se declara que la conversión obligatoria en un derecho temporal de ocupación y aprovechamiento del dominio público máritimo terrestre sin pago de canon alguno, para los titulares de espacios enclavados en el mismo, anterior a la Ley de Costas, que se establece en el apartado 1 de su disposición transitoria primera , es sin duda una expropiación por razón de utilidad pública en que es la Ley misma la que fija el cuantum de la indemnización, como se comprueba en el desarrollo reglamentario de esa norma legal, sin ser inconstitucional dada la singularidad de esas propiedades y la posibilidad de que los afectados, en aras de un principio de tutela judicial efectiva puedan impugnar el acto administrativo expropiatorio de conversión de su título dominical en título concesional ante la jurisdicción competente.

En Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de Julio de 1985, 22 de Julio de 1986 y 1 de Julio de 1989, se declara que los bienes integrados en la zona marítimo terrestre, administrativamente deslindada, corresponde al dominio público y son inalienables, imprescriptibles y ajenos a las garantías del Registro de la Propiedad, que no necesitan precisamente por su condición demanial y por tanto la inscripción que tenga un particular no pueda afectar al Estado y no opera consiguientemente el principio de legislación registral que consagra el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, sino la realidad extraregistral auténticada por el deslinde administrativo hecho.

La doctrina del Tribunal Supremo sobre la cuestión ha venido proclamando que la protección blindada constitucional en pro del dominio público constitucional, requiere, para ser destruida, una rigurosa demostración de contrario (Sentencias de 6 de Octubre y 10 de Noviembre de 1986), con lo que no se desconocen ni se niegan los enclaves privados. No se deja de reconocer que la presunción "iuris tantum" de carácter de bienes de dominio público pueda ser destruida por los particulares que alegan y debidamente prueben su titularidad privada, sin que contenga pronunciamiento expreso sobre el efecto directo y retroactivo del precepto constitucional 132.2. (Sentencia de 10 de Julio de 1996).

Si bien los bienes de dominio público, bien por ser de uso público, o por estar destinados a algún servicio público o fomento de la riqueza nacional (artículo 339 del Código Civil), gozan de los privilegios consiguientes a ser "extra commercium hommilis", inalienables, imprescriptibles e inembargables, estando exentos de la inscripción registral estos bienes demaniales, pueden sufrir en la realidad jurídica dos excepciones: una, la que sea resultado de un derecho inmemorial adquirido con anterioridad a la disposición legal que les confiera tal caracter, como acaece en el supuesto de determinados enclaves en la zona marítimo terrestre; y otra, la de haberse operado la desaceptación por un acto de soberanía. Situaciones éstas analizadas en las Sentencias de esta Sala de 10 de Noviembre, 6 de Octubre y 26 de Abril de 1986. Situaciones ambas que la parte demandante no ha conseguido ni intentado probar, al margen del título dominical de adquisición del Estado, que no implica desafectación alguna.

Por otra parte, las zonas o territorios de dominio público no dejan, por el hecho de ser tales, de radicar en un determinado término municipal, puesto que el territorio nacional no se distribuye en términos municipales, de una parte, y de otra, territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales; y además, y sobre todo, porque el dominio público, cualquiera que pueda ser la configuración teórica, está concebido en nuestro Derecho Positivo, no como una relación de poder, sino como una relación de propiedad.

Para decidir acerca de las cuestiones que se plantean en la Sentencia del Tribunal Constitucional citada, (número 149/1991, de 4 de Julio), al respecto que nos ocupa, hay que subrayar la doctrina contenida en la misma, en el sentido de que la eleminación de titularidades privadas respecto a terrenos en el dominio público sobre la ribera del mar no es una actuación arbitraria o carente de justificación, por cuanto es la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma.

También se expone que respecto de las fincas adquiridas del Estado se ha hecho preciso condicionar el dominio público y la correspondiente cancelación registral al acto de deslinde. La vigente Ley de Costas en su Disposición Transitoria 1ª no da correcta respuesta a esta cuestión, al establecer la protección tan sólo de los terrenos de la zona marítimo terrestre declarados de propiedad particular por sentencia firme anterior a la entrada en vigor de la Ley. Con ello sólo se protege tal normativa a los que litigaron, lo cual, bien puede deberse a situaciones de conflictividad con la Administración Estatal, mientras que los que adquirieron del Estado y no se dicutía su título por el mismo Estado podían ser ahora discriminados legalmente. Pero el Tribunal Constitucional no ha prescindido de la protección a las titularidades privadas y declaró que la Constitución no altera los derechos adquiridos ni las actuaciones consolidadas, pues otra cosa conduciría a convertir en letra muerta el artículo 33.2 de la Constitución. Y así la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, en su artículo 8º transforma cualquier derecho de los particulares en zona de dominio público en concesión de un derecho de ocupación, aprovechamiento temporal, y de acuerdo con la Disposición Transitoria 1º.1 de dicha Ley en un régimen de concesión, sin obligación de abonar canon.

En cuanto a la problemática de los deslindes anteriores y posteriores a la Ley de Costas de 1988, los terrenos calificados como suelo urbano pueden ser demaniales; se reconoce el dominio privado sin perjuicio de su transformación en concesión (Sentencia de 9 de Julio de 2001) y la zona marítimo terrestre es dominio público no susceptible de propiedad privada. (Sentencia de 8 de Junio de 2001).

Por todo lo expuesto los motivos del recurso no pueden ser atendidos.

Conforme a lo previsto en el último párrafo del artículo 1715 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, procede la imposición del pago de costas de este recurso a las recurrentes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español