STS, 9 de Diciembre de 2008

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 9 de mayo de 2003 (recurso contencioso-administrativo 829/2000 ) cuya parte dispositiva establece:

<

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Regina, Doña María Dolores y Doña Camila contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana de fecha 1 de marzo de 2.000, por la que se aprueba definitivamente la revisión del PGOU de Castellón; y

2) No efectuar expresa imposición de costas.>>

Según explica la sentencia recurrida en su antecedente primero, en el proceso de instancia las demandantes formulaban las siguientes pretensiones: <>.

Más adelante la Sala de instancia señala (fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida) cuáles son, a su entender, los argumentos en los que la parte actora pretende sustentar tales pretensiones: << (...) La impugnación se asienta en la inconstitucionalidad del artículo 38.3 de la LRAU, cuya redacción, a juicio del recurrente, vulnera el artículo 105.a) de la Constitución, interesando el planteamiento de la correspondiente cuestión. En segundo lugar, considera el actor que el Plan aprobado por el acto que se recurre incurre en ilegalidad por calificar como suelo urbanizable programado el de su propiedad, excluyéndole de la condición de urbano, pese a tener los servicios urbanísticos necesarios para ser considerado solar...>>.

Siendo esas las cuestiones planteadas, la Sala de instancia aborda la primera de ellas -solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 38.3 de la Ley autonómica 6/1994 Reguladora de la Actividad Urbanística- haciendo en torno a ella, en lo sustancial, las siguientes consideraciones:

<< (...) Segundo. Como primera cuestión se solicita el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por apreciar que el artículo 38.3 de la LRAU no respeta el artículo 105 del texto constitucional, si bien no conecta el reproche con ninguna consecuencia jurídica por el padecida, es decir, que parece ejercitar como pretensión autónoma la del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, desvinculada de la cuestión de fondo.

Al respecto hay que indicar que como establece la STC de 5 de abril de 2.001 "a diferencia del recurso, que sólo puede ser iniciado por los órganos que enumeran los artículos 161.1 de la Constitución y 32 de la LOTC, y sólo dentro del plazo que fija el artículo 33 de la misma, la cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteada por cualquier órgano judicial (artículo 163 de la Constitución y 35.1 de la LOTC), sea cual sea la fecha de entrada en vigor de la norma legal cuestionada", de modo que "la cuestión de inconstitucionalidad no es una acción concedida para impugnar de modo directo y con carácter abstracto la validez de la Ley, sino un instrumento puesto a disposición de los órganos judiciales para conciliar la doble obligación en que se encuentran de actuar sometidos a la Ley y a la Constitución (...)

La solicitud de que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad, que es en realidad lo único que se pretende con relación al artículo 38.3 de la LRAU, no puede tener acogida, pues esa petición, por sí sola, no reviste naturaleza de pretensión ejercitable en esta jurisdicción, y así lo ha declarado la jurisprudencia, por ejemplo en STS (Sala 3ª) de 8 de mayo de 2.000, al recoger "(...) la cuestión de inconstitucionalidad no reviste el carácter de pretensión o acción para las partes, como se desprende del régimen contenido en el articulo 35.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional".

Efectivamente, sólo en función de que el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona sea relevante para el fallo se podría plantear la cuestión pero sucede en autos que no se invoca que la aplicación del mencionado precepto (artículo 38.3 de la LRAU) haga a la actuación administrativa acreedora de nulidad por infracción de garantías constitucionalmente protegidas, sino que, en abstracto y a juicio del recurrente, el precepto es inconstitucional (...). En suma, que no procede hacer uso del instrumento previsto por el artículo 35 de la LOTC porque, además, el derecho de audiencia que protege el artículo 105 de la Constitución es de configuración legal y la LRAU lo respeta en su redacción, si bien proyectándolo frente a los concretos afectados por la modificación y no por el mecanismo de información pública.

Por otra parte no se cuestiona la delimitación misma de las Unidades de Ejecución o su corrección, sino el procedimiento para establecerlas, esto es, obviando el que considera preceptivo trámite de información pública, sin incorporar alegaciones de fondo o prueba a efectos de acreditar la desigualdad que dicha delimitación produce, por lo que no puede apreciarse su existencia....>>.

