STS, 26 de Febrero de 2000
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| ECLI | ES:TS:2000:1494 |
| Número de Recurso | 3624/1995 |
| Fecha de Resolución | 26 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Febrero de dos mil.
La Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, ha visto el recurso de casación 3624/95, interpuesto por Papelera del Orio, S.A., representada por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 28 de febrero de 1995 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en su recurso 321/95, siendo partes recurridas la Administración General del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, esta última representada por el Procurador don Nicolás Alvarez Real, también bajo la dirección de Letrado, versando sobre canon de vertido.
Papelera del Orio S.A., interpuso en su momento la reclamación económico-administrativa 813/91 contra la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Norte por el concepto de canon de vertido, correspondiente al año 1990, por importe de 6.450.000 ptas., que fue desestimada por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Asturias de 18 de noviembre de 1991.
Interpuesto recurso de alzada, fue a su vez rechazado por la resolución de 25 de mayo de 1992 del Tribunal Económico- Administrativo Central.
Contra los anteriores actos administrativos formalizó Papelera del Orio S.A. recurso contencioso-administrativo, que se tramitó por la Sección 8ª de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que finalmente desestimó el recurso por sentencia de 28 de febrero de 1995.
La mencionada sentencia fue a su vez objeto de recurso de casación, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite, y efectuadas sus alegaciones por la Administración General del Estado y por la Confederación Hidrográfica del Norte, se señaló el día 16 de febrero de 2000 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El primer motivo que opone la entidad recurrente se articula por el cauce del art. 95.1.3, con base en la alegación de que la sentencia impugnada ha quebrantado las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir en incongruencia omisiva.
Sostiene el recurrente que la alegación fundamental de su parte, sostenida a lo largo de las sucesivasinstancias antecedentes, consistió en la afirmación de que determinados artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de abril de 1986, en base a los que se practicó la liquidación impugnada, vulneraban lo establecido en la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.
Pese a ello no se resolvió la denunciada vulneración de los principios de legalidad y jerarquía.
Apoya también el recurrente su alegato de incongruencia en que la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional no admitió la práctica de prueba alguna, negativa basada por la Sala en que era innecesaria "habida cuenta del contenido objetivo del pleito y la constancia obrante en el expediente".
Pese a ello, la sentencia de instancia, sigue afirmando la parte, no tuvo en cuenta que el folio 42 del expediente administrativo se recogía la ausencia de que no existe Plan Hidrológico alguno para la cuenca del río Oria donde Papelera del Orio vierte los afluentes de su industria y por cuya razón se giró la liquidación por el canon de vertido.
A juicio de la parte, el estudio que se hace en el Fundamento Tercero de la sentencia, relativo al art. 105 de la Ley de Aguas, que es el que regula los elementos del canon, es insuficiente.
Asimismo, en el Fundamento Cuarto se hace referencia al art. 295.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, sin hacer alusión alguna al art. 289 o a los restantes epígrafes del art. 295.
Con todo ello, la entidad recurrente concluye que la sentencia es incongruente por falta de motivación y que se han infringido los artículos 43.1 de la Ley Jurisdiccional, el art. 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, el art. 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 120.3 de la Constitución, relativos a la exigencia de motivación en la sentencia.
La respuesta a este motivo ha de ser forzosamente negativa. Como es de sobra sabido y ha puesto de manifiesto constantemente la jurisprudencia, tanto de esta Sala, como del propio Tribunal Constitucional -entre ellas, las sentencias que cita el propio recurrente-, la tutela judicial efectiva garantiza a los litigantes el derecho a obtener una respuesta jurisdiccional motivada a todas las pretensiones suscitadas en los diferentes procedimientos, sin que sea bastante comparar el suplico de la demanda con el fallo de la sentencia, dado que habrá de atenderse también a la motivación, pues aún existiendo respuesta jurisdiccional a todas las pretensiones, puede faltar su motivación.
La motivación, en efecto, como dijo la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 1987, expresa la vinculación del Juez al Ordenamiento jurídico, de suerte que a través de ella es como pueden reconocerse las razones de la decisión dictada.
