ATS, 29 de Julio de 2004
| Ponente | D. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2004:9783A |
| Número de Recurso | 58/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Julio de dos mil cuatro.
La representación procesal de Unión Sindical Obrera interpone recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 370/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Estatuto de Personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. y en el otrosí del escrito de demanda solicita la suspensión del Real Decreto impugnado.
A juicio del Abogado del Estado, la petición resulta rechazable.
Con carácter previo al examen de la procedencia o no de la medida suspensiva, procede subrayar que el Real Decreto 370/2004 tiene por objeto dar cumplimiento al mandato parlamentario contenido en el artículo 58.7.3 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, que aprueba el Estatuto de Personal de los Funcionarios al Servicio de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., que tienen sus derechos adquiridos, desarrollándose las particularidades previstas para dichos funcionarios, especialmente las relativas al régimen general de puestos de trabajo y de retribuciones complementarias tal y como se recoge en el citado artículo de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre.
Cumplidas las prescripciones legales, se ha procedido a la oportuna deliberación sobre la medida solicitada.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González RivasMagistrado de la Sala
Centrado el objeto de impugnación en la determinación sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión instada por la parte recurrente, los argumentos esenciales utilizados por la parte actora son, en extracto, los siguientes:
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La apariencia de buen derecho en la pretensión impugnatoria.
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La vulneración del procedimiento legalmente establecido para la elaboración del Reglamento y la ausencia de negociación con los Sindicatos.
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La existencia de daños y perjuicios de reparación imposible o difícil de no suspenderse la disposición.
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La no suspensión del Real Decreto, objeto del recurso, implicaría que de prosperar la impugnación, determinadas situaciones producidas tendrían un difícil resarcimiento, así como se podría perder la finalidad para la que se ha interpuesto: "periculum in mora".
La medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto recurrido tiene por objeto asegurar las resultas del proceso y evitar que la sentencia que, en su día, se dicte, no pueda ser llevada a puro y debido efecto.
La jurisprudencia ha delimitado su naturaleza y alcance:
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La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en STC 22/84, 66/84, 238/92, 148/93 y la más reciente de 13 de octubre de 1998, al resolver el recurso de amparo nº 486/97) han reconocido el principio de autotutela administrativa, que no es incompatible con el artículo 24.1 de la C.E., engarza con el principio de eficacia previsto en el artículo 103.1 de la C.E. y se satisface facilitando que la ejecución se someta a la decisión de un Tribunal y éste resuelva sobre la suspensión.
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En reiterada doctrina de esta Sala, en torno al principio de eficacia de la actividad administrativa (artículo 103.1 de la Constitución), y al de la presunción de validez de los actos administrativos (artículo 57 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, precepto que no ha sido modificado dentro de las previsiones de la Ley 4/99), la regla general es la ejecutividad inmediata de los actos y disposiciones y la posibilidad de suspensión se produce cuando se originen perjuicios de reparación imposible o difícil.
La aplicación del principio de efectividad de la tutela judicial (artículo 24.1 de la Constitución) impone el control jurisdiccional sobre la actividad administrativa (artículo 106.1 de la Constitución) y, en todo caso, han de coordinarse y armonizarse la evitación del daño a los intereses públicos que pueda derivarse de la suspensión de la ejecución y que al ejecutarse el acto se causen perjuicios de imposible o difícil reparación para el recurrente, lo que implica un juicio de ponderación, como ha señalado este Tribunal (en Autos de 15 de enero, 21 de febrero, 28 de febrero, 14 y 18 de marzo, 8 de abril, 18 de julio y 8 de noviembre de 1994, 1 de abril, 22 de mayo, 19 de septiembre y 13 de diciembre de 1995, 20 de julio y 7 de noviembre de 1996 y 16 de septiembre de 1997).
En el caso examinado, la nueva regulación de las medidas cautelares en los arts. 129 y siguientes de la Ley 29/98, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tal como expresamente se indica en su Exposición de Motivos (VI, 5), se apoya en que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, como ya había declarado la jurisprudencia de esta Sala y, por ello, la adopción de medidas provisionales que permiten asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepción, sino como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario, consistiendo el criterio para su adopción, cualquiera que sea su naturaleza, en que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueden hacer perder la finalidad del recurso, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto.