En cuanto a las segunda de las cuestiones controvertidas -las características de los terrenos de las recurrentes- la sentencia recurrida expone, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

<< (...) Tercero. Entrando en el análisis de la cuestión relativa a si la parcela de las recurrentes tiene la consideración de suelo urbano a efectos de su obligado reconocimiento en el Plan, como límite a la discrecionalidad del "ius variandi" municipal, debe partirse de las exigencias -legales y jurisprudenciales- que determinan su definición.

En este sentido, la STS de 4 de julio de 2.001, entre muchas otras que abundan en los señalados requisitos a que se refiere el artículo 78 del TRLS -ahora artículo 8 de la vigente L. 6/98 -, recuerda que "los artículos 78 del TRLS de 9 de abril de 1976 y 21-a) del Reglamento de Planeamiento y de numerosa jurisprudencia de esta Sala, de la que cabe citar las sentencias de 21 de julio de 1997, 18 de diciembre de 1997, 13 de mayo de 1998 y 1 de junio de 2000 ; esta última razona que "también ha declarado el Tribunal Supremo (vgr. Sentencias de 21 de julio de 1997, 6 de marzo de 1997, 18 de diciembre de 1997 y 13 de mayo de 1998, entre otras) que "no es ni siquiera bastante para que un terreno sea clasificado como urbano que tenga los servicios requeridos legalmente, pues en todo caso es necesario que el terreno se encuentre en la malla urbana, o, lo que es lo mismo, que un terreno que se encuentra aislado de toda urbanización no merece la clasificación de urbano por más que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela, es decir, los tenga porque pasen por allí casualmente y no porque la acción urbanizadora haya llegado a ella misma (Sentencias de este Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1993, 23 de noviembre de 1993, 3 de octubre de 1995, 2 de octubre de 1995 y 7 de marzo de 1995 etc.). Y esto es lo que aquí ocurre. Aunque el terreno tuviera los servicios urbanísticos ello no es suficiente para merecer la clasificación, porque conforme a lo dicho, no se encuentra en la malla urbana". (Sentencias de 9 de febrero de 1999 y 13 de mayo de 1998 )".

En virtud de lo expuesto, la sola circunstancia de contar con abastecimiento y evacuación de aguas, energía eléctrica y acceso rodado, no confiere "per se" la consideración de suelo urbano por naturaleza a los terrenos, si, cumulativamente, no se acredita que las dotaciones se presten por los correspondientes servicios municipales en cualquiera de sus modalidades de gestión, y la integración en la "malla urbana" del terreno, es decir, que esté integrado sin solución de continuidad en zona urbana.

Para depurar la procedencia de una u otra clasificación hay que remitirse a la prueba practicada y, en este sentido, debe destacarse que la pericial realizada por arquitecto superior, refuerza la posición municipal, en contra del entendimiento del dictamen que hace la parte recurrente, pues el perito lo que afirma es que la parcela no reúne todos los requisitos para que la finca -la número NUM005 de la CALLE000, pues la NUM006 no pertenece al sector y está cumplidamente reconocido su carácter urbano- sea considerada como urbana consolidada según la legislación urbanística, limitándose a señalar la posibilidad de realizar una variación de orden jurídico de la misma, mediante una segregación, para que la parte segregada sí tenga ese carácter, conservando el resto la condición de urbanizable. Esta solución, sin embargo, no pasa de ser una mera especulación del perito que desconoce la situación real y actual tenida en cuenta por el Plan, cuyas determinaciones al valorar que la parcela en cuestión, a diferencia de lo que sucede con la contigua, no es urbana, sino urbanizable, aparece acomodada a Derecho, atendiendo a las propias conclusiones del perito sobre la unidad predial que no está toda ella dotada de los necesarios servicios urbanísticos. A tal conclusión no es óbice que anteriormente se realizaran cesiones onerosas para vial o se satisficieran determinados importes por contribuciones especiales, cuyo origen y procedencia no corresponde analizar en este expediente, sin perjuicio de que los desembolsos correspondientes a necesidades urbanizadoras, puedan, en su caso, ser aducidos por las actoras como elemento a tener en cuenta en el desarrollo de ulteriores actuaciones urbanísticas, sin que ello obste la determinaciones del planeamiento, que, como se analizaba, no infringe las determinaciones regladas en orden a la clasificación del suelo urbano....>>.

