STS, 10 de Diciembre de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES, contra la Orden del Ministerio de Fomento de fecha 21 de Marzo de 2000, por la que se adoptan los requisitos conjuntos de aviación para las licencias de la tripulación de vuelo (JAF-FCL) relativos a las condiciones para el ejercicio de las funciones de los Pilotos de aviones civiles.

Notificada esta sentencia a las partes, por la referida ASOCIACIÓN se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de enero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 6 de marzo de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico. Infracción de los arts. 3 y 4 de la Orden Ministerial de 21 de marzo de 2000, art. 5 del Real Decreto 959/90, de 8 de junio, sobre Títulos y Licencias Aeronáuticas Civiles, y 56 y siguientes de la Ley 48/1960, de Navegación Aérea, todos ellos en relación con el art. 9.3 de la Constitución Española, así como el art. 1.2 del Código Civil.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico. Infracción del art. 5 de la Orden Ministerial de 21 de marzo de 2000, por entrar en directa colisión con los principios y garantías establecidos en los arts. 24 y 25 de la Constitución respecto del procedimiento administrativo sancionador.

Terminando por suplicar dicte sentencia, por la que, estimando las pretensiones deducidas, se declare la nulidad y se revoque o, en su caso, anulabilidad, de la Orden Ministerial citada, o de forma subsidiaria de sus arts. 3, 4 y 5, dejándola sin efecto, o la parte que se expresa de su articulado, por no ajustada a Derecho en atención a la motivación que se contiene en el presente recurso de casación,, casando y anulando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de la Sala, de fecha 28 de mayo de 2003, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 22 de septiembre de 2003 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (IBERIA LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA, S.A. y ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fecha 11 de octubre y 7 de noviembre de 2003 respectivamente, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia desestimando íntegramente dicho recurso, confirmando en su integridad la sentencia de instancia por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 1 de octubre de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de diciembre del corriente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Magistrado de la Sala.

Es objeto de este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE PILOTOS CIVILES Y COMERCIALES contra la Orden Ministerial de 21 de marzo de 2000 por la que se adoptan los requisitos conjuntos de aviación para las licencias de la tripulación de vuelos (JAR-FCL) relativos a las condiciones para el ejercicio de las funciones de los Pilotos de los aviones civiles.

El Tribunal de instancia basa su fallo en los siguientes fundamentos:

"Ciñéndonos, por tanto, al objeto del presente recurso contencioso administrativo, el mismo consiste en la impugnación de la Orden Ministerial de 21 de marzo de 2000, y en concreto de sus artículos 3º, 4º y 5º.

La citada Orden es desarrollo del Real Decreto 270/2000, de 25 de febrero, por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo de las aeronaves civiles e implica la adopción, en desarrollo del mismo (Disposición Final Primera) de los Requisitos Conjuntos de Aviación (JAR) acordados por las Autoridades Aeronáuticas conjuntas (JAA) en relación a los requisitos de obtención y mantenimiento de la validez de los títulos licencias, habilitaciones, autorizaciones y certificados de los Pilotos de avión.

El artículo 58 de la Ley de Navegación Aérea, de 21 de junio de 1960 establece que Para el ejercicio de cualquier función técnica, propia de la Navegación Aérea, tanto civil como militar, será necesario el título que faculte específicamente para dicha función y el cumplimiento de las condiciones que por el Ministerio del Aire (hoy Ministerio de Fomento) reglamentariamente se determinen".

Por tanto, a tenor de dicho precepto el ejercicio de cualquier función técnica, y entre ellas la de Piloto, exige no solo estar en posesión del correspondiente título, que es primero de los requisitos para poder ejercer la profesión, sino además cumplir las condiciones que reglamentariamente se determinen. Entre estas condiciones se encuentra la obtención de la correspondiente licencia, cuya regulación constituye el objeto de la Orden impugnada, la cual en nada se opone a la referida Ley, ya que para la obtención de las referidas licencias es necesario estar previamente en posesión del título de Piloto.

Se trata así, de dos documentos distintos, pues mientras el título acredita el cumplimiento de los requisitos necesarios para ejercer determinadas atribuciones y permite la obtención por vez primera de la licencia, esta es un documento de validez temporal que faculta para el ejercicio de las atribuciones correspondientes a dicho título, según establece el art. 2º RD 270/2000, en el mismo sentido que anteriormente lo hacía el artículo 5.2º del RD 959/1990.

