STS, 16 de Marzo de 2004

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por POCASA PORRIÑESA DE CANTERAS, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Porriño de 5 de diciembre de 1994 que aprobó definitivamente el pliego de condiciones de otorgamiento de autorizaciones de ocupación de terrenos patrimoniales de dicho Ayuntamiento para canteras; sin hacer imposición de las costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de POCASA PORRIÑESA DE CANTEIRAS, S.A. se promovió recurso de casación y la Sala de instancia, por resolución de 10 de diciembre de 1.997, lo tuvo por preparado por y acordó remitir las actuacio-nes a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras expresar los motivos en que pretendía fundarse, terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) se case y anule la sentencia recurrida, y se dicte otra acogiendo íntegramente las pretensiones de la demanda en los términos en que ha sido planteada, esto es declarando que no se ajusta a derecho el Pliego de Condiciones impugnado, salvo en lo relativo a lo que ha sido objeto de consentimiento, esto es: el importe del canon de ocupación de los terrenos establecido en 130 pesetas metro cuadrado y año; y lo demás procedente resolviendo en cuanto a la imposición de costas".

La representación del AYUNTAMIENTO DE PORRIÑO se opuso mediante escrito en el que pidió que se declarara no haber lugar al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 18 noviembre de 2003, pero la deliberación hubo de continuarse en fechas correspondientes a posteriores señalamientos a causa del elevado número de asuntos conocido por la Sección.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén,

La sentencia aquí recurrida de casación desestimó el recurso contencioso administrativo que POCASA PORRIÑESA DE CANTEIRAS, S.A. interpuso contra el acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE PORRIÑO de 5 de diciembre de 1994.

Este acto municipal había aprobado definitivamente el Pliego de Condiciones para el otorgamiento de autorizaciones de ocupación de terrenos patrimoniales del municipio con destino a explotación, transformación y preparación de recursos minerales.

El actual recurso de casación lo interpone también POCASA PORRIÑESA DE CANTEIRAS, S.A. y lo intenta apoyar en tres motivos.

Esos tres motivos denuncian las distintas infracciones que más adelante se detallarán, pero sus argumentos se sustentan en una alegación común: que entre la mercantil recurrente y el Ayuntamiento hubo un vínculo privado, por el cual la primera tuvo la ocupación de unos terrenos municipales para poder explotar las canteras de granito allí existentes; y que entre ambas partes surgieron diferencias sobre como había de determinarse el canon a pagar por esa ocupación.

El primer motivo de casación denuncia exceso de jurisdicción, con infracción del artículo 1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción.

La idea principal utilizada para justificar esta denuncia es que el Ayuntamiento trasladó al ámbito administrativo un problema civil. Y lo que más concretamente se reprocha a la sentencia recurrida es que no ha tenido en cuenta que el conflicto existente entre los litigantes pertenece al ámbito del Derecho privado, como tampoco que el Ayuntamiento para resolverlo impuso unilateralmente su voluntad (a través del acto administrativo que fue impugnado en el proceso de instancia).

El segundo motivo de casación señala la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución -CE-, en lo que establece sobre el principio de legalidad y la prohibición de arbitrariedad; y del artículo 103.1 del mismo texto constitucional, en lo que exige sobre que la Administración pública sirve con objetividad a los intereses generales y debe actuar de acuerdo con el principios de coordinación y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Se aduce que el Ayuntamiento no se ha coordinado con la Administración minera, y que tampoco tenía libertad para imponer condiciones a la ocupación ni regularla ignorando los derechos de explotación minera porque eso es arbitrario.

El tercer motivo de casación reprocha la vulneración del principio de buena fe establecido en el artículo 1 del título preliminar del Código civil, en relación con el artículo 7 del mismo texto legal y reiteradísima jurisprudencia del Tribunal Supremo, sentencias, entre muchas, de 8 de julio de 1981 y 16 de febrero de 1988.