La representación de Dª Regina, Dª María Dolores y Dª Camila preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 27 de septiembre de 2004 en el que se aducen siete motivos de casación, de los que los motivos primero, quinto, sexto y séptimo se formulan al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, los motivos segundo y cuarto invocando el artículo 88.1.c/ y el motivo tercero se dice formulado simultáneamente al amparo de los apartados c/ y d/ del mencionado artículo 88. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 9.2 y 105.a/ de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 6.1 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones.

2. Infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por incongruencia de la sentencia dada la falta de correlación entre las pretensiones de la parte actora y la motivación que sustenta el fallo.

3. Infracción de las normas reguladora de la sentencia por falta de motivación y motivación errónea (cuestión que se plantea al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) así como infracción del artículo 8 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones (ésta al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

4. Infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, artículos 24 y 120.3 de la Constitución y de la jurisprudencia que los interpreta, por falta de motivación de la sentencia.

5. Infracción del artículo 5 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones, que consagra el principio constitucional de igualdad en relación con los procesos urbanísticos.

6. Infracción de los artículos 33 de la Constitución y 14 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones.

7. Infracción de la jurisprudencia aplicable sobre el "ius variandi" en materia de planeamiento urbanístico.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida y se declare admisible (sic) el recurso contencioso-administrativo en cualquiera de las peticiones formuladas en el suplico del mismo.

El Letrado de la Comunidad valenciana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 2006 en el que, tras exponer sus razones frente a los argumentos aducidos en el recurso de casación, termina solicitando la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la recurrente.

la representación del Ayuntamiento de Castellón de la Plana presentó escrito con fecha 26 de septiembre de 2006 en el que plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación por venir referido a cuestiones, como la delimitación de las unidades de ejecución del Plan General y la ejecución del planeamiento urbanísticos, que son materias de la plena competencia de la Comunidad Autónoma, y dado que las normas de derecho estatal invocadas no son relevantes ni determinantes del fallo recurrido. Por lo demás, la Corporación municipal recurrida se opone al recurso de casación en todos sus apartados y termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación, o, alternativa y subsidiariamente, lo desestime y confirme la sentencia recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 26 de noviembre de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de Dª Regina, Dª María Dolores y Dª Camila contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 9 de mayo de 2003 (recurso contencioso-administrativo 829/2000) que desestima el recurso interpuesto por las referidas Sras. Regina María Dolores Camila contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana de 1 de marzo de 2.000 por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón.

Ya hemos dejado reseñados en el antecedente segundo los datos y las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. También hemos expuesto (antecedente tercero) el enunciado de los siete motivos de casación formulados por las recurrentes. En consecuencia, procede que iniciemos el examen de estos motivos pues no puede ser acogida la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que plantea la representación del Ayuntamiento de Castellón de la Plana.

Sobre esto último, ya quedó explicado en el antecedente quinto que la representación del Ayuntamiento pretende sustentar la inadmisibilidad alegando que el recurso de casación viene referido a cuestiones, como la delimitación de las unidades de ejecución del Plan General y la ejecución del planeamiento urbanísticos, que son materias de la plena competencia de la Comunidad Autónoma; y que las normas de derecho estatal invocadas no son relevantes ni determinantes del fallo recurrido. Pues bien, seguidamente veremos que tal cosa no es cierta pues algunos de los preceptos cuya infracción se invoca -en particular los señalados en los motivos de casación primero y segundo - no sólo son relevantes para la resolución de la controversia sino que, efectivamente, han de considerarse infringidos; lo que nos llevará a declarar que ha lugar al recurso de casación, por las razones que seguidamente pasamos a exponer.

Alterando el orden en que aparecen formulados los motivos de casación, nos ocuparemos en primer lugar del motivo segundo en el que se alega la infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por incongruencia de la sentencia, dada la falta de correlación entre las pretensiones de la parte actora y la motivación que sustenta el fallo.

