STS, 5 de Marzo de 2004
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2004:1492 |
| Número de Recurso | 9662/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Marzo de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, los recursos de casación que con el número 9662/1998 ante la misma penden de resolución, interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE VALDERAS, representado por la Procuradora Doña Sofía Pereda Gil, y por IBERNOBEL, S.A., representada por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la sentencia de 23 de junio de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (con sede en Valladolid).
Siendo parte recurrida UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS, S.A., representada por el Procurador Don Felipe Ramos Cea.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositi-va que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por los codemandados respecto del acto impugnado en el recurso inicialmente seguido con el número 1874/93 y estimando los recursos presentados por el Procurador Sr. Muñoz Santos, en nombre y representación de UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS, S.A., registrados con los números 1295/93 y 1874/93, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, las resoluciones objeto de los mismos, estos es, el acuerdo del Ayuntamiento de Valderas que desestimó la reclamación formulada por la actora contra el Pliego de Condiciones económico administrativas que habían de regir la subasta de un terreno sito en el paraje denominado "Dehesa Trasconejo" y el acuerdo del mismo Ayuntamiento que desestimó la reclamación presentada por la actora contra la adjudicación provisional de ese terreno, aprobada el 30 de junio de 1993. No se hace especial imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por las representaciones del AYUNTAMIENTO DE VALDERAS y de IBERNOBEL, S.A. se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación del AYUNTAMIENTO DE VALDERAS presentó el escrito de interposición de su recurso de casación, en el que se terminaba con este Suplico a la Sala:
"1) (...).
2) (...).
3) (...).
4) dictar sentencia que, con estimación de los Motivo del Recurso de Casación, case y anule la de instancia objeto y, en su lugar, dicte otra que desestime el recurso contencioso-administrativo y confirme la validez de los actos recurridos.
5) con imposición en su caso de las costas procesales de la instancia a la entidad recurrente de conformidad y en función de lo ordenado en el artículo 131 LJCA 1956".
IBERNOBEL, S.A también presento el escrito de interposición de su recurso de casación, que pedía lo siguiente:
"(...) dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que: 1, con estimación del primero de los motivos del presente recurso de casación, declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo num. 1874/1993; 2, con estimación del segundo de los motivos del recurso de casación, declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo num. 1295/1993; 3, subsidiariamente, con estimación del motivo tercero del presente recurso de casación, desestime ambos recursos jurisdiccionales, confirmando los acuerdos impugnados en tales recursos".
UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS S.A. se opuso a los recursos mediante escrito en el que pidió la desestimación de los motivos en que se basaban y que se ratificara íntegramente la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas causadas a los recurrentes.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 24 de febrero de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén,
En el proceso de instancia fueron acumulados los dos recursos contencioso- administrativos números 1295/1993 y 1874/1993 que UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS, S.A. interpuso en relación a determinados acuerdos del AYUNTAMIENTO DE VALDERAS, dictados en el procedimiento administrativo seguido para la enajenación por subasta de un terreno de propiedad municipal, sito en el paraje denominado "Dehesa Trasconejo", con destino a una fábrica de explosivos.
En el recurso jurisdiccional 1295/1993 se impugnó el acuerdo municipal de 7 de mayo de 1993, que rechazó la reclamación formulada por UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS, S.A. contra el Pliego de Condiciones de la subasta (que, a su vez, había sido aprobado por el acuerdo municipal de 2 de abril de 1993).
En el recurso jurisdiccional 1874/1993 se impugnó el acuerdo municipal de 6 de agosto de 1993, que rechazó la impugnación que la misma sociedad mercantil había planteado en interés de que se anulara todo el procedimiento de licitación seguido desde la aprobación del pliego hasta la adjudicación provisional del terreno a IBERNOBEL, S.A.
La sentencia aquí recurrida de casación, en su fallo, rechazó expresamente la causa de inadmisibilidad alegada en el recurso número 1874/1993, estimó los dos recursos contencioso- administrativos de UNIÓN ESPAÑOLA DE EXPLOSIVOS, S.A. y anuló los dos acuerdos municipales impugnados en uno y otro recurso.
En ese fallo se hizo constar expresamente que los acuerdos anulados eran el que rechazó la reclamación contra el pliego de condiciones económico-administrativas que había de regir la subasta y el que desestimó la reclamación presentada por la actora contra la adjudicación provisional del terreno (aprobada el 30 de junio de 1993).
Los dos recursos de casación que aquí se van a examinar han sido interpuestos por el AYUNTAMIENTO de VALDERAS y por IBERNOBEL.
La sentencia de instancia, en su primer fundamento de derecho -FJ-, se pronuncia expresamente sobre la inadmisibilidad que fue invocada por IBERNOBEL S.A. al amparo del artículo 82.b) de la Ley jurisdiccional aquí aplicable -LJCA- (el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992) y fundada en la falta de legitimación de UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A.
La rechaza argumentando que no cabe negar interés legítimo para impugnar el pliego de condiciones de una subasta a quien posteriormente concurre a ella.