Mas, como también es jurisprudencia reiterada, de ociosa cita, el derecho a la tutela judicial efectiva no exige el contestar a todos y cada uno de los argumentos invocados por la parte, pues el análisis puede detenerse en cuanto el órgano judicial puede fundamentar su decisión frente a las pretensiones aducidas ante el mismo.
El estudio del motivo que hemos expuesto aconseja examinar el hilo argumental de la sentencia impugnada.
En su Fundamento 2º, el texto recurrido resume las alegaciones de la entidad recurrente en el sentido de que "invocó, en síntesis, que la figura del canon de vertido se contempla por primera vez en el art. 105 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, sin que se regulen los elementos esenciales del tributo (sujeto pasivo, reglas para determinar el importe de la exacción, unidad de contaminación y valor de dicha unidad) y sin que el canon o la exacción pueda ser exigible hasta que existan unos previos Planes Hidrológicos, siendo la planificación la pieza fundamental del sistema, que aquí no existe, y alegándose también que el art. 295, pº tercero, del Reglamento de 11 de abril de 1986, vulnera por extralimitación el principio de legalidad, así como que la ausencia de planificación de la cuenca del Río Orio priva a la liquidación objeto del recurso de cualquier viso de legalidad ...".
El Fundamento 3º lo dedica la sentencia a desarrollar el contenido del art. 105 y en el Fundamento 4º recordó que la Disposición Final 2ª de la Ley de Aguas autorizó al Gobierno a dictar las disposiciones reglamentarias de desarrollo, entre ellas las correspondientes al Título IV, "Del Régimen Económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico", promulgándose al efecto el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en cuyos capítulos II y III se regula el canon de vertido y el canon de regulación y tarifas.En concreto, razona la sentencia que en el art. 295.3 se establece que en tanto se determinan por los organismos de cuenca los valores de la unidad de contaminación, se fija con carácter general y transitorio un valor para la misma de 500.000 ptas., que tendrá una reducción del 80% durante 1987, y del 40% durante 1988, con la consecuencia de haber cuantificado la unidad de contaminación del ya citado art. 105 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1986.
En el Fundamento 5º, la sentencia analiza la legalidad del canon de vertido, para el que encuentra cobertura suficiente, conforma analiza, en el art. 293 del Reglamento y en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 19186.
En el Fundamento 6º razona que el canon en los vertidos sin autorización son exigibles partiendo del art. 105 de la Ley y de los artículos 290 a 295 del Reglamento, insistiendo en la legalidad del art. 295.3 del Reglamento, que estableció con carácter general y transitorio los valores de la unidad de contaminación durante el periodo en que los Organismos de Cuenca no pudieran determinarlos.
De lo expuesto se deduce la absoluta improcedencia del motivo en que se opone incongruencia omisiva a la sentencia impugnada por falta de motivación, ya que el estudio de las cuestiones litigiosas, según hemos expuesto, contempla, sin lugar a dudas, los argumentos opuestos por la parte recurrente.
Por ello procede pasar al estudio del que se opone en segundo lugar.
En dicho motivo, con fundamento ahora en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 la parte recurrente opone y desarrolla los siguientes argumentos:
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- Ilegalidad de la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986, pues la sentencia, pese a admitir que el canon de vertido sólo puede tener su causa en una autorización definitiva (conforme a lo previsto en el art. 105 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 y 290 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, admite que también puede ser exigido por una autorización provisional que trae su causa de una simple Orden Ministerial que carece de habilitación legal para imponerlo. Por ello, el canon objeto del recurso infringe los artículos 92, 93 y 105 de la Ley de Aguas, en relación con los artículos 289 a 295 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, así como el art. 10 de la Ley General Tributaria, que exige la regulación de los elementos esenciales del tributo por ley formal.
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- Se vulneran asimismo los arts. 92, 93 y 105 de la Ley de Aguas en relación con los artículos 245 a 252 del citado Reglamento, que regulan el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones de vertido, al dar primacía aplicativa al procedimiento previsto en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986, que no coincide con los citados preceptos del Reglamento.