En consecuencia, los artículos 3º y 4º de la Orden impugnada, cuando establecen como uno de los requisitos básicos para actuar como Piloto estar en posesión de la correspondiente licencia, habilitación, autorización o aprobación, se ajustan plenamente a lo dispuesto en la Ley de Navegación Aérea, pues no están dando preferencia a dicha licencia sobre el título, ya que dichas licencias solo podrán ser obtenidas por aquellos que previamente ostenten el título de Piloto tal y como establece la citada Ley, respetándose así el principio de jerarquía normativa.

[...] El artículo 5º de la Orden, establece que: "La Dirección General de la Aviación Civil podrá limitar las atribuciones que confiera, suspender cautelarmente, y en su caso, revocar, previa audiencia del interesado, cualquier licencias, habilitación, autorización, aprobación o certificado mediante resolución motivada, fundada en razones de seguridad aérea debidamente acreditada". Dicho precepto es idéntico al artículo 11 del Real Decreto 270/2000, el cual desarrolla, y por tanto debe afirmarse su legalidad en base al principio de la jerarquía normativa, ya que dicho Real Decreto conserva su validez al no haber sido anulado por el órgano competente, ni consta en autos que haya sido suspendida su ejecución, sin perjuicio de los efectos que una eventual sentencia del Tribunal Supremo anulatoria del mismo pueda tener sobre el citado artículo 5º"

.

Contra esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Esta Sala en sus sentencias de 2 de diciembre de 2002, 26 de septiembre de 2003 y 3 de octubre de 2003 ya ha resuelto las cuestiones suscitada por la Asociación recurrente en relación con los mismos temas que ahora se recurren. Se referían estas sentencias a la impugnación del Real Decreto 270/2000 de 25 de febrero de la que la Orden de 21 de marzo de 2000 es desarrollo.

En relación con el punto relativo a la infracción del principio de jerarquía normativa por vulneración del artículo 5 del Real Decreto 959/90 de 8 de junio, y 56 y siguientes de la Ley de Navegación Aérea 48/1960 se dijo por esta Sala:

"Para resolver el primer aspecto de la cuestión planteada bastaría decir que la relación de jerarquía se da entre normas de diferente rango, no entre las que tienen el mismo. Entre éstas la relación se rige por el principio de prevalencia de la norma posterior, de tal forma que la más moderna deroga a la más antigua. La razón estriba en que el ordenamiento jurídico no es un todo pétreo que queda inmóvil en el tiempo, sino que constituye un conjunto flexible que ha de adaptarse a las circunstancias cambiantes que en la sociedad se están produciendo constantemente. Por ello, aunque fuera cierta la contradicción que entre el Real Decreto antiguo y el actual se denuncia por la Asociación recurrente, no podría achacarse a éste ningún tipo de lesión de aquél, pues entre las facultades del titular de la potestad reglamentaria se encuentra derogar o modificar las normas anteriores de igual jerarquía. Así se ha hecho expresamente en la Disposición Derogatoria Única que se contiene en el Real Decreto impugnado respecto al 959/1990, fundamento de la derogación que se encuentra además en el Preámbulo y que no es otro que la aprobación del sistema armonizado adoptado "por las autoridades nacionales de Aviación Civil de los Estados europeos firmantes de los acuerdos sobre elaboración, aceptación y puesta en práctica de los requisitos conjuntos de aviación, JAR (Chipre, 11 de septiembre de 1990), agrupadas como autoridades aeronáuticas conjuntas (JAA)", que "vienen siendo acordados unos requisitos comunes amplios y detallados para la gestión de la aviación civil, siempre de acuerdo en lo sustancial con la normativa emanada de la OACI".

Tampoco hay contradicción con la Ley de Navegación Aérea. El título de piloto sigue siendo en el precepto impugnado el documento básico que abre paso al ejercicio de la profesión y que acredita, según el artículo 2º "el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para ejercer determinadas atribuciones". Su prevalencia sobre la licencia estriba en que ésta no puede obtenerse sin aquél y en la validez temporal de la licencia. De esta forma la tenencia del título se hace imprescindible para obtener por primera vez la licencia correspondiente, como claramente lo expresa el mencionado precepto y se induce de la Disposición Adicional Segunda donde, a los efectos de determinar las equivalencias académicas, es el título de piloto el que se tiene en cuenta, con independencia de la capacidad que confiere la licencia correspondiente.

