STS, 16 de Julio de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:6223 |
| Número de Recurso | 9479/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 9479/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco de Guinea y Gauna, luego sustituido por doña María Eva de Guinea y Ruenes, en nombre y representación del Ayuntamiento de Basauri (Vizcaya), contra la sentencia, de fecha 26 de julio de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 954/91, en el que se impugnaba resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 28 de septiembre de 1989, por la que se tramitó de oficio el alta y la baja en el Régimen General de la Seguridad Social de doña Julieta . Han sido parte recurridas la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por Letrado de la Administración de la Seguridad Social y la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 954/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 26 de julio de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DANDO RESPUESTA AL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 954/91, INTERPUESTO POR EL AYUNTAMIENTO DE BASAURI, REPRESENTADO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES SRA. PEREA DE LA TEJADA CONTRA RESOLUCIÓN DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE FECHA 15 DE ABRIL DE 1991 POR LA QUE SE DESESTIMÓ LA RECLAMACIÓN INTERPUESTA CONTRA RESOLUCIÓN DE DICHA TESORERÍA DE FECHA 28 DE SEPTIEMBRE DE 1989 POR LA QUE SE TRAMITÓ DE OFICIO EL ALTA Y BAJA EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE DOÑA Julieta Y ELLO CON EFECTO DESDE EL 2 DE ENERO DE 1984 Y 7 DE JUNIO DE 1989 RESPECTIVAMENTE, DEBEMOS:
DECLARAR COMO DECLARAMOS LA INADMISIBILIDAD DEL MISMO POR INCOMPETENCIA DE ESTE ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DECLARAR LA COMPETENCIA DEL ORDEN JURISDICCIONAL SOCIAL PARA CONOCER DE LA IMPUGNACIÓN PLANTEADA POR EL AYUNTAMIENTO RECURRENTE, LO ANTERIOR CON EMPLAZAMIENTO A DICHA ADMINISTRACIÓN RECURRENTE PARA QUE, SI A SU DERECHO CONVIENE, SE PERSONE ANTE LOS ÓRGANOS DEL ORDEN JURISDICCIONAL SOCIAL EN EL PLAZO DE 30 DÍAS.
NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 31 de diciembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que, anulando la dictada en primera instancia, declare: Primero.- La plena competencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa para conocer del recurso planteado, Segundo.- La estimación del recurso formulado por el Ayuntamiento recurrente, anulando los actos recurridos y acogiendo las pretensiones contenidas en el Suplico de la demanda.
La representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Socia formalizó, con fecha 23 de octubre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación del recurso formulado, absolviendo a la Tesorería General de las pretensiones deducidas.
Asimismo, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, por medio de escrito presentado el 30 de octubre de 1998, interesa la confirmación de la sentencia de instancia y la condena en costas de la parte recurrente.
Por providencia de 26 de abril de 2001, se señaló para votación y fallo el 10 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de casación, como en los seguidos con los números 7736/94, 1834/95 y 1845/95, frente a la declaración de incompetencia de jurisdicción efectuada por la Sala de instancia, se esgrimen diversos motivos.
El primero, al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por incurrir la sentencia de instancia en defecto de jurisdicción. Y a tal efecto se argumenta sobre el carácter improrrogable de la jurisdicción y el examen de oficio de las cuestiones de competencia; sobre la correcta delimitación y definición de los hechos impugnados en primera instancia; y sobre la infracción de la doctrina jurisprudencial establecida en torno a la delimitación de la competencia de esta jurisdicción en relación con la inclusión de los trabajadores en uno u otro sistema de cotización a la Seguridad Social y la plena competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos de gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El segundo motivo es al amparo del mismo artículo 95.1.1º y del artículo 95.1.4º LJ, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción e infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables a la resolución del caso, citándose como preceptos infringidos: los artículos 1 LJ y 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), sentencias de esta Sala (Sección 6ª) de 9 de diciembre de 1993 y de la Sala Cuarta de este Alto Tribunal de 1 de julio de 1994, los artículos 14, 23.2 y 103.1 CE, 91.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 18 y 19 de la Ley 30/1984 y 103 del RDL 781/1986, sobre competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto del personal laboral al servicio de las Administraciones públicas, así como los artículos 103.1 CE y 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sobre carencia de base constitucional y legal del planteamiento jurisprudencial que niega la competencia sobre la materia a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Ahora bien, como se dijo en sentencias de 12 de junio y 4 de diciembre de 2000, dictadas en los recursos de casación núms. 7736/94 y 1845/95, también interpuestos por el mismo Ayuntamiento de Basauri, con independencia de la falta de rigor que supone acumular en un mismo motivo vías casacionales distintas - la del artículo 95.1.1º y la del artículo 95.1.4 LJ- lo que se plantea en todos y cada uno de los motivos es si se produce el denunciado defecto de jurisdicción como consecuencia de que la sentencia impugnada declara incompetente a la Jurisdicción Contencioso-administrativa para conocer de la pretensión formulada en instancia frente a la resolución de la Tesorería Territorial de la Seguridad Social de Vizcaya, de fecha 15 de abril de 1991, desestimatoria del recurso formulado contra resolución de la propia Tesorería, de fecha 28 de septiembre de 1989, por la que tramitó de oficio alta en el Régimen General de la Seguridad Social, resultando adscrita, en este caso, doña Julieta como trabajadora de dicho Ayuntamiento, al entender el Tribunal a quo que la competencia para conocer de tal impugnación estaba atribuida al orden social de la jurisdicción.
