STS, 15 de Diciembre de 2003

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: PRIMERO.- Rechazamos las causas de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo número 358 de 1.995 aducidas por la Administración demandada, Ayuntamiento de Zaragoza, y por la parte codemandada, entidad mercantil 'Transportes Urbanos de Zaragoza S.A.' SEGUNDO.- Estimamos dicho recurso interpuesto por los Concejales de dicho Ayuntamiento, D. Simón , Dª Andrea y D. Armando , contra la desestimación presunta por parte de dicha entidad local de su solicitud de que se procediera a la revisión del acuerdo plenario de 20 de mayo de 1.993, por el que se aprobaron determinadas modificaciones del contrato celebrado con la citada entidad mercantil codemandada para la prestación por la misma del servicio de transporte colectivo urbano especial para minusválidos de esta ciudad, acto presunto que se anula por no resultar ajustado a derecho, y, en su lugar, se dispone que el Ayuntamiento de Zaragoza, sustancie por todos sus trámites el correspondiente procedimiento, sometiendo el asunto de preceptivo dictamen y resolviendo en su momento lo que proceda, no habiendo lugar a efectuar pronunciamiento alguno respecto de las demás pretensiones deducidas por los actores en su escrito de demanda. TERCERO.- No se hace especial pronunciamiento respecto de las costas."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación promovidos contra la misma por el Ayuntamiento de Zaragoza y por Transportes Urbanos de Zaragoza S.A. Remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, el recurso preparado por Transportes Urbanos de Zaragoza S.A. fue declarado desierto por auto de esta Sala Tercera de 22 de junio de 1.998, e interpuesto recurso de súplica contra dicha resolución, fue desestimado por auto de 30 de noviembre del mismo año.

El Procurador Don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia con estimación del recurso presentado y casación y anulación de la resolución impugnada, declare la inadmisibilidad y, en su caso, subsidiariamente, la desestimación del recurso contencioso-administrativo número 358/95-B, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, formulado por los concejales del Grupo de Izquierda Unida en el Ayuntamiento de Zaragoza, D. Simón , Dª Andrea y D. Armando contra el acuerdo plenario del expresado Ayuntamiento, de fecha 20 de mayo de 1.993, mediante el cual se establecía la novación del contrato concesional de servicios públicos concerniente a los de transporte colectivo urbano y especial de minusválidos en la ciudad de Zaragoza, así como contra la ulterior solicitud de declaración de nulidad de dicho acuerdo y contra el acto presunto desestimatorio de dicha solicitud.

Admitido el recurso deducido por el Ayuntamiento de Zaragoza, se dió traslado del mismo al Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre de Don Simón , Doña Andrea y Don Armando , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el mismo y confirmando la sentencia de instancia, con imposición al recurrente de las costas causadas en esta casación.

Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 9 de diciembre de 2.003, en que así tuvo lugar.

Don Simón , Doña Andrea y Don Armando , Concejales del Ayuntamiento de Zaragoza, interpusieron recurso contencioso- administrativo contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, de la solicitud dirigida a la mencionada Corporación Municipal para que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno, adoptado en la sesión del 20 de mayo de 1.993, por el que se aprobaron determinadas modificaciones del contrato administrativo para la prestación del servicio público de transporte colectivo urbano y especial de transporte para minusválidos de la Ciudad de Zaragoza, celebrado en 1.987 con la entidad Transportes Urbanos de Zaragoza S.A., y, en concreto, la cláusula relativa a la vigencia del mismo, prorrogándose aquél durante quince años más, a contar desde la finalización del anterior convenio el 31 de diciembre de 1.997.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 8 de abril de 1.998, por la que rechazó las causas de inadmisibilidad aducidas y estimó el recurso, anulando el acto presunto impugnado por no resultar ajustado a derecho, y, en su lugar, disponiendo que el Ayuntamiento de Zaragoza sustancie por todos sus trámites el correspondiente procedimiento, sometiendo el asunto al preceptivo dictamen y resolviendo en su momento lo que proceda, no habiendo lugar a efectuar pronunciamiento alguno respecto a las demás pretensiones deducidas por los actores en el escrito de demanda.