No hay, por último, contradicción con el artículo 58 de la Ley. En él se exige el título para el ejercicio de la profesión de piloto, pero no se excluye que, junto a éste, se establezcan otros, como hay que inferir de su propia redacción, al añadir copulativamente junto al título "y el cumplimiento de las condiciones que por el Ministerio del Aire reglamentariamente se determinen". Por lo demás el artículo 20 de la Ley se refiere claramente a la licencia de aptitud de cada miembro de la tripulación, reconociendo de esta forma tal documento".

En relación con el artículo 5 de la Orden, que es transcripción literal del artículo 11 del Real Decreto 270/2000 se dijo por la sentencia de esta Sala de 2 de diciembre de 2002 que:

El SEPLA mantiene que el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 es nulo o, en su caso, anulable, ya que las facultades de revocación que confiere a la Dirección General de Aviación Civil deben asimilarse conceptualmente a la imposición de una sanción administrativa, asimilación determinada por el carácter singular que tiene la licencia de piloto de transporte de línea aérea para la realización del trabajo de los afiliados al Sindicato. Al considerar que se regula una sanción administrativa, la parte recurrente considera que el referido artículo 11 vulnera el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que establece el artículo 25 de la Constitución, poniéndolo en relación con los principios contenidos en los artículos 1.1, 9.3 y 24 de la Ley Fundamental.

El núcleo de la cuestión estriba, pues, en decidir si las facultades que a la Dirección General de Aviación Civil atribuye el artículo 11 impugnado constituyen la imposición de una sanción administrativa, por la comisión de una infracción de esta clase, al piloto al que se limite, suspenda cautelarmente o revoque la licencia.

El artículo 25.1 de la Constitución, según el cual, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento, comprende, según reiterada jurisprudencia, una doble garantía: la primera, de orden material, que exige la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, que requiere que esa predeterminación normativa se realice a través de un precepto con rango de ley formal. La doble garantía es aplicable tanto al campo del Derecho penal como al de las infracciones y sanciones administrativas.

Para resolver sobre si la revocación (y lo mismo cabe decir de las restantes limitaciones autorizadas por el artículo 11 objeto del recurso) de la licencia de piloto, fundada en razones de seguridad aérea, debidamente acreditadas, constituye o no una sanción administrativa, debemos partir de que una de las finalidades principales que la Administración persigue al establecer los requisitos necesarios para obtener dicho título, es atender a las necesidades prioritarias de la seguridad aérea. Es innegable que los títulos de piloto, en sus diversas variedades (véase artículo 3.1 del Real Decreto 270/2.000), exigen unos conocimientos, instrucción, experiencia y aptitud psico-física que tiene entre sus objetivos, de manera fundamental, que la persona a quien se le encomienda la dirección y manejo de una aeronave civil no ponga en peligro la seguridad aérea, dado que del acertado desempeño de la función dependen intereses de gran importancia, y, en muchos casos, la conservación de vidas humanas.

Si las licencias de piloto se conceden pues en atención principal, aunque no única, a preservar la seguridad aérea, resulta razonable y justificado que la Administración, cuando existan razones que ponen en peligro esa seguridad, debidamente acreditadas y motivadas, pueda limitar, suspender o, si es necesario, revocar las licencias concedidas, ya que se produce un supuesto de incumplimiento de uno de las condiciones esenciales que motivaron su concesión: estar debidamente garantizada, por medio de los requisitos establecidos para obtener el título de piloto, la seguridad aérea.

La consecuencia de ello es que las facultades que previene el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 no constituyen una sanción administrativa y que, por tanto, dicho precepto no vulnera el artículo 25.1 de la Constitución. No existe aquí infracción alguna que sancionar. Las razones para la revocación o limitación pueden no derivar de ninguna conducta culpable del piloto. Pueden ser motivos objetivos, nacidos de las circunstancias concurrentes, que, al poner en peligro la seguridad aérea, determinan el ineludible deber de la Administración de tomarlos en cuenta y evitar sus graves consecuencias.

La sentencia del Tribunal Constitucional 181/1.990, de 15 de noviembre, pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una revocación sanción puede resultar difícil, pero que, en tanto en cuanto la revocación de la licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionatoria, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

A lo expuesto debe añadirse que la limitación o revocación de las licencias regulada por el artículo 11 recurrido va acompañada de las necesarias garantías: audiencia del interesado, lo que implica la instrucción de un expediente en el que debe constar con claridad la razón de seguridad aérea que origina la actuación de la Administración; y resolución motivada en la que se acredite la aludida razón. Utilizadas estas facultades rectamente, para los fines establecidos por el ordenamiento, no apreciamos que la Administración, con su ejercicio, imponga sanción alguna al piloto que pudiera resultar afectado.

