STS, 10 de Febrero de 2004

En la indicada fecha de 23 de enero de 2003, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 197/2001, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo promovido por la entidad IBERPOTASH S.A. contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña de fecha 14 de diciembre de 2000 a que se contrae la presente litis, y la CONFIRMAMOS, por ajustarse a Derecho, con el fundamento que se desprende de la presente Resolución; sin hacer especial condena en costas". Auto de Aclaración: "Se rectifica el error material padecido en el Fundamento Jurídico nº 3 de la sentencia dictada en el presente recurso cotencioso administrativo, donde dice artículo 83.1 debe decir artículo 83.2, y en el Fallo donde dice desestimación debe decir "estimación", debiendo el mismo quedar redactado del modo siguiente: Estimamos el presente recurso promovido por la entidad IBERPOTASH, S.A. contra la resolución de fecha 14 de diciembre de 2000 a que se contrae la presente litis, la cual anulamos por su disconformidad a Derecho así como las liquidaciones confirmadas por dicha Resolución. Sin costas".

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO interpuso en plazo, directamente, ante esta Sala, el presente recurso de casación en interés de la Ley, que ha sido tramitado conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de IBERPOTASH S.A. su oportuno escrito de oposición al recurso, y verificadas por el MINISTERIO FISCAL sus pertinentes manifestaciones, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 3 de febrero de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jaime Rouanet Moscardó,

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. Iberpotash S.A. propugna la anulación de la resolución del TEARCat de 14 de diciembre de 2000 porque es imposible que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado establezcan incrementos de un tributo (como es el Canon de Superficie de Minas de autos) sin existir una Ley sustantiva habilitante, conforme exige el artículo 134.7 de la Constitución, CE (mientras que el Abogado del Estado sostiene la solución contraria).

   La cuestión ha sido resuelta estimatoriamente por varias sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y por la sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de marzo de 2002, en las que se contempla la misma temática ahora planteada: la elevación del tipo por Leyes de Presupuestos, no prevista por ninguna norma tributaria sustantiva habilitante.

2. El Canon de Superficie de Minas se configura como una Tasa Fiscal en la Ley 41/1964, de Reforma del Sistema Tributario, y en el Decreto 3059/1966, de 19 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de dichas Tasas, y su evolución normativa permite conceptuarlo actualmente como Tasa.

   El artículo 9 del Real Decreto 1167/1978, que desarrolla la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, señala que "constituye el hecho imponible del canon de superficie de minas el otorgamiento de los permisos de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de los recursos minerales incluídos en la Sección C) del artículo 31 de la Ley 22/1973, de 21 de julio".

3. La STC 185/1995 matiza el nuevo concepto de "precio público", partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el artículo 31 de la CE y que queda sometida a la reserva de Ley.

   Tal sentencia dice que "la imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de la reserva de Ley"; y "tal reserva de Ley en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una Ley, pero se trata de una 'reserva relativa', en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una Ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías".

   El artículo 134.7 de la CE establece que "la Ley de Presupuestos no puede crear tributos; podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea".

   La STC 27/1981 rechaza una interpretación lata del término "modificación" que implique solamente un cambio total en la naturaleza del impuesto, pero también aquélla muy estricta que quisiera asimilarlo a cualquier variación en no importa cuál de los elementos integrantes del tributo o, al menos, cualquier variación que redunde en la cuantía de la deuda tributaria, con lo que se concluye que la modificación permitida por la CE a las Leyes Presupuestarias abarca la alteración sustancial y profunda del impuesto siempre que exista una norma adecuada que lo prevea (una Ley sustantiva, tributaria en este caso), no obstando el artículo 134.7 de la CE a un tratamiento de la Ley Presupuestaria de mera adaptación del tributo a la realidad, de modo que, cuando se trata de variación de un impuesto, en cuanto a la alteración de sus elementos esenciales, que no consista en la mera adecuación circunstancial del mismo, como es el supuesto aquí analizado, habrá de cumplirse, necesariamente, la exigencia constitucional de que la modificación aparezca habilitada por una Ley tributaria sustantiva, entendida como cualquier Ley que regula los elementos concretos de la relación tributaria.