Contra la referida sentencia el Ayuntamiento de Zaragoza ha interpuesto el presente recurso de casación, a cuya estimación se oponen los Concejales recurrentes en la instancia.

Como señala el Ayuntamiento de Zaragoza en el escrito de interposición del recurso de casación, el mismo se basa en argumentos que son equivalentes a los alegados en el recurso de casación número 6.803/1.997, promovido contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 11 de junio de 1.997. La sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2.001 declaró no haber lugar al recurso de casación 6.803/1.997, por lo que, en lo pertinente, reiteraremos a continuación las razones expuestas en dicha sentencia, tanto por aplicación del principio de unidad de doctrina como por entender que se ajustan al ordenamiento jurídico.

El escrito de interposición del Ayuntamiento de Zaragoza no se acoge formalmente a ninguno de los apartados del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), lo que pudiera conducir a la desestimación del recurso. No obstante, en la medida que en el escrito de preparación, presentado ante la Sala de instancia el 27 de abril de 1.998, se indicó expresamente que se entendía que se había producido infracción del ordenamiento jurídico y de la doctrina jurisprudencial aplicable al caso, con mención especifica del artículo 95.1.4º de la L.J., procede entrar en el análisis de los motivos de casación en cuanto basados en el referido apartado.

Esta circunstancia conduce al rechazo del primer motivo casacional, en el que se alega infracción del artículo 24 de la Constitución en relación con los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1.881 y 43.1 y 80 de la L.J., por concurrir en la sentencia de instancia, a juicio de la Corporación recurrente, el vicio de incongruencia. Es reiterada y uniforme la doctrina jurisprudencial de la Sala que declara que para que la supuesta incongruencia pudiera ser examinada, habría sido preciso que se hubiera invocado con apoyo en el número 3º del artículo 95.1, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y, concretamente, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y no al amparo del número 4º del expresado artículo. En cualquier caso, como también lo verificaba la anterior sentencia de esta Sala de 19 de diciembre de 2.001, no es ocioso indicar que no existe incongruencia, ya que la misma se anuda, en primer lugar, al hecho de que la Sala de instancia haya estimado una pretensión no formulada por los actores, pero no ha sido así, ya que, según consolidada jurisprudencia, quien solicita lo más solicita implícitamente lo menos, de modo que si los Concejales recurrentes pidieron que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 20 de mayo de 1.993, debemos entender que la declaración de la sentencia de instancia, que obliga a sustanciar el correspondiente procedimiento, se encontraba dentro de la pretensión deducida en la demanda. A ello se añade, en relación con los otros apartados a que alude el motivo examinado, que la sentencia impugnada decidió implícitamente sobre la aplicación al caso del artículo 102.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como abordó la cuestión de la posibilidad de condenar a la Administración a iniciar el correspondiente procedimiento administrativo (véanse fundamentos de derecho quinto y sexto de la sentencia de instancia).

El segundo motivo de casación alega vulneración del artículo 28.4 de la L.J. en relación con el artículo 63.1.b) de la Ley 7/1.985, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), entendiendo la Corporación recurrente que la Sala de instancia ha hecho una utilización de la analogía o una interpretación extensiva de las normas que otorgan legitimación a los Concejales disidentes de una Entidad Local para instar procedimientos de revisión, de manera contraria a la previsión normativa y a la jurisprudencia existente en relación a la materia. La esencia de la argumentación del Ayuntamiento de Zaragoza consiste en mantener que el citado artículo 63.1.b) constituye una excepción a la regla general del artículo 28.4 de la L.J., que debe ser interpretada restrictivamente, considerando que no atribuye legitimación a los Concejales disidentes para instar y obligar a tramitar procedimientos de revisión de actos nulos de pleno derecho, legitimación que sólamente correspondería, en su opinión, a las personas a las que el ordenamiento concede legitimación, por la posibilidad de obtener un beneficio o evitar la causación de un perjuicio en la esfera de sus derechos e intereses.

El artículo 63.1.b) de la LBRL establece que, junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico los miembros de las Corporaciones que hubiesen votado en contra de tales actos y acuerdos.