[...] Las restantes alegaciones en que la parte recurrente fundamenta su pretensión no pueden ser acogidas.

Se afirma que la licencia de piloto de transporte de línea aérea tiene un carácter singular, ya que es condición "sine qua non" para la realización del trabajo correspondiente, y que de este carácter singular resulta que la facultad revocatoria de la licencia debe asimilarse a una sanción. Sin embargo, esta cualidad no es particular de la licencia de piloto. Cuando la Administración revoca una licencia que autoriza para el ejercicio de una profesión, de una actividad económica, mercantil o de otra clase, priva al titular de la licencia del derecho al ejercicio de dicha actividad, sin que ello transforme la revocación de la licencia o autorización en una sanción.

Lo mismo debe decirse de la afirmación de que se trata de un acto unilateral de la Administración, sin mediar sentencia firme. En principio, la revocación, anulación o rescisión de las licencias y autorizaciones administrativas compete a la Administración, que deberá ejercitar estas facultades conforme al ordenamiento jurídico. Contra el correspondiente acto o resolución administrativa el interesado podrá interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo, con el fin de que lo decidido por la Administración pueda ser revisado por los Tribunales de Justicia. Pero esta forma de actuación es común a cualquier revocación o anulación de una licencia, sin que ello convierta tales actos, en el supuesto específico que se enjuicia, en actos de imposición de una sanción.

Mantiene el Sindicato recurrente que deben tomarse en cuenta los daños de imposible o difícil reparación que se producirían de subsistir la facultad revocatoria de las licencias, señalando que de poco servirá que un órgano jurisdiccional deje después sin efecto esa revocación si el daño ha sido ya consumado. Tampoco este argumento permite calificar la revocación de la licencia como una sanción. Los daños de imposible o difícil reparación que la medida pueda causar son comunes a cualquier supuesto de revocación de una licencia para el ejercicio de actividades, y tienen su remedio en la posibilidad de instar de los Jueces y Tribunales la suspensión cautelar de la medida adoptada en tanto se dirime el proceso, no pudiendo la Administración ejecutar sus decisiones mientras el órgano jurisdiccional competente no se pronuncie sobre la suspensión solicitada, acordándola o denegándola en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, tomando en consideración si la Administración ha utilizado o no correctamente las facultades que se le otorgan, pues si las aplicase a supuestos en que claramente no concurriesen las razones de seguridad aérea que justifican las medidas en cuestión, es evidente que los Tribunales ejercitarían sus potestades de suspensión y anulación de tales medidas, por lo que no es la utilización anormal o desviada de estas facultades por la Dirección General de Aviación Civil la que puede determinar que la revocación de las licencias se califique como una sanción, ya que tal utilización anormal, como en el caso de cualquier otro acto administrativo, encontraría su solución en las normas del ordenamiento que sujetan a revisión jurisdiccional la conducta de la Administración.

Esto mismo debemos significar respecto al dato de que el artículo 11 impugnado no especifique los casos concretos de peligro para la seguridad aérea que permitan su aplicación. La validez y conformidad con el ordenamiento de la medida de revocación de la licencia dependerá de la adecuada justificación de las razones de seguridad aérea que la Administración invoque. En este sentido el artículo 11 exige la debida acreditación y la motivación de la medida, previa audiencia del interesado. Pero dentro del marco general que el ordenamiento establece para todo acto de la Administración, que debe estar sometido plenamente a la ley y al derecho (artículo 103.1 de la Constitución), sea discrecional o reglado, lo cierto es que la falta de especificación de los supuestos en que es aplicable el artículo 11, que obedece a la necesidad de proteger el principio superior de la "seguridad aérea", no permite sostener que nos hallamos ante una sanción administrativa, aplicable a un catálogo de infracciones tipificadas, tipificación que sería imprescindible si efectivamente nos moviésemos dentro del campo del Derecho administrativo sancionador.

Descartado en esas sentencias el carácter sancionador del precepto cuestionado, no resulta vulnerado el artículo 24 de la Constitución, cuyas garantías se extenderían en su caso, a un procedimiento de ese tipo, pero no al caso que se examina.

Por todo ello procede desestimar los motivos en que se funda el recurso.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,