En consecuencia, en el art. 129,1 de la Ley 29/1998 se faculta a los interesados para solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, y en el art. 130 se establece la valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.
Respecto a la invocación efectuada sobre la apariencia de buen derecho, procede subrayar que como una derivación del derecho a la tutela judicial efectiva, el derecho a una tutela cautelar por fuerza del principio del derecho que se resume en la "necesidad del proceso para obtener razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón" con fundamento en la doctrina del fumus boni iuris por la parte recurrente en el proceso, trata de evitar la frustración de una sentencia final, lo que implica el otorgamiento de la medida suspensiva cuando se produce la apariencia de buen derecho, suspendiendo la ejecutividad en tanto dure la pendencia del proceso en que es impugnado el acto, ya que de lo contrario, la obtención futura y dilatoria del reconocimiento de su previsible razón, no le supone una entera satisfacción de sus legítimas pretensiones, aunque posteriormente fuera resarcido en sus daños y perjuicios.
Es doctrina de esta Sala que la apariencia de buen derecho, al margen de que sólo puede ser un factor importante, como han indicado los Autos de esta Sala de 19 de mayo y 12 de noviembre de 1998 y la sentencia de 10 de julio de 1998, para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión, siempre que concurra la existencia de daños o perjuicios acreditados, por quien solicita la suspensión, exige, según reiterada jurisprudencia, su prudente aplicación y significa que sólo quepa considerar su alegación como determinante de la procedencia de la suspensión cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados, por cuanto que cuando se postula la nulidad en virtud de causas que han de ser por primera vez objeto de valoración o decisión en el proceso principal, lo que se pretende es que se prejuzgue la cuestión de fondo, con infracción del artículo 24 de la Constitución, al no ser el incidente de suspensión el cauce procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.
La aplicación de la doctrina jurisprudencial precedente a la cuestión examinada permite sostener que no estamos ante un caso de apariencia de buen derecho, por cuanto que en esta fase procesal no cabe enjuiciar aspectos con los que la parte recurrente pretende apoyar la fundamentación de su pretensión, pues será en la cuestión de fondo y no en este momento procesal, cuando resulte procedente su examen, sin que, por otra parte, estemos ante un acto recaído en cumplimiento de una norma declarada nula o idéntico a otro acto jurisdiccionalmente anulado.
En la cuestión examinada resulta, de esta forma, inadecuada la apreciación de la "apariencia de buen derecho" y se considera impropia en este momento procesal, pues sólo será la sentencia que contenga el examen de fondo la que se pronunciará sobre los aspectos sustanciales de dicha cuestión, como han tenido ocasión de reconocer reiteradas resoluciones de esta Sala (así, en Autos de 12 de febrero y 14 de mayo de 1992, 13 de julio y 9 de diciembre de 1993, 25 de febrero y 10 de mayo de 1994, 23 de enero de 1995, todos de la Sección Quinta, 27 de abril de 1995, de la Sección tercera, 4 de julio de 1996, de la Sección Séptima, las sentencias de 22 de noviembre de 1994, de la Sección Tercera, 16 de noviembre de 1994, de la Sección Quinta, 4 de mayo de 1995, de la Sección Tercera, 14 de mayo de 1996, de la Sección Tercera, 11 de junio y 9 de julio de 1996, de la Sección Quinta, y 23 de febrero de 1998, de la Sección Séptima).
En todo caso, la pieza de suspensión no puede prejuzgar el fondo del asunto y se traen a colación por la parte recurrente argumentos que inciden directamente en dicho ámbito al sostenerse que la disposición general recurrida, en su proceso de elaboración, ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido y que, en el proceso de elaboración de la norma se ha omitido la fase de negociación con los Sindicatos. Dichas cuestiones serán objeto de valoración en la sentencia que resuelva el fondo del proceso, pero no esta pieza de suspensión, como recuerda el Abogado del Estado, invocando los Autos de 30 de octubre de 1992, 8 de enero y 28 de octubre de 1993.
