STS, 29 de Diciembre de 1998
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| Número de Recurso | 5148/1993 |
| Fecha de Resolución | 29 de Diciembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 5148/1993, interpuesto por la Empresa Mancomunada de Aljarafe S.A., representada por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado, y por la Junta de Andalucía, representada y dirigida por el Letrado de su Gabinete Jurídico, contra la sentencia dictada el 25 de noviembre de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en su recurso 1119/88 , siendo partes recurridas, no comparecidas en el recurso, don Raúl , don Jesús , don Everardo , don Bernardo , don Ángel Daniel y don Jesús Carlos , versando sobre canon de mejora de abastecimiento de aguas, cuantía indeterminada.
Con fecha de 28 de diciembre de 1987, el Consejero de Obras Públicas y Transportes dictó Orden publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, de 8 de enero de 1988, por la que, al amparo de lo establecido en el artículo 3.c) del Decreto de 1 de febrero de 1952 , se autorizó a la Empresa Mancomunada de Abastecimiento de Agua del Aljarafe S.A. (Aljarafesa) a establecer un canon de mejora para atender a la financiación de las obras a su cargo contempladas en el Convenio Marco de Cooperación entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes y la Mancomunidad de Municipios del Aljarafe , de la que Aljarafesa es órgano de gestión directa, canon que consistía en una parte fija y otra variable: la primera por importe de treinta y siete mil quinientas pesetas (37.500 ptas.) y la segunda por importes de cinco (5), doce (12) o siete (7) pesetas, según el periodo correspondiente.
Los hoy recurridos formalizaron en su momento recurso de reposición, contra la Orden de 28 de diciembre de 1987, que fué resuelto por silencio y, posteriormente, interpusieron el contencioso-administrativo, ante la Sala de la Jurisdicción con sede en Sevilla, finalizado por sentencia de 25 de noviembre de 1992, que lo estimó, anulando la Orden de 28 de diciembre de 1987 citada "por incompetencia del órgano para dictarla".
Contra la mencionada sentencia se interpuso recurso de casación por la Junta deAndalucía y por la entidad Aljarafesa, y una vez preparado, remitidos los autos, emplazadas las partes, comparecidas las mismas e interpuesto el recurso por las mismas, sin que se personaran en el trámite las recurridas, se señaló el día 22 de diciembre de 1998 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Comenzando por el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, por la misma se opone un único motivo, conforme al artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración del artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , en relación con los apartados 1.18 y 3 del artículo 149 de la Constitución .
Según razona la sentencia recurrida, en el segundo de sus Fundamentos, la potestad reglamentaria genérica en el ámbito estatal está atribuida al Gobierno en el artículo 97 de la Constitución Española y a los Ministros, en las materias propias de su Departamento, en el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , Texto Refundido de 26 de julio de 19157, facultad que no se reconoce a los Consejeros en la Ley de 21 de julio de 1983 , del gobierno y Administración de la Junta de Andalucía, puesto que ésta, siguiendo lo normado en el art. 152.1 de la Constitución , en su art. 1 dice que la Junta de Andalucía desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas a través del Consejo de Gobierno y del Presidente de la Junta, y su art. 26.5 atribuye al Consejo de Gobierno la potestad de aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, en consonancia con el art. 17 a), que concede al Presidente la facultad de coordinar la elaboración de normas de carácter general.
En su Fundamento 3, la sentencia recurrida desarrolla su doctrina afirmando que la Ley autonómica mencionada suprime la potestad reglamentaria de los Consejeros del gobierno regional, conclusión basada en que la propia Ley, cuando ha querido equiparar cargos de la Comunidad con otros estatales, lo ha dicho expresamente y así, el artículo 41 equipara los Viceconsejeros a los Subsecretarios y el artículo 42 hace lo propio entre los Directores Generales Técnicos de la Comunidad Autónoma y los de la Administración Central.
Razona asimismo que el poder reglamentario requiere una habilitación específica que no puede entenderse concedida de modo explícito.
Finalmente estima que la naturaleza de la Orden administrativa recurrida va más allá de la de un acto administrativo general, al tratarse de un Reglamento, pues formula una enunciación abstracta general, susceptible de tantos cumplimientos como veces concurran los promotores de nuevas viviendas o fincas que se construyan, o estén fase de construcción y cuyo suministro se regule en virtud de una póliza provisional de obra hasta el año 2005, razones todas que la llevan a declarar la nulidad de la citada Orden.