4. En el supuesto de autos, las sucesivas Leyes de Presupuestos aplicadas para determinar el importe del canon de superficie de minas relativo a 1996 en las liquidaciones giradas a la actora contenían una elevación del tipo de las Tasas estatales de cuantía fija, sin que se cuente con ningún antecedente que pueda hacer pensar que con ello se trataba de adecuar circunstancialmente a la realidad el tributo aquí examinado, y, por tanto, a tenor de lo antes razonado, se incidía en un elemento que define y configura el tributo, cuya modificación exigía la existencia de un instrumento habilitante, que sería una Ley sustantiva en la que se contemplara expresamente la posibilidad de que la Ley de Presupuestos modificara ese elemento esencial del tributo.

   En tal sentido, la STC 197/1992 reconoce la constitucionalidad de un precepto legal contenido en una Ley Presupuestaria que elevaba el tipo de los impuestos especiales, precisamente porque la Ley 39/79 preveía la posibilidad y habilitaba para efectuar esa modificación a las Leyes de Presupuestos.

   En el caso de autos, las Leyes de Presupuestos aplicadas no contienen una previsión específica acerca de una Tasa concreta, sino que genéricamente elevan los tipos de las Tasas estatales de cuantía fija, de modo que los respectivos preceptos que contienen las elevaciones anuales serán aplicables a aquellas tasas acerca de las que se cuente con esa previsión en una Ley sustantiva, y no lo serán a aquellas otras respecto de las que no exista ese instrumento habilitante, como sucede en el caso del presente canon.

El presente recurso de casación en interés de la Ley, ha sido promovido por el ABOGADO DEL ESTADO al amparo del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA, 29/1998, de 13 de julio, en función de los dos siguientes motivos de impugnación:

1. Violación, en la sentencia de instancia, de los artículos 1 de la LJCA, y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, LOTC, 2/1979, PORQUE, (a), el citado artículo 1 se limita a la revisión de los actos administrativos y de las normas infralegales, sin alcanzar a la revisión de las Leyes (salvo en aspectos como el alcance reglamentario de los textos de los Decretos Legislativos dictados con exceso en relación con el mandato que los habilita); (b), en el caso de autos, la sentencia recurrida declara inaplicables los preceptos de las Leyes de Presupuestos que actualizaron el Canon de Superficie de Minas, por supuesta violación de la CE (lo cual implica la revisión indirecta de esas normas con rango formal de Ley), cuando, a tenor del artículo 35 de la CE, lo que se debería haber hecho, si tal era la convicción del Tribunal a quo, era plantear una cuestión de inconstitucionalidad; y, (c), en las STC invocadas en la sentencia de instancia no se está ante casos en que el TC anuló un precepto de la Ley de Presupuestos y, luego, otros Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en razón a que dicho precepto había sido expulsado del ordenamiento jurídico, lo inaplicaron, mientras que, en cambio, en este caso de autos, se está ante un supuesto en que, hoy por hoy, las normas sobre el Canon Minero de las Leyes de Presupuestos continúan en vigor como Leyes formales.