No es cierto que la Sala de instancia haya incurrido en incongruencia al examinar las características físicas y los servicios con que cuentan los terrenos propiedad de las demandantes, pues, aunque es cierto que en la demanda no se postula un cambio en la clasificación del suelo -cuya anterior consideración de urbano es mantenida en el Plan General impugnado- sucede que la argumentación de la parte actora al cuestionar el desdoblamiento de la unidad de actuación prevista en la aprobación inicial en dos unidades diferentes -6.UER y 16.UE.R- se basa en buena medida en consideraciones sobre las características físicas del terreno, que a su juicio no han cambiado ni justifican ese tratamiento urbanístico diferenciado.

En cambio, sí incurre la sentencia recurrida en incongruencia interna pues, según hemos visto (antecedente segundo), la sentencia de instancia reseña en su antecedente primero las pretensiones de la parte actora, postulándose en varias de ellas que se declare nula o se anule la delimitación de las unidades de actuación, y sin embargo en la fundamentación de la sentencia se dice que por la parte demandante "(...) no se cuestiona la delimitación misma de las Unidades de Ejecución o su corrección, sino el procedimiento para establecerlas...".

En relación con lo anterior, también incurre la sentencia en incongruencia omisiva y en motivación defectuosa al no abordar una cuestión fáctica y jurídica que había sido expresamente suscitada en la demanda, y sobre la que se había practicado una prueba pericial admitida por la propia Sala de instancia, como es la relativa a si fueron sustanciales o no las modificaciones que se introdujeron durante el procedimiento de elaboración del instrumento de planeamiento. No se trata de una alegación periférica o secundaria, ni de un apartado más dentro del cuerpo argumentativo de la demanda, sino de un elemento central en la línea de impugnación aducida por la parte actora y que, como seguidamente veremos, podía ser, y es, relevante para la resolución del litigio.

Por ahora no abundaremos más en este punto, aunque más adelante habremos de retomarlo.

En el primer motivo de casación se alega la infracción de los artículos 9.2 y 105.a/ de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 6.1 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones. Y como ya hemos anticipado, también este motivo primero debe ser acogido.

La reseña de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida que antes hemos ofrecido (antecedente segundo) pone de manifiesto que en el proceso de instancia las demandantes propugnaban el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 38.2.A de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística. Ese precepto, después de regular en su párrafo primero el trámite de información pública que debe observarse en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento, establece en su párrafo segundo: <>.

La parte demandante aducía que el precepto transcrito vulnera lo dispuesto en el artículo 105.a/ de la Constitución relativo a la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; y se invocaba también en la demanda el artículo 6 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones, que en su apartado 1 determina que la legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión. La Sala de instancia rechaza el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad señalando que procede utilizar el mecanismo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "...sólo en función de que el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona sea relevante para el fallo se podría plantear la cuestión, pero sucede en autos que no se invoca que la aplicación del mencionado precepto (artículo 38.3 de la LRAU) haga a la actuación administrativa acreedora de nulidad por infracción de garantías constitucionalmente protegidas, sino que, en abstracto y a juicio del recurrente, el precepto es inconstitucional (...). En suma, que no procede hacer uso del instrumento previsto por el artículo 35 de la LOTC porque, además, el derecho de audiencia que protege el artículo 105 de la Constitución es de configuración legal y la LRAU lo respeta en su redacción, si bien proyectándolo frente a los concretos afectados por la modificación y no por el mecanismo de información pública". Y más adelante la sentencia recurrida indica: "(...) Por otra parte no se cuestiona la delimitación misma de las Unidades de Ejecución o su corrección, sino el procedimiento para establecerlas, esto es, obviando el que considera preceptivo trámite de información pública, sin incorporar alegaciones de fondo o prueba a efectos de acreditar la desigualdad que dicha delimitación produce, por lo que no puede apreciarse su existencia....>>.