Como decíamos en la sentencia de 19 de diciembre de 2.001, de la redacción literal de este precepto se desprende que la legitimación que se reconoce a los Concejales disidentes para la impugnación de aquellos acuerdos es tan amplia como la que generalmente se reconoce a los demás sujetos de derecho con arreglo a las leyes procedimentales administrativa y jurisdiccional. Si lo que diferencia los recursos administrativos que pueden calificarse de ordinarios de las llamadas acciones de nulidad es que en los primeros se puede plantear cualquier clase de infracción del ordenamiento jurídico, mientras que en los segundos la cognición queda estrictamente limitada a los vicios de nulidad concretamente alegados, ha de concluirse que a quien se reconoce legitimación para lo más (impugnar el acto por cualquier vicio en que incurra) no se le puede negar legitimación para lo menos (restringir la impugnación a concretos vicios de nulidad absoluta).

El empleo del verbo "impugnar" no permite llegar a otra conclusión, ya que el procedimiento de revisión de actos nulos a instancia de parte, que se regula en el artículo 102.1 de la Ley 30/1.992 , es, indudablemente, un cauce impugnatorio de la legalidad de dichos actos. En fin, la interpretación restrictiva sostenida por el Ayuntamiento recurrente no se aviene con la propia caracterización de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración. El motivo debe ser desestimado.

El tercer motivo del recurso alega vulneración del artículo 82.d) de la L.J. en relación con el artículo 1.252 del Código Civil (actualmente derogado por la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2.000), al inaplicar la causa de inadmisibilidad derivada de la existencia de la cosa juzgada. El Ayuntamiento de Zaragoza parte de que los Concejales recurrentes en la instancia interpusieron el recurso contencioso-administrativo número 694/93 contra el acuerdo del Pleno de 20 de mayo de 1.993, aprobatorio de la modificación de la concesión del servicio público urbano de transporte colectivo de viajeros y especial de transporte para minusválidos en la Ciudad de Zaragoza, y que dicho recurso fue declarado inadmisible por sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 17 de mayo de 1.995, siendo la causa de la inadmisibilidad que los recurrentes no habían deducido el preceptivo recurso de reposición y que, cuando promovieron el recurso contencioso-administrativo, había ya transcurrido el plazo de un mes desde la fecha de la adopción del acuerdo municipal. Mantiene el Ayuntamiento de Zaragoza que los sujetos, el objeto, las peticiones procesales y la causa de pedir eran los mismos en dicho proceso, concluido por la sentencia de 17 de mayo de 1.995, y en el recurso contencioso-administrativo número 358/1.995, en el que se ha pronunciado la sentencia de 8 de abril de 1.998, ahora impugnada en la presente casación.

La cuestión controvertida, también siguiendo la anterior sentencia de la Sala de 19 de diciembre de 2.001, se centra en determinar si, habiéndose inadmitido un recurso jurisdiccional contra determinada resolución municipal, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, lo que dió lugar a que no se interpusiese en el plazo establecido para el recurso de reposición, cabe instar la nulidad de la misma resolución por el cauce procedimental de la revisión de actos nulos establecida en el artículo 102 de la Ley 30/1.992 (LRJ-PAC).

El motivo no puede prosperar, porque cuando la sentencia de 17 de mayo de 1.995 declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no formuló pronunciamiento alguno sobre la legalidad o ilegalidad del acuerdo impugnado, limitándose a apreciar la falta de concurrencia de un requisito procesal, dejando sin valoración alguna el acto objeto del recurso.

Por otra parte, los Concejales recurrentes no se inclinaron por la interposición de un recurso de reposición que reprodujera su impugnación a través del mismo cauce procedimental ya fenecido, sino que acudieron a una vía procedimental diferente, cual es la acción de nulidad del artículo 102 LRJ-PAC, para cuya interposición no se había agotado plazo legalmente previsto y a cuya viabilidad no afectaba la caducidad del recurso de reposición no interpuesto en su momento.

Ambos factores conducen a la conclusión de que no concurren las identidades jurisprudencialmente requeridas para la apreciación de la excepción de cosa juzgada.