2. Infracción del artículo 144.7 de la CE y de las STC de 20 de julio de 1981 y 21 de mayo de 1987, PORQUE, (a), el citado artículo 134.7 de la CE prohibe a la Ley de Presupuestos crear tributos y también modificarlos si no existe una Ley sustantiva que así lo prevea, y, aunque, en este caso de autos, no se sostiene que exista esa Ley autorizante de la modificación, se aplica el mismo artículo y la misma doctrina contenida en las dos citadas SSTC para mantener que, cuando las Leyes de Presupuestos fueron produciendo actualizaciones de los tipos del Canon Minero, no estaban creando, ni tampoco modificando, tal tributo; (b), en efecto, dicho artículo 134.7 no impide a la Ley de Presupuestos efectuar 'adaptaciones del tributo a la realidad del momento' (como se expresa en la STC de 1981: "el artículo 134.7 permite a la Ley de Presupuestos la 'mera adaptación del tributo a la realidad'"), y es esa mera adaptación lo que han realizado las Leyes de Presupuestos al actualizar el tipo del Canon Minero; (c), es indiferente cuál sea la naturaleza de ese canon, pero no lo es el contemplar su estructura, que se instrumenta mediante una cuantía fija (en unidades monetarias) que se multiplica por las unidades físicas de espacio minero autorizado, es decir, no se está, aquí, como en los tributos normales, ante una carga en la que el tipo se gira sobre la cuantía económica de una operación o sobre el valor del bien (casos en los que la cuota y el ingreso fiscal se actualizan automáticamente, al menos en parte, por ser la base lo que se va actualizando), sino que, en el canon minero, al tener un multiplicador fijo y, como base, un número de unidades autorizadas, la carga/ingreso se desactualiza cada año por el simple efecto de la inflación, y, por tanto, se trata de un tributo que precisa actualización; (d), lo que hacen, pues, las Leyes de Presupuestos, que el Tribunal a quo decidió no aplicar, es "actualizar" la cifra fija monetaria que se multiplica por las unidades autorizadas (actualizándola con unos coeficientes que, por sí mismos, revelan que se está queriendo considerar la inflación sufrida desde otras actualizaciones precedentes), y, así, la Ley de Presupuestos para 1987 elevó los tipos multiplicadores por el coeficiente 1'10, la Ley de Presupuestos para 1988 los elevó mediante el coeficiente 1'05 y la Ley Presupuestos para 1989 los elevó mediante el coeficiente 1'03 (finalidad actualizadora, como remedio de la inflación, que se manifiesta en las Exposiciones de Motivos de la mayor parte de dichas Leyes Presupuestarias); y, (e), por ello, por la estructura del canon, porque la actualización sólo se aplica respecto de las cantidades monetarias fijas, porque el coeficiente actualizador tiene un alcance muy propio de la actualización de la inflación, porque hay Leyes de Presupuestos que así lo explicitan, porque se trata de una actualización periódica y porque la actualización sólo es efectiva para el año del Presupuesto que se aprueba, es claro que se están contemplando 'normas puramente adaptadoras' del tributo a la coyuntura real económica y no transformadoras o modificadoras del mismo.

Y, en consecuencia, se postula como doctrina legal: "1. La improcedencia de lo actuado por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al revisar, aunque sea indirectamente, el contenido de las Leyes de Presupuestos. Y, 2. En todo caso, la validez constitucional de aquellos preceptos de las Leyes de Presupuestos que se limiten a actualizar los tipos del canon minero o de otras tasas o tributos parafiscales, cuando actúan sobre cantidades fijas".

No obstante la aparente puridad técnico jurídica de los argumentos vertidos en el recurso de casación, no ha lugar, sin embargo, a estimarlo y a aceptar como correcta y adecuada a derecho la doctrina legal en él propugnada, habida cuenta que, como viene a puntualizar, en cierto modo, la parte recurrida, es obvio que:

1. En primer lugar, "la sentencia de instancia no es gravemente dañosa para el interés general", PUES, siendo así que, PRIMERO, desde 1981 la Administración ha girado a la interesada liquidaciones del canon minero consagrado en la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, en cuantías que han permanecido incólumes en los sucesivos ejercicios (porque ni en dicha Ley ni en ninguna otra posterior se contenía habilitación alguna en favor de las Leyes de Presupuestos para actualizar tal quantum), SEGUNDO, a partir de los años 1995 y 1996 la Administración cambió de criterio y giró liquidaciones que pretendieron actualizar dicho canon, aplicando los coeficientes de actualización que para ello se contenían en el artículo 85 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995, 41/1994, de 30 de diciembre, y, TERCERO, la cuestión vino a zanjarse por la Ley 25/1998, de 13 de julio, al establecerse, en su Disposición Final Segunda , que el importe de las tasas fiscales, y el canon minero lo es, puede actualizarse anualmente por medio de las Leyes de Presupuestos, HA DE CONCLUIRSE QUE, desde esa Ley 25/1998, no existe el problema aquí planteado, ya que los importes del canon minero se actualizan cada año por mor de las Leyes Presupuestarias, y, por tanto, dado el carácter ocasional y transitorio de la cuestión debatida, la doctrina de la sentencia de instancia no puede considerarse gravemente dañosa para el interés general.

