STS, 29 de Mayo de 2007
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2007:3821 |
| Número de Recurso | 8444/2004 |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de dos mil siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 8444/2004, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, que actúa representada por su Letrado contra la sentencia de 30 de junio de 2004, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso administrativo 1273/2000, en el que se impugnaba el Decreto 167/2000 de 24 de julio del Gobierno de Canarias que declara bien de interés cultural, con la categoría de zona arqueológica, la zona de Rasca.
Siendo partes recurridas Kurt Konrad y Cia S.A., que actúa representada por el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira y el Cabildo Insular de Tenerife, que actúa representado por su Letrado.
Por escrito de 11 de diciembre de 2000, Kurt Konrad y Cia S.A. interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto 167/2000 del Gobierno de Canarias y tras los tramite pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 30 de junio de 2004, cuyo fallo es del siguiente tenor: "ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 1273/2000, y declarar haber lugar a la demanda, anulando la resolución impugnada, sin imposición de costas."
Una vez notificada la citada sentencia la Comunidad Autónoma de Canarias por escrito de 9 de julio de 2004, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 12 de julio de 2004, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación la Comunidad Autónoma de Canarias interesa se case la sentencia recurrida y se resuelva de acuerdo con el suplico del escrito de contestación a la demanda declarando la conformidad a derecho de los actos impugnados, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- INFRACCION DEL ART. 218 LEY 1/2000 DE 7 DE ENERO DE ENJUCIAMIENTO CIVIL, POR CUANTO TODA SENTENCIA HA DE SER EXHAUSTIVA Y CONGRUENTE CON TODOS LOS PUNTOS LITIGIOSOS. SEGUNDO.- INFRACCION DEL ART. 9.3 DE LA LEY 16/1985 (RCL 1985\1547, 2916 T APNDL 10714), APLICACION INDEBIDA DEL ARTº 1 ASÍ COMO APLICACION INDEBIDA DE LOS ARTICULOS 1, 43.4 Y DISPOSICION DEROGATORIA 1ª DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, REGIMEN JURIDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN ."
La representación procesal de Kurt Konrad y Cia S.A., en su escrito de oposición al recurso de casación interesa su desestimación por las razones que aduce.
La representación procesal del Cabildo Insular de Tenerife en su escrito de 24 de febrero de 2006, manifiesta que se adhiere al recurso de casación formulado por la Comunidad Autónoma de Canarias.
Por providencia de 19 de abril de 2007, se suspende el señalamiento acordado para el 16 de mayo y se señala nuevamente para el día veintidós de mayo del año dos mil siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución que en el mismo se impugnaba, refiriendo en su Fundamento de Derecho, lo siguiente:
SEGUNDO.- La cuestión que se plantea en el presente caso es si para que se produzca la caducidad del expediente de declaración de bien de interés cultural es necesaria la denuncia de mora, como establece la ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, que es aplicable al caso por haberse iniciado el expediente en el año 1995, o, en cambio, debe considerarse que el artículo 9.3 de dicha ley ha sido tácitamente derogado por la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que no condiciona la caducidad, por demora imputable a la Administración, a la previa denuncia de mora. A nuestro juicio, el artículo 9.3 de la ley 16/1985, de 25 de junio, ha sido derogado por la ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto que el artículo 43.4 (en la actualidad 44.2 tras la reforma introducida por la ley 4/1999, de 13 de enero ) establece un régimen jurídico incompatible con el establecido por la ley del patrimonio histórico español.
La pretensión de la ley 30/1992 es regular un procedimiento común y un régimen jurídico de los actos administrativos uniforme, con independencia del ámbito sectorial dentro del cual se produzca la decisión administrativa. Este régimen jurídico uniforme se impone incluso al legislador autonómico, pues como es sabido se trata de una legislación básica.
La caducidad del procedimiento, por inactividad de la Administración, no pretende sino regular los efectos del silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio, susceptibles de producir efectos de gravamen en los ciudadanos, y desarrollar las consecuencias que en este tipo de procedimientos tiene el incumplimiento por la Administración de los plazos para resolver. Si una de las novedades de la regulación del silencio administrativo es que el mismo se produce sin previa denuncia de mora- contrariamente a lo que establecía la ley de procedimiento administrativo- esta se aplica también al régimen jurídico de la caducidad.