Para la entidad recurrente, por el contrario, es preciso partir del hecho indudable de la subsistencia de las potestades reglamentarias en los Ministros y, por ende, de los Consejeros de los Gobiernos autonómicos tras la promulgación de la Constitución. Invocando la sentencia de esta Sala de 15 de abril de 1991, estima que ni el artículo 26.5 de la Ley 6/1983, de 21 de julio , al atribuir la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno, ni el artículo 39 de la misma Ley, al no mencionar la potestad reglamentaria en la enumeración de las facultades de los Consejeros, quisieron suprimir la misma, debiendo suplirse la falta de mención expresa por otros textos de la misma Ley, concretamente los artículos 1, 9, 15,
37.1, 38 y 39 que dan por subsistentes las facultades llamadas domésticas, es decir, relativas a la organización y disciplina internas de la Consejería, preceptos que son completados por la Disposición Final Segunda de la propia Ley, que traslada a los Consejeros la lista de competencias que se contemplan en el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
La Administración recurrente invoca asimismo la cláusula de supletoriedad del derecho estatal que se consagra en el artículo 149.3 de la Constitución , así como el carácter básico del artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
La resolución del recurso debe empezar por situar la naturaleza jurídica de la Orden impugnada, lo que ha de hacerse teniendo en cuenta que la misma concedió una autorización a la Empresa Mancomunada de Aljarafe S.A. para establecer un canon de mejora a fin de atender a la financiación de determinadas obras para el abastecimiento de agua en el ámbito de la Mancomunidad de Municipios del Aljarafe. Estamos, por tanto, fuera del ámbito doméstico u organizativo, característico de la potestad reglamentaria propia de los Ministros y de los Consejeros del gobierno, y estamos asimismo fuera de las llamadas relaciones de sujeción especial, propias de dicho ámbito organizativo.
Por el contrario, se trata de una autorización que afecta indeterminadamente a los derechos ydeberes de los ciudadanos -relaciones de sujeción general- y que se inserta en el ordenamiento jurídico indefinidamente, dispuesto a ser aplicado cuantas veces sea necesario a lo largo de su vigencia, características propias de un Reglamento, y que lo alejan de la consideración de acto administrativo general, con destinatarios plurales e indeterminados, que sólo rige para una determinada ocasión.
Esta naturaleza de Reglamento de la Orden impugnada resucita nuevamente la cuestión de la potestad reglamentaria de los Consejeros de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, en este caso, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, que ha sido tratado repetidamente por esta Sala.
La jurisprudencia ha tenido ocasión reiterada (sentencias de 15 de abril de 1991 -citada por la parte recurrente-, 20 de diciembre de 1994, 1 de abril de 1995, 13 de junio de 1997, 22 de diciembre de 1997 y 17 de febrero de 1998 principalmente), de declarar que, desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento) es encomendada por la Constitución al Gobierno ( art. 97 de la CE ) y que los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, en lo que ha venido en llamarse ámbito organizativo o doméstico y en las relaciones de sujeción especial, pudiendo distinguirse por todo ello entre los Reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros) que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución, los Reglamentos de los Ministros, que si la Ley los habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado, y los Reglamentos domésticos u organizativos, que pueden dictarse por los Ministros sin necesidad de especial habilitación por Ley previa.
La posibilidad de una potestad reglamentaria en los Ministros estaba prevista, en el momento de plantearse el litigio, por el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido de 26 de julio de 1957 y en el momento actual lo está por el artículo 12.2 de la Ley Orgánica de Funcionamiento de la Administración General del Estado de 14 de abril de 1997 .
En los ordenamientos autonómicos la potestad reglamentaria, paralelamente, deriva de la Constitución y de los respectivos Estatutos de autonomía, siendo válido para los mismos cuanto se ha dicho para la Administración Central.
Siendo la Orden que nos ocupa un Reglamento ad extra, la competencia para dictarlo sólo podía ser ejercida por el órgano competente que señale la Ley. En el caso que resolvemos, el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y el artículo 17 de la Ley 6/1983, de 21 de julio , del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, atribuyen al Presidente de la Junta de Andalucía la elaboración de las normas de carácter general y al Consejo de Gobierno la aprobación de los Reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes (art. 26.5 de dicha Ley autonómica). Ello no excluye la potestad normativa de los Consejeros en lo que atañe a la organización de su Consejería y a las relaciones de sujeción especial, como se infiere del artículo 45 de la Ley citada 6/1983 , y de lo dispuesto por la disposición final 4ª del Real Decreto 1618/1980, de 4 de julio .
En la anterior doctrina hemos incluido la de 1 de abril de 1995 que la Junta de Andalucía recurrente ha citado en aparente apoyo de su tesis, y que, por el contrario, y en conformidad con cuanto llevamos expuesto, se limita a afirmar la subsistencia de la potestad reglamentaria de los Consejeros del Gobierno de la Junta de Andalucía en el limitado ámbito -organizativo o doméstico- que le hemos reconocido.