El Ayuntamiento de Zaragoza aduce dentro de este motivo que, de aceptarse la pretensión de los Concejales recurrentes, se operaría un fraude de ley (artículo 6.4 del Código Civil), al obtenerse la quiebra de las reglas formales de acceso al proceso administrativo. Debemos rechazar esta alegación, ya que el artículo 6.4 citado exige para que el fraude de ley tenga lugar que el acto persiga un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, y el artículo 102 de la LRJ-PAC tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical de que puedan adolecer los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazo de impugnación de aquéllos derive en su inatacabilidad definitiva. La acción de nulidad ejercitada no buscaba un resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él, sino que era plenamente conforme con el ordenamiento, teniendo por finalidad evitar la firmeza de actos que podrían incurrir en nulidad de pleno derecho, por lo que la argumentación del Ayuntamiento de Zaragoza y el motivo de casación deben ser desestimados.

El cuarto motivo de casación alega vulneración del artículo 82.c) de la L.J. en relación con el 40.a) de la misma Ley, al inaplicar la sentencia de instancia la causa de inadmisibilidad derivada de la existencia de una actuación consentida y firme, que fue la declaración de inadmisibilidad del primer recurso contencioso-administrativo interpuesto por los Concejales recurrentes.

El motivo tiene una estrecha vinculación con el que anteriormente hemos desestimado, ya que menciona como fundamento que los Concejales recurrentes aceptaron y consintieron expresamente la sentencia de la Sala sobre la inadmisibilidad del recurso 694/93. En todo caso, la causa de inadmisibilidad del recurso en que se ha dictado la sentencia ahora impugnada en casación, consistente en haberse promovido contra un acto firme y consentido, no es aplicable, ya que en uno y otro proceso se impugnaron actos administrativos diferentes: en el primero el acuerdo municipal de 20 de mayo de 1.993; en el segundo, la desestimación presunta de una solicitud de revisión de dicho acto por concurrir causa de nulidad absoluta.

El quinto motivo de casación alega vulneración de los artículos 62.1.e) y g) de la LRJ- PAC, en relación con los artículos 145.5 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y 60 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, al efectuarse por la Sala de instancia, en opinión del Ayuntamiento de Zaragoza, un juicio de relevancia sobre las causas de nulidad invocadas, sin tomar en consideración el alcance de los meritados preceptos y jurisprudencia que los interpreta.

El motivo resulta inconsistente, ya que la Sala de instancia no declaró la concurrencia de los vicios de nulidad aducidos por los demandantes, sino que recordó la doctrina jurisprudencial de que la inadmisión sin más trámites de una acción de nulidad sólamente procede cuando carece de la más mínima base, por no existir, de manera ostensible e indubitada, causa alguna de nulidad radical, y, con base en dicha doctrina, concluyó que los vicios de nulidad aducidos por los demandantes tenían suficiente solidez como para dar lugar a la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, con la emisión del preceptivo dictamen, sin que tal pronunciamiento implicase juicio alguno sobre la efectiva concurrencia en el caso debatido de los alegados vicios de nulidad, sobre lo que la sentencia impugnada no realiza pronunciamiento alguno, por lo que no cabe invocar infracción de los preceptos que se citan como fundamento del motivo de casación, que debe ser desestimado.

El sexto motivo de casación alega vulneración del artículo 102.1, último inciso, de la LRJ-PAC, por su inaplicación, al aceptarse por la Sala de instancia el trámite del procedimiento de revisión en relación a actuaciones previamente impugnadas, siendo así que el precepto citado como infringido sólamente permite la acción de nulidad que tenga por objeto actos "contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo".

Para rechazar este motivo ha de insistirse en que los Concejales recurrentes no interpusieron recurso de reposición contra el acuerdo de 20 de mayo de 1.993, sino que acudieron directamente a la vía jurisdiccional, donde se inadmitió el recurso, sin analizar la cuestión de fondo, por lo que plantearon, por primera vez, la nulidad de aquel acuerdo ante la Administración mediante un cauce procedimental establecido, precisamente, para facilitar la revisión de los vicios de nulidad absoluta de que hipotéticamente puedan adolecer los actos administrativos no impugnados en tiempo y forma, como no lo fue el acuerdo municipal de 20 de mayo de 1.993, ya que su impugnación en vía contencioso-administrativa fue declarada inadmisible por defectos formales, sin que la Sala llegase a decidir sobre el fondo del asunto. El motivo debe ser desestimado y, con él, el recurso de casación.

Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).