En estos estrictos términos ha de entenderse el ámbito de la revisión casacional de la resolución judicial impugnada en este recurso, aunque para apoyar su tesis la parte recurrente acumule en su cita múltiples preceptos, constitucionales y legales, y diversas sentencias tanto de esta Sala como de la Sala Cuarta de este Alto Tribunal. Así, poco tiene que ver con la cuestión enunciada la referencia a los artículos 14, 23.2 y 103.1 de la Constitución, cuando de lo que, en realidad, se trata es de determinar, como con más acierto se plantea en el segundo de los motivos de casación, si el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación acorde con la jurisprudencia y una aplicación adecuada al supuesto contemplado de los artículos 9.4 y 9.5 LOPJ, 1, 2.a) y 3 LJ, y 2.b) y 3.) de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL, en adelante).
Los artículos 9.5 LOPJ y 2.b) LPL atribuyen a los órganos jurisdiccionales del orden social las cuestiones litigiosas que se promuevan "en materia de Seguridad Social". Esta regla está excepcionada en el artículo 3.b) de la citada Ley procesal que excluye de la competencia de dichos órganos jurisdiccionales "las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, en su caso, por las Entidades gestoras en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta", cuya revisión jurisdiccional se atribuye a los Tribunales del orden contencioso- administrativo, conforme al artículo 9.4 LOPJ y 1 LJ.
Sobre la base de dichos preceptos, debe entenderse que, como regla general, la impugnación de los actos relativos al encuadramiento en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social corresponde al orden jurisdiccional social (art. 2 del RD 1258/1987, de 11 de septiembre, sobre la inscripción y afiliación al sistema de la Seguridad Social y en el mismo sentido art. 63 del Reglamento General sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social, RD 84/1996, de 26 de enero). Sin embargo, supuestos de afiliación y/o alta en un régimen del sistema pueden presentar indudables conexiones con la gestión recaudatoria, planteándose entonces singulares y complicados problemas de delimitación entre los ordenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo.
En tales casos, para determinar la jurisdicción competente, de acuerdo con la jurisprudencia, tanto de conflictos como de esta Sala y de la Sala Cuarta de este Tribunal, es necesario utilizar dos criterios de actuación conjunta: que el alta o baja de oficio en el régimen de la Seguridad Social se produzca o no anudada a un acta de infracción o de liquidación, en el ámbito de la gestión recaudatoria, y que la incidencia o consecuencia derivada de dicha actuación de oficio se reduzca al ámbito recaudatorio de la Tesorería o Ente gestor; o que, por el contrario, el alta produzca una "situación de carácter permanente" que se pretenda combatir a través de la correspondiente acción impugnatoria con independencia de la reclamación de cuotas derivadas de la inclusión en el régimen de la Seguridad Social. Y ello es así porque en la integración del trabajador en el ámbito de la Seguridad Social cabe apreciar un acto bidireccional que tiende, a su vez, a constituir el título de aseguramiento público y a legitimar la actuación recaudatoria del Ente gestor o Servicio común correspondiente (Cfr. SSTS, Sala 4ª, 24 de marzo de 1995 y 16 de diciembre de 1996).
Pues bien, sobre la indicada base debe tenerse en cuenta que no todo acto de gestión emanado de la Tesorería General puede considerarse como recaudatorio, y que el alta de oficio en cuanto título de aseguramiento público en orden a las prestaciones que determina el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social y requisito o presupuesto de acceso a las prestaciones del sistema es por antonomasia materia del orden social de la jurisdicción. Pero también debe entenderse que constituyen excepción a dicha regla, correspondiendo a esta jurisdicción contencioso-administrativa, los casos en que se impugnan altas y bajas que se acuerdan de oficio como consecuencia de actas de liquidación, si, además, los contenidos litigiosos se refieren de forma clara a la obligación de cotizar, sin estar afectadas en las impugnaciones prestaciones de la Seguridad Social (SSTS. Sala 3ª de 9 de diciembre de 1998 y 12 de abril y 3 de mayo de 1999y 12 de junio de 2000 SSTS, Sala 4ª, 29 de octubre de 1999 y 15 de diciembre de 1999, ATS/ SEC de 3 de noviembre de 1998, entre otras muchas resoluciones).