Pues bien, admitiendo que el derecho de participación a que se refiere el artículo 105.a/ de la Constitución es un derecho de configuración legal, no podemos compartir el resto de las razones dadas por la Sala de instancia. Por lo pronto, no es cierto que la parte actora estuviese formulando un reproche de inconstitucionalidad del precepto en abstracto, pues de la fundamentación de la demanda claramente se desprende que el precepto que se cuestiona es relevante para la resolución de la controversia y que de su aplicación se deriva como resultado el que la parte demandante haya quedado privada de la posibilidad de formular alegaciones con respecto a la ordenación urbanística de sus terrenos, al no haberse reiterado el trámite de información pública ni dirigido notificación alguna a las demandantes sobre las modificaciones introducidas en el documento aprobado provisionalmente en relación con la ordenación prevista en el acuerdo de aprobación inicial. En fin, es claro que el cuestionamiento del precepto de la ley valenciana no se formulaba por un genérico interés en la depuración del ordenamiento jurídico sino en estrecha vinculación con las cuestiones a resolver en el caso concreto. Por ello, la parte demandante no sólo alegaba que las modificaciones introducidas durante la tramitación del Plan General -y sobre las que no había tenido ocasión de alegar- eran sustanciales, sino que propuso prueba pericial directamente encaminada a acreditar ese carácter sustancial de las modificaciones; prueba que la Sala de instancia admitió y que fue practicada con el resultado al que luego nos referiremos.

Es claro, por tanto, que la Sala de instancia podía y debía pronunciarse sobre la compatibilidad del artículo 38.2.A de la Ley 6/1994, reguladora de la actividad urbanística valenciana, con lo dispuesto en los artículos 105.a/ de la Constitución y 6.1 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones. Con relación al primero de estos preceptos la sentencia recurrida se limita a señalar, ya lo hemos visto, que "...el derecho de audiencia que protege el artículo 105 de la Constitución es de configuración legal y la LRAU lo respeta en su redacción, si bien proyectándolo frente a los concretos afectados por la modificación y no por el mecanismo de información pública". Nada dice la Sala de instancia, en cambio, acerca del artículo 6.1 de la Ley 6/1998, que también se invocaba en la demanda; y tampoco se hace en la sentencia valoración alguna sobre los apartados de la prueba pericial en los que el técnico informante señala que las modificaciones introducidas durante la tramitación fueron sustanciales.

Comenzando por esto último, y enlazando con los que exponíamos en el fundamento jurídico segundo, ya hemos indicado que en el proceso de instancia la parte demandante propuso prueba pericial directamente encaminada a acreditar que fueron de carácter sustancial las modificaciones introducidas durante la tramitación del procedimiento de elaboración del Plan General, modificaciones introducidas con posterioridad al acuerdo de aprobación inicial y sobre las que las demandantes no habían tenido ocasión de formular alegaciones. También hemos señalado que la Sala de instancia admitió esa prueba, que fue practicada mediante informe emitido por el Arquitecto D. Rogelio que obra unido a las actuaciones.

El informe del Perito contiene unos cuadros en los que se pormenorizan y cuantifican las modificaciones introducidas por el acuerdo de aprobación provisional con relación al documento aprobado inicialmente, diferenciando las referidas al suelo urbano y las correspondientes al suelo urbanizable y especificando en diferentes columnas el tipo y la calidad o intensidad de la modificación (superficie afectada, porcentaje de variación, etc.). Después de esa exposición, el Perito aborda directamente las cuestiones sometidas a su consideración y termina concluyendo que, tanto en lo que se refiere concretamente a los terrenos propiedad de las demandantes como en el ámbito del Plan General considerado en su conjunto, las modificaciones introducidas son sustanciales.

En lo que se refiere al grado de afectación del Plan General globalmente considerado, el informe del Perito expone lo siguiente: << (...) Considero que sí, que debe considerarse que dado que se han modificado tantos parámetros estructurales, nos encontramos en la aprobación definitiva ante un PGOU distinto al de la aprobación inicial pues como ya se ha visto en las tablas anteriores, las modificaciones son tantas en número, afectan a una superficie importante del término municipal y son cualitativamente significadas algunas de ellas pues suponen variaciones en la clasificación del suelo: suelo urbano pasa a ser urbanizable, suelo urbanizable pasa a ser urbano o no urbanizable, suelo no urbanizable pasa a ser urbano o urbanizable; en su calificación: unidades de ejecución en suelo urbano se califican como consolidado y viceversa, se modifican zonas verdes creando o anulando unas y modificando otras, (se) modifican límites entre unos sectores y otros, se desprotegen suelos no urbanizables de especial protección; se cambian usos como por ejemplo de suelo urbano terciario a residencial o viceversa, industrial a terciario; se cambian ordenaciones pormenorizadas; se crean o trasladan infraestructuras básicas que afectan a la clasificación o calificación de los terrenos más inmediatos e influyen a mayor escala en el territorio como es el caso de los accesos norte al puerto, o el propio Plan Especial del Puerto que pasa a afectar directamente a una mayor parte del territorio prolongando 1´3 Km el muelle sur de costa e induce un modelo económico distinto por su mayor envergadura>>.