Cuando en los siguientes FFJJ aborda la cuestión de fondo, señala que lo impugnado es el apartado c) de los requisitos de admisión previa, constituido por la exigencia de que se presente certificación de la autorización del Ministerio de Industria para el establecimiento de una fábrica de explosivos en el término municipal de Valderas.
Justifica su pronunciamiento estimatorio de esta impugnación con estas dos razones básicas: que no se observaron los principios esenciales que caracterizan la subasta de publicidad, igualdad y concurrencia; y que es de apreciar la existencia de desviación de poder para excluir a la empresa recurrente.
Los hechos y argumentaciones que la sentencia recurrida expone para justificar la acogida de esos motivos de anulación vienen a ser comunes y están representados por lo que sigue.
En primer lugar, declara que no hay ninguna duda de la voluntad del Ayuntamiento de efectuar la venta del bien patrimonial a IBERNOBEL, S.A, y que basta al efecto con recordar lo siguiente: la solicitud de esta mercantil a la Dirección General de Minas un año y medio antes, en la que señalaba que el terreno donde habría de emplazarse la fábrica le había sido adjudicado por el Ayuntamiento en sesión de 15 de noviembre de 1991; y la memoria propuesta de 11 de diciembre de 1991 del Alcalde de Valderas que, además de corroborar el acuerdo alcanzado en los días previos con IBERNOBEL, S.A, decía haber solicitado del Pleno la aprobación de la enajenación de los terrenos litigiosos a dicha empresa a un precio preferencial.
Luego afirma expresamente que debe ser respondido negativamente el interrogante referido a si resulta admisible la justificación de la actuación recurrida ofrecida por el Ayuntamiento.
Señala al respecto que el requisito de admisión controvertido en modo alguno se puede considerar una condición que resulte necesaria para la actividad de fomento que el Ayuntamiento pretende promover; y tampoco como una condición encaminada a asegurar el cumplimiento del contrato, porque esta garantía en general se logra por la vía de las llamadas cláusulas resolutorias o de reversión.
Posteriormente la Sala "a quo" declara que la "condición debatida" no es que limitara el principio de libre concurrencia, sino que lo excluía en términos incompatibles con el procedimiento que se seguía.
Para ello se subraya la imposibilidad de cumplimiento de dicha "condición", que se hace derivar de estos dos datos principales: la incompatibilidad de la dilatada actuación administrativa que hay que seguir para obtener la autorización ministerial de instalación de la fabrica con el plazo perentorio de veinte días establecido; y el desconocimiento con anterioridad de que la autorización fuese un presupuesto de la subasta.
Se concluye que esa exigencia (de la autorización ministerial) suponía eliminar de hecho la posibilidad de que otras empresas, y en lo que aquí importa la recurrente, concurrieran a la licitación, de suerte que solo formalmente cabría hablar de una oferta pública de enajenación de una parcela.
El recurso del AYUNTAMIENTO DE VALDERAS esgrime en su apoyo dos motivos, uno y otro amparados en el ordinal cuarto del artículo 95.1 de la LJCA.
El primero denuncia la infracción, por aplicación indebida de los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-, y 83.2 de la LJCA de 1956. Se plantea en relación a la desviación de poder apreciada en la sentencia recurrida.
El segundo invoca la infracción, por interpretación errónea, de los siguientes preceptos: artículo 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen Local vigentes -TRRL-; artículos 109 y 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL- (aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio); artículo 13 de la Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril) -LCE-; artículos 32 y 33 del Reglamento General de Contratación del Estado (aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre). También reprocha la inaplicación del artículo 21.3 Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953).
Este segundo motivo pretende sostener que la sentencia de instancia ha aplicado la técnica revisora de la desviación de poder, pero sin examinar la cuestión referida a la corrección jurídica que correspondía a la discutida condición del pliego en cuanto exigencia impuesta por la causa presente en la contratación ofertada. Se afirma que la finalidad de la enajenación pretendida con la contratación ofertada adquiere relevancia causal, y que la polémica condición del pliego está determinada por la recepción en el contrato de esa finalidad.
El recurso de casación de IBERNOBEL, S.A. se apoya en tres motivos, todos ellos también amparados en el ordinal cuarto de la LJCA.
El primero señala como infringido el artículo 82.c) de la LJCA, en relación con el 37 del mismo texto legal. La censura se intenta derivar del rechazo decidido por la sentencia recurrida en relación a la inadmisibilidad que esta mercantil opuso frente a la impugnación deducida contra la adjudicación provisional.
El segundo reprocha la infracción del artículo 82.c), en relación con el 37, igualmente de la LJCA. Se plantea en relación a lo que la sentencia de instancia razona para rechazar la inadmisibilidad que fue opuesta sobre la base de la falta de legitimación de UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A.
El tercer motivo invoca la infracción del artículo 83.3 de la LJCA, que se atribuye a la apreciación de desviación de poder que hace el tribunal "a quo".
Los motivos primero y segundo del recurso de casación de IBERNOBEL, S.A deben ser examinados en primer lugar, ya que insisten en la inadmisibilidad que dicha mercantil opuso en la instancia frente al recurso contencioso-administrativo de UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A.