Se alega que el Ayuntamiento no ha actuado con buena fe porque no respetó las bases de un convenio de 1989; porque este convenio había sido aceptado por la Administración competente en el sector minero y los empresarios de las canteras; porque esa Administración (minera) acomodó sus actuaciones a esos antecedentes; porque el Ayuntamiento estaba facultado para establecer un canon de ocupación de los terrenos pero no para decidir quien podría explotar los recursos mineros, ya que esta última prerrogativa correspondía a la Administración competente en el sector minero; porque tampoco el Ayuntamiento podía condicionar la ocupación al pago de saldos anteriores, pues al ser este conflicto de carácter civil privado correspondía solo a los tribunales de este orden decidir si existía o no saldo reclamable por supuestas reclamaciones anteriores; y porque la imposición unilateral de condicionamientos vulnera no solo el principio de buena fe sino las normas de rango superior invocadas en los anteriores motivos.

Aunque no se dice directamente, el anterior planteamiento revela que implícitamente el primer motivo se apoya en el ordinal primero del artículo 95.1 de la ley jurisdiccional aquí aplicable (el texto de 1956 con la redacción de la reforma de 1992); y los otros dos en el ordinal cuarto.

Para comprender debidamente las cuestiones suscitadas en esos motivos de casación resulta imprescindible hacer una previa referencia a las alegaciones y argumentaciones que realizaron los litigantes en el proceso de instancia para defender sus pretensiones y a los términos como la sentencia recurrida delimitó y decidió la controversia por ella enjuiciada.

La demanda formalizada en la instancia por POCASA PORRIÑESA DE CANTEIRAS S.A. postuló que se declarara no ajustado a Derecho el Pliego de Condiciones aprobado por el acto impugnado (el acuerdo plenario municipal de 5 de diciembre de 1995), salvo en lo relativo al importe de canon de ocupación.

Esa fue la pretensión ejercitada en el "suplico". Estuvo precedida de unas alegaciones de hecho, en las que se intenta hacer un relato histórico de las fases y hechos que se han sucedido en torno a la explotación de las canteras de granito ornamental existentes en los terrenos municipales a los que se refiere el Pliego litigioso; y también de un apartado de "fundamentos jurídicos", en las que la sociedad actora viene a exponer las razones por las que entiende que ese Pliego debe ser considerado inválido.

El relato histórico señala como hitos más inmediatos estos que siguen. Un Pliego de Condiciones tipo para la autorización de la ocupación de los terrenos municipales, aprobado por el Ayuntamiento el 16 de noviembre de 1982. Una sentencia de 31 de julio de 1987 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Coruña que desestimó el recurso jurisdiccional planteado contra ese Pliego que antes se ha mencionado. Una compraventa, elevada a escritura pública el 12 de julio de 1989, por la que la sociedad en constitución que después se denominó POCASA compró la concesión minera Benedictina 1544 a otra sociedad mercantil. Y el nuevo Pliego de Condiciones aprobado por el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Porriño de 5 de diciembre de 1994.

La fundamentación jurídica que en la demanda sigue al anterior relato histórico incluye unas consideraciones o ideas que, expuestas de manera resumida, básicamente son éstas:

- A) La Ley de Minas de 1973 significó un cambio legislativo que nunca fue asumido por el Ayuntamiento de Porriño, y este es el origen del conflicto que ha existido entre dicho ente local y los empresarios de las canteras.

A partir de esa ley los yacimientos de granito pasaron a ser recursos mineros sometidos a la competencia de la Administración estatal (la Dirección General de Minas), por lo que el Ayuntamiento perdió toda competencia sobre el recurso minero y solo conservó la propiedad del terreno.

Los empresarios de las canteras se encontraron con una dificultad para poder acceder a su explotación: que los terrenos no eran francos y registrables porque existía una concesión sobre otro recurso minero (Mina Benedictina 1544); y esto fue lo que determinó que, por no estar amparados dichos empresarios en una concesión, la sentencia de 1987 les fuera adversa.

La situación posteriormente ha cambiado porque POCASA es ya concesionaria de todos los recursos de la Sección C que se encuentran en el territorio delimitado por la Mina Benedictina 1544.

- B) Las relaciones existentes entre el Ayuntamiento de Porriño y los empresarios de canteras entraña un conflicto de derecho privado sobre el que el Ayuntamiento carece de prerrogativa decisoria.