2. El "suplico del presente recurso casacional" está defectuosamente redactado, pues, (a), siendo así que, conforme a una reiteradísima Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el suplico de los recursos de casación en interés de la Ley, dada su función nomofiláctica, se ha de fijar, a tenor del actual artículo 100 de la LJCA 29/1998, de forma clara, precisa y explícita, la doctrina legal postulada, sin que la sentencia recurrida quede, en definitiva, alterada, no resulta factible, por tanto, que el Abogado del Estado inste, en la primera parte de su suplico, que se declare "la improcedencia -o ineficacia- de lo actuado por el TSJ de Cataluña", por ser un pronunciamiento que no corresponde a la naturaleza del recurso; y, (b), en la segunda parte del suplico se pide un pronunciamiento de validez constitucional de normas con rango de Ley, que sólo es monopolio del Tribunal Constitucional a través de los procesos llamados de constitucionalidad (recurso y cuestión), a tenor de lo prescrito en los artículos 161.1.a y 163 de la CE (y concordantes de la LOTC 2/1979) y 1 de la LJCA.

   Circunstancias que deben determinar la desestimación del recurso.

3. No goza de predicamento el "primero de los motivos impugnatorios" del presente recurso casacional, porque, teniendo en cuenta, como antes se ha apuntado, que hasta la Ley 25/1998 (con posterioridad a la liquidación de 1996 objeto de controversia) no se había habilitado a las Leyes de Presupuestos para modificar anualmente la cuantía de las tasas (entre las que figura, obviamente, el canon de superficie de minas -bastando, para ello, la lectura de sus artículos 61 a 65-), no puede prosperar la doctrina postulada en el recurso, consistente en declarar la improcedencia de lo actuado por el TSJ de Cataluña al revisar, aunque sea indirectamente, el contenido de las Leyes de Presupuestos, ya que la solución arbitrada en la sentencia de instancia no supone una revisión, directa o indirecta, de una norma con rango legal, como es la de Presupuestos, sino sólo un discernimiento sobre su aplicabilidad y alcance en relación con el caso aquí cuestionado, en tanto en cuanto que:

   a.- Según el artículo 5 de la LOPJ, para decidir un litigio en el que, para la aplicación de preceptos con rango de Ley, hayan de ser tenidos en cuenta, como en el caso de autos, principios constitucionales, los Tribunales han de asumir la jurisprudencia constitucional, aplicándola al caso controvertido, lo cual no implica, forzosamente, que el órgano jurisdiccional esté revisando directa o indirectamente el precepto legal de referencia.

   b.- Como resultado de lo expuesto, el órgano jurisdiccional puede terminar concluyendo que el precepto legal no es aplicable al caso que se examina, pero ello no supone que se esté declarando inaplicable el precepto a cualquier supuesto sino sólo al caso concreto.

   c.- Por tanto, la sentencia de instancia no ha declarado, realmente, como le imputa el Abogado del Estado, que "son inaplicables los preceptos de las Leyes de Presupuestos que actualizaron el canon de minas, por supuesta violación de la CE, lo cual implica efectuar la revisión de unas normas con rango de Ley", PUES, PRIMERO, no existen, hasta después de la Ley 25/1998, Leyes de Presupuestos que verdaderamente actualicen el canon minero, y, por tanto, esa referencia, en la frase antes transcrita, a las Leyes de Presupuestos es completamente imprecisa e inexacta; SEGUNDO, cabe que, a tenor del artículo 134.7 de la CE y de lo expresado en la STC 27/1981, la Ley de Presupuestos realice una "mera adaptación del tributo a la realidad", sin necesidad de que para ello exista una Ley tributaria sustantiva habilitante, pero la elevación del tipo de las tasas estatales de cuantía fija, y, por ende, del canon de autos, no es una mera adaptación del tributo a la realidad, sino, como dice la sentencia de instancia, una alteración sustancial, necesitada de una Ley tributaria sustantiva habilitante (como se infiere de la STC 197/1992, al declarar que "con la elevación de los tipos se incidía sobre un elemento que define y configura el tributo, cuya modificación exigía la existencia de un instrumento habilitante, que sería una Ley sustantiva en la que se contemplara expresamente la posibilidad de que la Ley de Presupuestos modificara ese elemento esencial del tributo"); y, TERCERO, en el bloque normativo regulador del canon de autos no existe una Ley habilitante de las características expresadas para efectuar una modificación trascendente del tributo como es la de alteración de los tipos (sin que el silencio, al respecto, de la Ley 6/1977, preconstitucional, pueda y deba interpretarse como una autorización tácita en el sentido indicado).