Como decíamos la ley tiene pretensiones de establecer un régimen jurídico uniforme. Cuando considera que en una materia tienen cabida peculiaridades, así lo establece expresamente. Así sucede en el caso de los plazos para resolver los procedimientos (artículo 42.2 ), que se hacen depender de lo que se disponga en la norma reguladora del procedimiento correspondiente (en la actualidad no podrá establecer un plazo superior a seis meses si no tiene rango de ley). Pero esta remisión a una regulación distinta en normas específicas se hace exclusivamente en relación con los plazos, no en cuanto al régimen jurídico conforme al cual se produce el silencio administrativo, en nuestro caso, la caducidad. Las normas anteriores que no se ajusten a lo dispuesto en la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, deben considerarse derogadas (disposición derogatoria 1ª, apartado 1º). Por lo tanto, no puede salvarse la vigencia de la denuncia de mora prevista en el artículo 9.3 de la ley del patrimonio histórico español con el argumento de que se trata de una legislación especial. La cláusula derogatoria de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se refiere a todas las leyes que establezcan disposiciones contrarias al régimen jurídico de los actos administrativos que recoge. La subsistencia de regulaciones específicas de la caducidad, distintas de la que establece la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es contraria a las pretensiones del legislador de establecer un régimen jurídico básico de los actos administrativos. Seguirá vigente el plazo de veinte meses para resolver, porque esta especialidad está autorizada por la ley 30/1992, siempre que la norma tenga rango de ley si el plazo excede de los seis meses, pero no lo referente a la forma en que se produce la caducidad. En consecuencia, debemos declarar caducado el expediente de declaración de bien de interés cultural, categoría de zona arqueológica, de la Rasca, por haber transcurrido sobradamente el plazo de veinte meses que tenía la Administración para resolverlo.
En el que se puede estimar como motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del articulo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
Alegando en síntesis que su escrito de contestación a la demanda y en los posteriores puso de manifiesto la existencia de un defecto procesal que llevaría a la inadmision del recurso contencioso administrativo por extemporáneo, que la Sala no se ha pronunciado sobre tal alegación, vulnerando el artículo 24 de la Constitución y habiéndole causado indefensión. Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte, porque si se está alegando la incongruencia de la sentencia por no haber resuelto una de las peticiones articuladas, la relativa a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por extemporaneidad, es claro, que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, este defecto se debía haber denunciado al amparo del motivo de casación previsto en el articulo 88,1,c) de la Ley de la Jurisdicción, como por otro lado lo denuncia adecuadamente la parte recurrida.
Y de otra, porque abona también esta conclusión el hecho de que se denuncia la falta de motivación, al amparo del articulo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues al ser esta una norma procesal, ese defecto se debía haber denunciado la amparo del artículo 88,1,c) de la Ley de la Jurisdicción y no al amparo del motivo de casación previsto en el articulo 88.1 .d) como se hace.
Sin olvidar en fin, como también refiere la parte recurrida que el recurrente, no solo no concreta ni alega en este recurso de casación cómo y en qué forma se había podido producir la extemporaneidad, sino que además en el suplico de su escrito no hace petición alguna, como seria obligado, para el caso de que se estimara concurriera tal defecto, pues en tal caso se debía haber interesado que se declarara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo y no la confirmación del acto administrativo impugnado que es lo único que en este recurso de casación interesa la parte recurrente en el suplico de su escrito de formalización del recurso de casación.
En el segundo motivo de casación la parte recurrente al amparo del artículo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del articulo 9,3 de la Ley 16/85, así como la aplicación indebida de los artículos 43.4 y Disposición Derogatoria 1ª de la Ley 30/92 de 26 de noviembre .
Alegando en síntesis; a), que el articulo 9.3 de la Ley 16/85 de Patrimonio Histórico Español exige que para la caducidad del expediente se haya denunciado y faltando en el caso de autos la denuncia de la mora no existe la caducidad del procedimiento; b), que la Ley 16/85 no ha sido derogada por la Ley 30/92 ; c), que no es de aplicación al supuesto de autos el articulo 43.4 de la Ley 30/92 ya que dicho precepto ha de ser puesto en relación con el artículo 92.4 que exigía solicitud del interesado y transcurso de treinta días; d), que a similar conclusión se llega si se aplica la Ley Territorial 4/99 de 15 de marzo de Patrimonio Histórico de Canarias, ya que en su articulo 21.2 establece que los expedientes se tramitaran dentro del plazo de doce meses y que transcurrido ese plazo se podrá denunciar la mora y que ese sentido se ha pronunciado en otras ocasiones la Sala de lo Contencioso Administrativo de Tenerife; e), que el procedimiento común previsto en la Ley 30/92 solo se aplica cuando las leyes especiales no prevean determinados aspectos y que la Disposición Derogatoria 1ª de la Ley 30/92, no deroga el articulo 9 de la Ley 16/85 ya que su contenido no va contra ella, pues se trata de un procedimiento especial que no se puede comparar con la procedimiento común sancionador y que esta particularidad está incluso prevista en el articulo 63.3 de la Ley 30/92 al declarar que la realización de situaciones administrativas fuera el tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo y que en el procedimiento de la Ley 16/85 que regula el procedimiento de declaración de bien de Interés Cultural la naturaleza del plazo de 20 meses no es de carácter preclusivo y así el propio articulo 92.4 de la Ley 30/92 dispone que podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento; y f), que son procedimientos distintos los de la Ley 30/92 y los de la Ley 16/85, y dice, siguiendo la línea jurisprudencial de la Sala Tercera -que no cita- no se pueden aplicar los preceptos de la Ley 30/92 de forma genérica y sin sentido sino atendiendo a la naturaleza fin y esencia del procedimiento al que se va a aplicar, y por todo ello entiende que para aplicar la caducidad en el caso de autos es preciso el transcurso del plazo de veinte meses, que se haya denunciado la mora y que no se dictase resolución en el plazo de cuatro meses siguientes a la denuncia de la mora.