Ha habido una posesión pacífica y retribuida de los terrenos consentida por el Ayuntamiento que exterioriza una relación bilateral, no unilateral, que debe situarse en el Derecho privado y no puede trasladarse al Derecho Administrativo para que el Ayuntamiento decida sus diferencias con los empresarios de manera unilateral utilizando el procedimiento administrativo.

- C) La adquisición de la Mina Benedictina fue un instrumento para superar el conflicto, impulsada y conocida por la Administración estatal y por el Ayuntamiento. El contrato de esa adquisición, aunque se concertó entre POCASA y los titulares de esa concesión minera, trascendía por ello al propio interés de los contratantes y afectaba a la Administración estatal y al propio Ayuntamiento.

Esa intervención del Ayuntamiento generó en los empresarios de canteras, en virtud del principio de buena fe, la confianza de que la conducta de ese ente local sería coherente con la aceptación de la existencia en los terrenos municipales de los recursos de la Sección C y de que el derecho de la Corporación local está limitado a percibir una contraprestación por permitir la posesión de los terrenos.

Ese principio no ha sido respetado en un doble sentido: al intentar imponer unilateralmente su voluntad para decidir el conflicto; y al tratar de exigir unas liquidaciones por gravamen del recurso minero (no por la posesión del terreno) que no le corresponden.

- D) El Pliego de Condiciones de 1994 solo se ajusta a Derecho en el importe de canon de ocupación del terreno, por ser lo único que ha sido consentido por los empresarios de canteras.

Sin embargo no es correcto en cuanto a la duración que establece, la transmisión de la ocupación y las causas de resolución; y esto por establecerse al margen de la concesión minera, ignorar la competencia de la Administración de minas y no respetar la legislación específica de minas que resulta aplicable.

Como tampoco respeta el derecho cuando, para mantenerse en la ocupación legitimada por la concesión minera, impone unas liquidaciones atrasadas, porque eso constituye la coacción inadmisible de privar a los empresarios del derecho a discutir esas liquidaciones.

La oposición que el AYUNTAMIENTO DE PORRIÑO formalizó en su escrito de contestación a la demanda desarrolló, a su vez, las ideas que continúan.

El litigio debe quedar limitado al Pliego de Condiciones de 1994, por ser este el contenido del acto administrativo que fue impugnado en el recurso contencioso-administrativo que dio origen al proceso de instancia.

Ese Pliego tiene una naturaleza administrativa, por constituir la fase o actuación preparatoria de un contrato de cesión de uso de los terrenos patrimoniales del Ayuntamiento; y en la definición de sus cláusulas la Administración tiene reconocida una libertad que no tiene más limitaciones que las prohibiciones de derecho necesario, los principios del ordenamiento jurídico y las normas de rango superior (especialmente las relativas a la contratación administrativa).

Las condiciones de ese Pliego cuya validez la sociedad demandante cuestiona se refieren solo la ocupación de los terrenos y no a los derechos de explotación de los recursos mineros allí existentes. Están amparadas por ello en aquel margen de libertad legalmente reconocido y no obstaculizan los instrumentos que la legislación de minas permite a los titulares de aprovechamientos de recursos mineros.

Ese Pliego tampoco impide a POCASA acudir a la jurisdicción civil para discutir si son o no procedentes las cantidades que el Ayuntamiento sostiene le son adeudadas en concepto de canon de ocupación de los terrenos.

La sentencia recurrida delimitó el litigio en las dos cuestiones que siguen, que abordó y resolvió de la manera que se expresa también a continuación.

La primera de ellas era el derecho que se arrogaba o pretendía la mercantil demandante de figurar en ese Pliego como necesaria parte contratante en la autorización de ocupación que se otorgara, y ello como derivación de su condición de concesionaria de la explotación del recurso geológico.

Fue resuelta por la Sala "a quo" en sentido contrario a esa pretensión.