Respecto de la alegación de la existencia de un daño o perjuicio de reparación imposible supone la utilización de una expresión que dada la instrumentalidad de la medida cautelar con el derecho fundamental a la obtención de una tutela judicial efectiva, en los términos reconocidos en las STC nº 14/1992, 238/1992 y 148/1993, entre otras, debe entenderse como una situación impeditiva o gravemente obstaculizadora del disfrute de un derecho fundamental, lo que no consta acreditado que se produzca en la cuestión examinada, frente a las alegaciones de la parte recurrente.
Deben rechazarse las alegaciones que formula el actor, frente a las cuales hay que recordar que la norma habilitante de la suspensión en vía jurisdiccional de los actos y disposiciones administrativos establece su procedencia cuando la ejecución hubiese de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil y en la Ley 29/1998 de 13 de julio -artículo 130- por pérdida de la finalidad legítima del recurso, si bien ello ha de entenderse sin perjuicio del límite que para toda pretensión de suspensión constituye la grave perturbación, real y cierta, que para los intereses públicos pueda seguirse de aquélla, según viene declarando de modo constante la jurisprudencia de la Sala (así, en Auto de 14 de mayo de 1998), lo que obliga a la adecuada ponderación entre el interés público y el privado a la hora de resolver sobre la adopción de tal medida cautelar.
Esa ponderación de intereses que aquí resulta obligada, al tener que realizarse sin prejuzgar la cuestión de fondo, impone que la mayor o menor entidad de unos u otros intereses haya de ser decidida valorando, en términos abstractos o genéricos, la importancia y naturaleza de las distintas necesidades a que responden esos intereses enfrentados.
Finalmente, en contra de lo manifestado por quien solicita la suspensión, se produce la concurrencia de un especial interés público que impide acceder a la misma, pues la suspensión de la ejecución de una disposición de carácter general ya supone un grave perjuicio del interés público, como ha recordado esta Sala (por todos, los Autos de 17 de octubre de 1986, 8 de julio de 1998, 22 de febrero de 1996 y 17 de septiembre de 2003) que fijan los siguientes criterios jurisprudenciales, de directa incidencia en el tema examinado:
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En principio, existe un indudable interés público en la aplicación inmediata de unas normas que se promulgan para integrarse en el ordenamiento y ser cumplidas por todos los afectados.
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Como ya ha tenido ocasión de manifestar este Tribunal con reiteración (así, en Autos de 29 de marzo de 1993 y 21 de marzo de 1994), la valoración del interés público adquiere un singular relieve cuando está en juego, como ahora es el caso, la efectividad de una disposición general, en que un colectivo determinado pretende privarla temporalmente de efectos y teniendo en cuenta los intereses que con la solicitud de suspensión se pretenden defender, debe entenderse preponderante el público interés, por lo que procede no acceder a lo solicitado.
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En otros casos de impugnaciones de disposiciones generales, la vigencia de las mismas está revestida de un indudable interés público, puesto que se trata de normas sujetas a un riguroso procedimiento de elaboración, que se promulgan para integrarse en el ordenamiento y ser cumplidas con carácter de generalidad por los afectados, interés público que, salvo circunstancias verdaderamente excepcionales, que en el asunto abordado no concurren, requiere el mantenimiento de la vigencia de la disposición reglamentaria impugnada.
Los razonamientos expuestos conducen a denegar la medida suspensiva, pues, según la jurisprudencia, a la defensa de los intereses públicos y generales no puede oponerse un interés particular como el de la parte actora, tanto más cuanto que, como recordó el Auto de 15 de julio de 1993 (recurso 6564/92) "sólo en caso de grave daño individual, cabe la impugnación del acto y, eventualmente, su suspensión", circunstancia aquí no concurrente y a mayor abundamiento, no se puede ignorar la existencia de terceros interesados no presentes en este recurso y que se verían gravemente afectados por la suspensión que se solicita.
No procede hacer expresa imposición de costas.LA SALA ACUERDA:
Desestimar la petición del Procurador de los Tribunales Sr. Bordallo Huidobro, en nombre de U.S.O. y denegar la suspensión del Real Decreto 370/2004 de 5 de marzo, cuya plena efectividad se mantiene, sin costas.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.
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