El primero no puede ser acogido. El recurso contencioso-administrativo de UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A. no se dirigió contra el acto inicial de adjudicación provisional del procedimiento de subasta sino contra el que posteriormente rechazó la reclamación planteada frente a dicha decisión provisional. Con lo cual decae el argumento principal con el que se intenta defender este primer motivo, consistente en que lo impugnado jurisdiccionalmente fue un acto de trámite.
En el segundo motivo de casación el planteamiento inicial del recurso es que, por lo que se refiere a la cuestión de si UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A. ostentaba o no la cualidad necesaria para reconocer en ella el presupuesto de legitimación activa, la Sala "a quo" hace un análisis meramente superficial o formal de este problema y no aborda el concepto jurídico material que encarnaba su aspecto principal. Se viene a argumentar que lo que había que considerar no era el dato meramente formal de si UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A. participó en la subasta, sino si ostentaba la efectiva titularidad de un derecho subjetivo, o al menos un interés, en la relación jurídica material sobre la que giraba la controversia y derivado de la legalidad que resultaba aplicable a los actos administrativos impugnados.
Tras invocar que el Reglamento de Explosivos vigente en la fecha de las actuaciones exige que se indique el emplazamiento de la fabrica de explosivos en la solicitud de autorización, se dice que en el concreto terreno a que se refería la subasta no podían existir dos fábricas de explosivos. Con ese presupuesto se dice que el derecho regulador de la instalación de fábricas de explosivos no concedía derecho subjetivo ni mero interés, directo o indirecto, a instalar la fábrica en el terreno delimitado en la petición de autorización que antes había presentado IBERNOBEL, S.A; y se concluye que esa inexistencia de derecho o de interés es tanto como la inexistencia de legitimación para impugnar el pliego de condiciones que debía regir la subasta.
Con el planteamiento expuesto el segundo motivo de casación tampoco puede prosperar. En primer lugar, porque lo que se dice en relación al Reglamento de Explosivos que se invoca no revela que IBERNOBEL S.A. y UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A. presenten diferencias en cuanto a las posibilidades de acceder a las autorizaciones que genéricamente se regulan en esa normativa, lo que impide aceptar las carencias sustantivas que se atribuyen a la segunda mercantil. En segundo lugar, porque esa autorización exterioriza una actividad de policía, en el ámbito sectorial donde es otorgada y sobre los términos objetivos del proyecto para el que refiere la solicitud, pero no predetermina, para quien la obtiene, la necesaria o preferente adquisición de los concretos terrenos que hayan sido señalados para la ubicación de la fábrica. En tercer lugar, porque la legitimación la determina la expectativa de ventaja existente en el accionante para el caso hipotético de que prospere su pretensión, que aquí sí es de apreciar, pues precisamente la pretensión deducida por UNIÓN NACIONAL DE EXPLOSIVOS, S.A. es invalidar los términos perentorios que le impedirían solicitar a ella la autorización que viene a resultar necesaria para poder aspirar a la adjudicación de los terrenos.
Los restantes motivos que en ambos recursos de casación critican la desviación de poder apreciada por la sentencia de instancia son injustificados y así mismo tienen que ser desestimados.
El factor determinante del vicio de desviación de poder es, como es bien sabido, la constatación de una discordancia entre la finalidad prevista en la norma para el ejercicio de una determinada potestad y el resultado realmente perseguido por la actuación administrativa que se desarrolla con la cobertura formal de aquella potestad.
Por otro lado, la finalidad de una subasta, cuando se utiliza como forma de enajenación de un bien público, es ampliar al máximo el abanico de ofertas posibles, para de esta manera acentuar la concurrencia competitiva y estimular en los participantes su esfuerzo o interés por presentar las ofertas más ventajosas para la Administración convocante.
Pues bien, en el caso aquí enjuiciado es correcta la apreciación de la sentencia recurrida de que esa libre concurrencia que es inherente a la subasta no fue respetada, porque, a causa de esa autorización sobre la que gira la controversia, la posibilidad de participar en la subasta quedaba en la practica limitada a una sola sociedad.
Acierta igualmente la Sala de Valladolid cuando argumenta que el polémico requisito tampoco es un instrumento adecuado para asegurar el cumplimiento del contrato, por existir otros mecanismos jurídicos con los que se puede lograr esa garantía; y cuando viene a declarar que para la actividad de fomento que el Ayuntamiento decía perseguir ese requisito no era la única opción.
Por último, respecto de lo que se alega sobre la causa de los contratos, debe añadirse que la significación que corresponde a este requisito esencial no puede confundirse con la finalidad concreta perseguida en cada caso singular. Tratándose de contratos onerosos, el requisito de la causa es respetado cuando la economía subyacente en el pacto se traduce para las partes en un intercambio de prestaciones y ventajas de un valor equivalente; esto es, ese contrapeso se logra, cualquiera que sea el objeto de las prestaciones contrapuestas, cuando existe un equilibrio entre sus valores económicos.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar a los recursos de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 102.2 LJCA de 1998).
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- No haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE VALDERAS y por IBERNOBEL S.A. contra la sentencia de 23 de junio de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (con sede en Valladolid).
-
- Imponer las costas a las partes recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