La aplicación de los expresados criterios ha dado lugar a decisiones de distinto sentido en los ya citados recursos 7736/94, 1834/95 y 1845/95, interpuestos por el Ayuntamiento de Basauri, porque, desde la perspectiva de los parámetros que atribuyen la competencia a uno u otro orden jurisdiccional, eran distintos los supuestos contemplados. En el primero (sentencia de 12 de junio de 2000) se declaró la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, puesto que, además de que el alta en la Seguridad Social tenía su origen en actas de la Inspección, la resolución administrativa entonces impugnada modificaba dichas actas, por haber prescrito la obligación del pago de la cuotas correspondientes a un determinado periodo, cuestionándose en sede jurisdiccional otro período, lo que revela no sólo la conexión entre la liquidación y el alta de oficio impugnada sino también la dimensión recaudatoria del litigio, referido a las consecuentes cuotas. En los otros dos recursos (sentencias de 4 de diciembre de 2000) se aplicó la regla general atributiva de competencia al orden jurisdiccional social porque se impugnaban en instancia resoluciones de la Tesorería Territorial de la Seguridad Social por las que se tramitaron altas de oficio a propuesta de la Inspección de Trabajo de varias trabajadoras pero sin que se advirtiera conexión directa con la gestión recaudatoria; esto es, las impugnaciones no se producían en el ámbito de una reclamación sobre cuotas de la Seguridad Social correspondientes a un determinado periodo. Por el contrario, parecía combatirse una "situación de carácter permanente" a través de una acción impugnatoria, con independencia de la reclamación de cuotas derivadas de la inclusión en el régimen de la Seguridad Social.
En el presente recurso estamos ante un supuesto similar al contemplado en la citada sentencia de 12 de junio de 2000, debiendo entenderse que concurren los dos requisitos antes expuestos que determinan la atribución de competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y que, por ello, ha de acogerse el segundo motivo de casación formulado, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción, con vulneración de los artículos 9.4 LOPJ y 1 LJ y de la jurisprudencia interpretativa de dichos preceptos.
En efecto, la tramitación de oficio de alta y baja es consecuencia de la actuación de la Inspección Provincial de Trabajo, que, con fecha 20 de diciembre de 1989, levanta al Ayuntamiento de Basauri el acta de liquidación de cuotas núm. 2959/89, por descubierto de cotización de la trabajadora, doña Julieta , como auxiliar domiciliaria al servicio de dicho Ayuntamiento, periodo de 1 de agosto de 1984 a 7 de junio de 1989 e importe de 1.329.420 peseta; y recurrida dicha acta de liquidación, y, por resolución de 13 de abril de 1992, se estima en parte el recurso, ordenándose la modificación del acta por haber prescrito la obligación de pago correspondiente a parte del periodo contemplado. Todo ello revela no sólo la conexión entre la liquidación y el alta de oficio impugnada sino también la dimensión recaudatoria del litigio y la necesidad de evitar, incluso, resoluciones contradictorias al resolver la impugnación del acto administrativo relativo al acta de liquidación y al decidir sobre la impugnación de la actuación consecuente del alta y baja que marcan los periodos de cotización controvertidos.
Los razonamientos expuestos justifican, como se ha dicho, que se acoja el segundo motivo de casación formulado por defecto en el ejercicio de la jurisdicción, que se case y anule la sentencia recurrida y se declare competente este orden jurisdiccional; si bien, dado los términos en que se sustanció el debate procesal en instancia, centrado fundamentalmente en el orden jurisdiccional competente, sin que se proporcione datos suficientes para decidir prejudicialmente sobre la cuestión relativa a la existencia o no de relación laboral entre doña Julieta y el Ayuntamiento de Basauri, resulta procedente acordar la devolución de los autos, para su plena tramitación, con la práctica, en su caso, de la prueba pertinente sobre dicho particular, a la Sala de instancia de que proceden. Y en cuanto a las costas no ha lugar a la imposición de las causadas en instancia, debiendo abonar cada parte las que haya causado en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el segundo de los motivos de casación formulados por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri (Vizcaya), debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia, de fecha 26 de julio de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 954/91; y, casando y anulando dicha sentencia, declaramos competente para conocer del recurso contencioso, en su día interpuesto, al orden contencioso-administrativo, y acordamos que se devuelvan los autos para su plena sustanciación a la Sala de instancia de que proceden. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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