Sólo cabe añadir, para acabar este apartado, que frente a tan inequívocas manifestaciones del Perito nada adujeron la Comunidad Autónoma valenciana ni el Ayuntamiento de Castellón, en sus respectivos escritos de conclusiones, para intentar rebatirlas o desvirtuarlas. El mismo silencio sobre este extremo guarda la representación del Ayuntamiento en su escrito de oposición al recurso de casación, mientras que en ese trámite el Letrado de la Comunidad Valenciana se limita a señalar que, a su entender, no existe ninguna modificación sustancial en la aprobación definitiva del Plan General porque para que se pueda considerar así tendría que haber un cambio de modelo urbanístico, y lo que ha habido han sido modificaciones puntuales. Esa mera alegación no puede ser acogida pues tiene en su contra el pormenorizado informe pericial que antes hemos reseñado y que, como vemos, no ha sido desvirtuado.

Procede que retomemos ahora el razonamiento que exponíamos en el fundamento tercero.

Precisamente porque el derecho recogido en el artículo 105.a/ de la Constitución es un derecho de configuración legal -en esto compartimos el criterio de la Sala de instancia-, hemos de acudir a la regulación que del mismo hayan hecho el legislador estatal y autonómico en el ejercicio de sus respectivas competencias. Y en el ámbito al que se refiere la presente controversia, referido al procedimiento de elaboración de un Plan General de Ordenación Urbana, es referencia normativa obligada el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones, por ser este precepto -según determina la disposición final primera de la propia Ley 6/1998 - una norma básica dictada en el ejercicio de competencias reservadas al legislador general en el artículo 149.1.1ª, 13ª, 18ª y 23ª de la Constitución.

Por tanto, es de observancia ineludible la determinación contenida en esa norma básica en la que se dispone que la legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión. Este precepto tiene sus raíces en la regulación contenida en los artículos 40 y 41 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 128, 130, 131 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que, en lo que aquí interesa, establecen que el documento aprobado inicialmente debe ser sometido a información pública, y que ese trámite de información pública debe reiterarse después de la aprobación provisional cuando en ésta se introduzcan modificaciones sustanciales con relación al documento inicialmente aprobado (artículo 130 del Reglamento de Planeamiento citado). Con esos antecedentes, aun admitiendo que la formulación del artículo 6.1 de la Ley 6/1998 deja margen para que la participación pública se garantice por diversas vías, parece claro que no se observa la letra ni el espíritu de esa norma básica, y, en definitiva, que no se garantiza la participación pública en el proceso de planeamiento, cuando la legislación urbanística establece una regulación del procedimiento a seguir que excluye la segunda información pública aun cuando el documento aprobado inicialmente haya sufrido modificaciones sustanciales, y, además, sólo requiere la comunicación de tales modificaciones a los interesados personados en las actuaciones, lo que deja sin conocer las modificaciones acogidas durante la tramitación a todos los afectados que no estuviesen personados en el procedimiento (que quizá no se personaron, ni formularon alegaciones, porque estaban conformes con el documento aprobado inicialmente).

Ya hemos señalado que, dada la formulación abierta del artículo 6.1 de la Ley 6/1998, la legislación urbanística cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento; pero cuando, como aquí sucede, el ordenamiento autonómico no ofrece ningún cauce para que aquel mandato de la norma básica encuentre efectiva realización, resulta procedente aplicar aquella formula en la que ese mandato ha encontrado su tradicional plasmación en nuestro ordenamiento y que consiste en la realización de una nueva información pública cuando durante la tramitación del planeamiento se han introducido modificaciones sustanciales.