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- La sentencia impugnada otorga validez a la Orden citada, a pesar de que, en materia de demanio hidráulico, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, con lo que se infringe la Disposición Final Segunda de la Ley de Aguas, en relación con el art. 105 de la misma Ley y el art. 97 de la Constitución.
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- La sentencia recurrida quebranta el principio de jerarquía normativa establecido en los artículos
9.3 CE, 1.2 del Código Civil, 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 37.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957.
Denuncia también múltiples vulneraciones que según dicha entidad se han cometido por la sentencia impugnada, concretamente, infracción de los artículos 9.3 (seguridad jurídica), 97 (potestad reglamentaria del Gobierno) y 133 de la CE (principio de legalidad en materia tributaria), 23 y 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (vigente al practicarse la liquidación y relativo también al principio de legalidad).
En torno a las cuestiones suscitadas por el canon de vertido existe ya una doctrina consolidada de esta Sala, reflejada en nuestras sentencias de 6 de noviembre de 1995, 22 de febrero y 12 de septiembre de 1996, 19 de septiembre de 1997, 27 de marzo de 1998 y 23 de octubre de 1999.
De esa doctrina procede destacar las siguientes conclusiones:
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Es rechazable la tesis consistente en que la concesión de una autorización provisional de vertido no autoriza a girar el canon, y que éste sólo cabe en las autorizaciones definitivas, así como que el canon previsto en la Orden Ministerial de 23 diciembre 1986 para las autorizaciones provisionales sólo se refiere adicho ejercicio, pero no a los posteriores, en los que el legislador presume que ya se han tramitado los
expedientes de legislación que regula.
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En contra, esta Sala ha sentado la doctrina de que la legalidad de la exención discutida correspondiente a los años posteriores a 1986, por canon de vertido, no deviene exclusivamente de la citada Orden Ministerial, sino de la propia Ley de Aguas de 2 agosto 1985, en sus artículos 92 a 98 y 101, que prevén la posibilidad de autorizaciones provisionales y del desarrollo reglamentario de su regulación, lo que se produjo en primer lugar por el Real Decreto de 11 abril 1986, aprobatorio del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, el que también recoge la posibilidad de autorizaciones provisionales y temporales, el establecimiento del canon del vertido, de carácter periódico y anual y su nacimiento en el momento en que sea otorgada la autorización, sin que ofrezca dudas que la Orden Ministerial cuestionada constituye también un desarrollo reglamentario de la Ley de Aguas.
Una de las sentencias citadas, la 6 de noviembre de 1996, rechazó la impugnación de la legalidad del canon girado como consecuencia de una autorización provisional de vertidos dimanante de la Orden de 23 de diciembre de 1986, no aceptando la alegación de que esta Orden careciera de rango adecuado para la imposición del gravamen, afirmando, por el contrario que la autorización del vertido, determinante de la obligación de satisfacer el canon, nació por imperio de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 agosto, cuyo artículo 92, exige autorización administrativa para «toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico y, en particular, el vertido de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales», sin que en dicho precepto se distinga entre autorización provisional o definitiva, y es el artículo 105 de la misma el que establece que «los vertidos autorizados, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y siguientes de esta Ley, se gravarán con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica» y, de aquí, que cualquier tipo de autorización para verter residuos deberá ser gravada.
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La misma sentencia afirma que dicha autorización provisional se regula en la mencionada Orden con el fin de legitimar los vertidos en tanto se otorgue la autorización definitiva, y con ello se beneficia indudablemente a las empresas peticionarias, pues sin aquella autorización, al cumplirse el mandato del artículo 92 de la Ley de Aguas, que la exige para todo tipo de vertidos, la Administración tendría que prohibirlos hasta que no se obtenga la definitiva, lo que probablemente produciría la paralización de la industria, sin que quepa pensar, por ser ello contradictorio con la finalidad que la Ley persigue en esta materia, que en una situación de transitoriedad pueda realizarse el vertido sin ningún tipo de condicionantes, porque entonces se beneficiaría a aquellas empresas -como la hoy recurrente- menos diligentes en solicitar y agilizar los procedimientos de otorgamiento, frente a las que actúan con más premura.