   d.- En consecuencia, la sentencia de instancia, en contra de lo alegado por el Abogado del Estado, no declara inaplicables los preceptos de las Leyes de Presupuestos que actualizaron el canon de minas, pues, PRIMERO, no podía hacerlo, no sólo por escapar ello al ámbito propio de la jurisdicción contencioso administrativa, sino también por la inexistencia en las indicadas Leyes de previsión concreta alguna específicamente dirigida a la regulación del canon minero y, mucho menos, a su actualización; y, SEGUNDO, la sentencia, en definitiva, atendiendo al artículo 5 de la LOPJ, concluye que el canon minero no se encuentra dentro del marco de aplicación de los preceptos de las Leyes de Presupuestos.

   e.- A mayor abundamiento, la Administración era consciente de todo lo expuesto, pues no ha sido hasta la Ley 25/1998 (posterior el hecho aquí examinado) cuando se ha permitido que las Leyes de Presupuestos modifiquen la cuantía del canon minero (que, hasta entonces, venía siendo invariable, a tenor del artículo 17 del Real Decreto 1167/1978, al regular las llamadas carpetas-registro como constitutivas del documento básico para la liquidación del canon).

4. Carece asimismo de virtualidad el "segundo de los motivos impugnatorios", PORQUE, con abstracción de que es imposible, legalmente, que el Tribunal Supremo pueda emitir un pronunciamiento sobre la validez constitucional de los preceptos de las Leyes de Presupuestos que se limiten a actualizar los tipos del canon minero, pues el monopolio de las declaraciones de constitucionalidad de las normas legales corresponde sólo al TC, no cabe entender, tampoco, como propugna el Abogado del Estado, que las actualizaciones de los tipos de las tasas efectuadas por las Leyes de Presupuestos sean una mera adaptación de tales tributos a la realidad, ya que, según lo previsto en el artículo 10 de la LGT, el tipo de gravamen es un elemento esencial y configurador del tributo y, por tanto, su actualización ha de conceptuarse como una verdadera modificación del mismo (y exigir, para ello, una Ley tributaria sustantiva habilitante).

   Motivo impugnatorio, pues, este segundo, que no puede acogerse, tampoco, al no haber conculcado la sentencia de instancia el precepto y la jurisprudencia en que el mismo intenta fundamentarse.

5. Además, pues, de lo expuesto, la doctrina sentada en la sentencia de instancia "no es, tampoco, gravemente dañosa para el interés general", PORQUE, con abstracción de que la misma, por mor de lo expresado en la Disposición Final Segunda de la Ley 25/1998, no puede tener el carácter y alcance intemporal y de futuro que sería imprescindible para poder admitir la viabilidad del recurso esgrimido contra ella, SE DA la circunstancia de que en el recurso casacional no se ha expresado la necesaria y precisa justificación (exigida por la LJCA y por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo) de ese imputado posible efecto gravemente dañoso que la sentencia recurrida pudiera tener en relación con el interés general (contraviniéndose así el criterio sentado por este Tribunal Supremo en el sentido de que, además de que la parte recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita y acotada, la doctrina legal que pretenda que se siente, es preciso que realice, también, un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida puede perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso de casación en interés de la Ley no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, que sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes).

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso casacional, deben de imponerse las costas causadas en él, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en los artículos 100 y 139 de la LJCA 29/1998.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,