A lo anterior no cabe oponer el hecho de que las recurrentes hayan conocido finalmente las modificaciones plasmadas en el planeamiento aprobado definitivamente. En primer lugar, porque ese conocimiento derivado de la publicación del acto de aprobación definitiva no proporcionó a las aquí recurrentes ninguna posibilidad de participar en el proceso de elaboración del planeamiento y no les dejó más opción que la de impugnarlo por no estar conformes con sus determinaciones, como efectivamente hicieron. En segundo lugar, porque el defecto de procedimiento que venimos señalando ha dejado sin posibilidad de participar en la elaboración del planeamiento a la generalidad de los ciudadanos, incluidos los directamente afectados por las modificaciones del planeamiento, exceptuando aquéllos que por estar personados en el expediente hubiesen recibido una comunicación personal sobre las modificaciones introducidas en el acuerdo de aprobación provisional; lo que claramente contraviene el mandato contenido en el tantas veces citado artículo 6.1 de la Ley 6/1998.

Constatado así que la regulación establecida en el artículo 38.2.A de la Ley valenciana 6/1994 no garantiza la participación pública en el proceso de planeamiento, que es lo exigido de manera inequívoca en el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, debemos concluir que la sentencia recurrida ha infringido esta norma básica precisamente por no haberla aplicado ni tomado siquiera en consideración.

Seguimos con ello el criterio adoptado por esta Sala en repetidas ocasiones, la mayoría de las veces a propósito de controversias surgidas con ocasión de la aplicación de otros preceptos de la misma Ley valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, puestos en relación con la normativa básica en materia de Contratos de las Administraciones Públicas. Sirva de muestra la sentencia de 5 de febrero de 2008 (casación 714/2004 ), en la que, respaldando lo declarado en aquel caso por la Sala de instancia -Sección 1ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana- queda señalado lo siguiente: <

En esa misma línea pueden verse, entre otras, las sentencias de 28 de diciembre de 2006 (casación 4245/2003), 27 de marzo de 2007 (casación 6007/2003), 6 de junio de 2007 (casación 7376/2003), 27 de diciembre de 2007 (casación 10/2004) y 27 de febrero de 2008 (recurso de casación 6745/2005 ), en las que se declara que es aplicable a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos. La misma solución es aplicable al caso que nos ocupa, sólo que aquí no se trata de la normativa básica en materia de contratos sino de una norma procedimental básica -la que exige que la legislación urbanística garantice la participación pública en los procesos de planeamiento- que ha sido dictada por el legislador estatal en ejercicio de competencias exclusivas contempladas en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

En definitiva, el respeto al plural y complejo sistema de fuentes de producción normativa característico de la ordenación territorial del Estado establecida en el Título VIII de la Constitución no puede hacer olvidar aquellos principios y postulados, igualmente recogidos en el texto constitucional, tendentes a propiciar una interpretación vertebradora e integrada del ordenamiento jurídico. Y entre esos postulados destaca el recogido en el artículo 149.3 de la Constitución que se invoca en las sentencias antes citadas, del que se deriva la conclusión de que cuando no es posible una interpretación de la norma autonómica que la haga conciliable con la legislación básica, la resolución de la controversia debe basarse en la aplicación de esta última en tanto que norma básica dictada por el legislador estatal en ejercicio de competencias exclusivas.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores nos llevan a concluir que la sentencia recurrida debe ser casada y anulada, sin que sea necesario ni procedente examinar los restantes motivos de casación aducidos, pues las infracciones que en ellos se alegan se refieren al contenido de las determinaciones del Plan General controvertido siendo así que la razón de la estimación del recurso es de índole formal o procedimental.

En lugar de la sentencia que ahora se anula, y entrando a resolver en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), procede estimar el recurso contencioso-administrativo y, de conformidad con lo solicitado en el apartado c/ del suplico de la demanda, anular la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana de 1 de marzo de 2.000 por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón y ordenar la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior al acuerdo de aprobación provisional, para su sometimiento a un nuevo trámite de información pública a la vista de las modificaciones sustanciales introducidas con relación al documento aprobado inicialmente.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.