En consecuencia, debemos rechazar el único motivo interpuesto por la citada Junta, cuya improcedencia no resulta atemperada por la invocación que hace dicha parte recurrente del artículo 149.1.18 de la Constitución , precepto cuyo cometido es reconocer al Estado la competencia exclusiva, entre otras materias, sobre la legislación básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y que no altera cuanto se lleva expuesto, sino que por el contrario subraya que las disposiciones correspondientes de las Comunidades autónomas no pueden establecer soluciones incompatibles con las previsiones de la legislación básica estatal, a la que pertenece, como la propia Administración recurrente afirma, la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de.
En cuanto al recurso de casación interpuesto por la entidad Aljarafesa, en el mismo se opone en primer lugar, al amparo del número 4 del 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, la violación de los artículos 14 y 24 de la Constitución, en cuanto existiendo una sentencia anterior del mismo Tribunal, la hoy recurrida no hace constar motivo razonable y objetivo alguno que justifique legítimamente el cambio de criterio.Para ello se cita una sentencia del mismo Tribunal -sin duda se refiere al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía-, pero dictada por la Sala con sede en Málaga, de fecha 23 de octubre de 1991, que declaró ajustada a Derecho la Orden declarada nula por la sentencia que hoy se está dilucidando.
Es evidente que, en efecto, el principio de igualdad ante la Ley que consagra el artículo 14 de la Constitución supone en esencia que a supuestos de hecho iguales deben corresponder iguales consecuencias, y que las diferencias de tratamiento deben ser justificadas adecuadamente, y también lo es que el artículo 24 consagra el derecho a un juicio justo, en el que está proscrita la arbitrariedad, debiendo razonarse cualquier cambio de criterio que introduzca un Tribunal sobre su propia doctrina.
Mas, en contra de lo que cree la entidad recurrente, no estamos en presencia del mismo Tribunal, sino de Tribunales diferentes, pues ello es lo que son las Salas que con distinta jurisdicción territorial se integran en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con arreglo a las prescripciones y a la planta diseñadas por la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/85, de 1 de julio (LOPJ ), cuyo Título IV está dedicado precisamente al modo y composición de los órganos jurisdiccionales que integran los distintos Tribunales y por la Ley de Demarcación y Planta Judicial 38/1988, de 28 de diciembre , debiendo tenerse en cuenta que la voz "tribunal" es un término que unas veces alude a un órgano determinado de la planta judicial y otras veces, simplemente, a una sala de justicia.
A tenor de los preceptos citados los Tribunales se despliegan en las distintas Salas que lo integran, debiendo significarse que, como de los mismos se desprende y es de sobra sabido, los Tribunales en su conjunto, tanto en el caso del Tribunal Supremo, como en el de la Audiencia Nacional o de los Tribunales Superiores de Justicia o de las Audiencias Provinciales Nacionales Tribunal jamás actúan en pleno como órganos jurisdiccionales, sino a través de sus Salas respectivas y conforme a las competencias que legalmente tienen atribuidas.
La existencia de sentencias contradictorias entre distintos tribunales o salas de justicia es una incómoda realidad que el ordenamiento, como no podía ser menos, admite que ocurre en su seno y que trata de erradicar de distintas formas, entre las cuales, por supuesto, hay que incluir el deber de motivar los cambios de criterio que surjan en el seno de un mismo tribunal, invocado por la entidad recurrente y que encuentra su máxima expresión precisamente en las funciones del Tribunal Supremo, una de cuyas misiones preponderantes es la de asegurar la unidad en la interpretación y aplicación de las leyes, labor que se lleva a cabo precisamente a través de los recursos de casación existentes en nuestro ordenamiento, el ordinario, el recurso de casación para unificación de doctrina y el recurso de casación en interés de ley.
Todo ello conduce a la desestimación del presente motivo.
El segundo y tercer motivos opuestos por la misma entidad, al amparo también del número 4 del artículo 95.1 de la Ley citada son la violación por inaplicación de la jurisprudencia de esta Sala sobre la diferenciación entre disposiciones generales y actos y la aplicación indebida del artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (de 17 de julio de 1958 ), por considerar erróneamente la Orden de 28 de diciembre de 1987 como un Reglamento.
Ambos motivos han sido analizados al rechazar el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, debiendo reiterarse ahora lo expuesto con relación al mismo, para su desestimación.
La desestimación de todos los motivos de los recursos interpuestos lleva consigo la preceptiva condena en costas que impone el artículo 3 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción , condena que en el presente supuesto carece de trascendencia práctica, al no haber comparecido en casación las partes recurridas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía y por la entidad Empresa Mancomunada de Aljarafe S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el día 25 de noviembre de 1992 en su recurso 1119/1988 , condenando en costas, solidariamente, a las partes recurrentes.Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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