Y procede acoger tal motivo de casación.
A la vista de que las partes y la propia sentencia recurrida están conformes en admitir que si se aplica al supuesto de autos lo dispuesto en la Ley 16/85 de 25 de junio lo procedente sería desestimar el recurso contencioso administrativo y que por el contrario si se aplica la Ley 30/92 lo procedente es estimar el recurso contencioso administrativo, la cuestión por tanto, se concreta, como por otro lado hace la sentencia recurrida y alega la parte recurrente, en determinar que norma de las dos citadas es la aplicable al caso de autos.
Es bien cierto como mantiene la sentencia recurrida que la Ley 30/92, ha establecido y definido un nuevo sistema del silencio en nuestro ordenamiento y que con el ha tratado de concretar un régimen jurídico uniforme, en aras entre otros del principio de unidad, claridad y seguridad jurídica, y que lo ha completado con una Disposición Derogatoria genérica que alcanza a todas las normas cualquiera que sea su rango en lo que lo contradigan o se opongan a lo en ella dispuesto Disposición Derogatoria I-, pero no es menos cierto, que esa misma Ley 30/92, en determinados supuestos y por razón del interés general artículo 92 - o por la incidencia del dominio publico o del servicio publico artículo 43 - o cuando lo imponga la naturaleza del plazo o termino artículo 63 - permite excepciones en la regulación que al respecto hace, y que en su Disposición Derogatoria 3, reconoce la plena vigencia de las normas que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en ella.
Pues bien a la vista de tales precedentes es ahora necesario analizar y determinar si las previsiones de la Ley 16/85 respecto al procedimiento establecido para la declaración de bienes de interés cultural, están o no derogadas por lo dispuesto en la Ley 30/92 .
Y esta Sala del Tribunal Supremo estima, que la Ley 16/85, al menos en el particular que regula el procedimiento de declaración de bienes de interés cultural y que es el objeto de la presente litis, está vigente y no ha sido afectada por lo dispuesto en la Ley 30/92, como la parte recurrente alega y mantiene.
De una parte, porque la declaración sobre el interés cultural de un bien es cuestión que se puede entender que al menos en principio excede de la simple esfera de los derechos individuales y que afecta al interés de toda la comunidad, mas allá incluso de los derechos de los particulares y de los de la propia Administración; de otra parte, porque también se puede entender que la nueva regulación que la Ley 30/92 hace del silencio y de la exigencia de la denuncia de la mora se refiere al menos en principio y genéricamente al régimen de los procedimientos que establecía la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, y entre ellos no estaba la relativa la declaración de bienes de interés cultural, que tenia un régimen al margen de ella, y distinto establecido expresamente por una Ley, y en fin, porque además de no tener ese procedimiento la características de sancionador o de intervención que son a los genéricamente se refiere la Ley 30/92, es lo cierto, a), que la complejidad y especialmente la finalidad del mismo, que puede en buena medida afectar al interés publico o general, exige las mayores garantías, que la Ley 16/85 dispone para que opere la caducidad, entre ellas, articulo 9, un mayor plazo, veinte meses a partir de haberse incoado el procedimiento, la denuncia de la mora y el transcurso de cuatro meses desde la citada denuncia de la mora; b), que por esas características y finalidad muy relacionadas con el interés publico o el interés general podrían justificar la no aplicación de las normas de la Ley 30/92, de acuerdo con las previsiones mas atrás citadas y c), que si aplican los principios generales, podría incluso no ser aplicable al supuesto de autos la Ley General 30/92 frente a la Ley Especial 16/85, que se ocupa de un solo supuesto. Debiendo en fin agregar a lo anterior como también refiere la parte recurrente que la Ley Territorial 4/99 de 15 de marzo de Patrimonio Histórico de Canarias, posterior a la Ley 4/99 de 13 de enero, y obviamente a la Ley 30/92 de 26 de noviembre, también mantiene ese régimen especial de la Ley 16/85 de ampliación de plazos y de denuncia de la mora, para la tramitación del expediente de declaración de bienes de interés cultural, aunque reduce el primero a doce meses y el segundo a dos meses desde la denuncia de la mora.
Las valoraciones anteriores obligan conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción a declarar haber lugar al recurso contencioso administrativo y a desestimar el recurso contencioso administrativo por aparecer el acto impugnado ajustado a derecho.
Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.
Que estimando uno de los motivos de casación aducidos debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, que actúa representada por su Letrado contra la sentencia de 30 de junio de 2004, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso administrativo 1273/2000, y en su virtud: PRIMERO.- Casamos y anulamos la citada sentencia. SEGUNDO.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Kurt Konrad y Cia S.A, contra el Decreto 167/2000 de 24 de julio del Gobierno de Canarias, por aparecer el mismo ajustado a derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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