Queda únicamente por resolver, como tema inédito, el que plantea la entidad recurrente relativo a la ilegalidad de la fijación, por una simple norma reglamentaria, del valor de la unidad de contaminación.
Todo el intento de la parte, desde la instancia, arranca precisamente de su pretensión de que se declare la nulidad del art. 295.3 del Reglamento, al que imputa la violación del principio de reserva legal que figura en los numerosos preceptos que cita.
El principio indicado se traduce en la fijación, por Ley, de los elementos básicos que conforman la deuda tributaria, y que se enumeran en el art. 10 de la ley General Tributaria de 1963 (determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, base imponible, tipo del gravamen, devengo y todos los elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria).
El art. 105 de la Ley de Aguas Dispone, al efecto: "1. Los vertidos autorizados, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y siguientes de esta Ley, se gravarán con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica. 2. El importe de esta exacción será el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en unidades de contaminación, por el valor que se asigne a la unidad. Se entiende por unidad de contaminación un patrón convencional de medida, que se fijará reglamentariamente, referido a la carga contaminante producida por el vertido tipo de aguas domésticas, correspondiente a 1.000 habitantes y al período de un año. Asimismo, por vía reglamentaria se establecerán los baremos de equivalencia para los vertidos de aguas residuales de otra naturaleza. el valor de la unidad de contaminación, que podrá ser distinto para los distintos ríos y tramos de río, se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de la aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones".El art. 105 de la Ley de Aguas satisface estas exigencias y únicamente, en cuanto al valor de la unidad de contaminación, ha efectuado una remisión reglamentaria que era obligada, pero fijando en forma efectiva los parámetros a que ha de sujetarse la norma reglamentaria.
En efecto, el principio de legalidad, por definición sólo puede incluir los eventos susceptibles de poder ser regulados por Ley, dadas las características de generalidad, fijeza y perdurabilidad de ésta.
Sería imposible dar cabida, en el ámbito de la Ley, al valor de la unidad de contaminación, por tratarse de una variable matemática, así concebida por el legislador.
De no ser así, habría que dictar una Ley para cada cuenca, y además renovarla periódicamente cuantas veces fuere preciso, todo lo cual repugna a la técnica legislativa más elemental y resulta innecesario.
En situaciones así es cuando puede afirmarse que la reserva legal en materia tributaria es una reserva relativa, en la que resulta admisible la colaboración del Reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos y la colaboración se traduzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad.
Ello constituye doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus importantes sentencias 99/1987, de 11 de junio y muy especialmente, por haberse dictado en materia tributaria, en la 185/1995, de 14 de diciembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 1405/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
En consecuencia decaen todos los motivos del recurso, que ha de ser desestimado con la obligada imposición de costas que impone el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Desestimamos el recurso de casación 3624/95, interpuesto por Papelera del Orio, S.A., contra la sentencia dictada el día 28 de febrero de 1995 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en su recurso 321/95, siendo partes recurridas la Administración General del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, imponiendo a la entidad recurrente condena en las costas del recurso, y sin hacer pronunciamiento alguno en cuanto a las de la primera instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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SAP Badajoz 96/2006, 21 de Junio de 2006
...para llevar a cabo la actividad o haya dispuesto del «dominio funcional del hecho» ( SS TS de 11 May. 1993, 26 Abr. 1997, 1 Feb. 1999 o 26 Feb. 2000, entre muchas otras ), podrá afirmarse la Por todo ello, el recurso ha de ser desestimado, por cuanto, finalmente, ni aprecia la Sala que haya......
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STSJ Asturias , 23 de Septiembre de 2004
...de la habilitación del Reglamento, y rechaza la extralimitación del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Asimismo, invocó la STS De 26 de Febrero de 2000 que avala la legalidad del art.295.3 del Reglamento en cuanto concreta el valor de la unidad de Una cuestión litigiosa idéntica a la......