Declaró para ello que el pliego de condiciones que rigió la ocupación anterior, de 16 de noviembre de 1982, estableció una duración de doce años, por lo que tal ocupación se extinguió en 1994, y que era indiferente que la recurrente hubiera adquirido su condición de ocupante en 1989 porque lo hizo por subrogación en el "status" de la anterior titular "Bloques de Porriño S.A.". Añadió a lo anterior un argumento complementario, que vino consistir en diferenciar, respecto de la mercantil demandante, entre su condición de ocupante de los terrenos municipales y su condición de concesionaria de la explotación de granito. Y a partir de esa diferenciación afirmó que para esa ocupación el Ayuntamiento, como propietario de los terrenos, tenía plena libertad para imponer por adelantado las condiciones que tuviera por conveniente; y que la condición de concesionaria del mencionado recurso geológico le posibilitaba acudir a la expropiación u ocupación forzosa, pero mientras no optara por esta solución había de pasar por las condiciones del Ayuntamiento, por lo que la apelación que se hacía a los artículos 105 de la Ley de Minas y 108 de la Ley de Expropiación Forzosa era ineficaz en ese momento.

La segunda cuestión analizada fue la de los posibles indicios de arbitrariedad o irrazonabilidad en las cláusulas impugnadas, que fueron negados por la sentencia recurrida en su fundamento de derecho quinto.

Declaró que, en cuanto a la duración de la autorización de ocupación, el Ayuntamiento no estaba vinculado por los términos de la concesión (minera); que era razonable que se reservara el derecho de admisión sobre las personas o empresas que hubieran de ocupar los terrenos municipales mediante la obligación de abonar el correspondiente canon; y que los pagos a cuenta comportan por definición un saldo a determinar "a posteriori", bien de mutuo acuerdo o por resolución judicial.

Según se desprende de todo lo anterior, la principal cuestión que plantea el recurso de casación es la incidencia que puede tener la habilitación administrativa de explotación de recursos geológicos sobre el propietario de los terrenos en que tales recursos se hallen cuando dicho propietario no es el titular de aquella habilitación; y más concretamente, tratándose de terrenos patrimoniales de un municipio, si el Ayuntamiento titular de los terrenos está obligado sin más a otorgar o consentir lo que sobre su ocupación le puedan reclamar quienes invoquen ser beneficiarios de autorizaciones o concesiones otorgadas por la Administración minera.

Ése es el núcleo de la polémica en que se enmarcan las vulneraciones denunciadas en los distintos motivos de casación y, por ello, hace conveniente preceder el estudio de estos motivos con estas puntualizaciones que siguen:

1. - En la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (en lo sucesivo LM), todos los yacimientos minerales y demás recursos geológicos son considerados bienes de dominio público (art. 2), pero la regulación del aprovechamiento difiere según la Sección en que esté clasificado el yacimiento o recurso de que se trate.

2. - El aprovechamiento de los recursos de la Sección A) se reconoce en principio al propietario privado de los terrenos donde se encuentren o a las personas, físicas o jurídicas, a quienes el dueño ceda sus derechos; pero para poder ser aprovechados requieren una intervención de la Administración competente en esta específica materia sectorial (arts. 16 y 17). Como se ve, la autorización que pueda haber concedido la Administración de Minas, más que otorgar el derecho a la explotación lo que hace el controlar que su ejercicio se acomodará a lo que reclamen los intereses generales presentes en esta materia; y la cesión de ese derecho por el dueño a otra persona presenta el perfil propio de un acuerdo entre particulares.

3. - El derecho al aprovechamiento de los recursos de la Sección C) se otorga por medio de una concesión administrativa de explotación, a la que se puede acceder sin necesidad de ser propietario de los terrenos relacionados con el yacimiento (arts. 60 y siguientes).

4. - Se reconoce la posibilidad de acogerse a los beneficios de la Ley de Expropiación Forzosa, en el caso de los recursos de la Sección A) , para la ocupación de los terrenos necesarios al emplazamiento de las labores, instalaciones y servicios correspondientes (art. 102) ; y, en el caso de la titularidad de una concesión de explotación, respecto de los terrenos que sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios (art. 105.1).

   Para la tramitación de los expedientes hay una remisión a las disposiciones de la Ley de Expropiación Forzosa, y una específica prescripción sobre que la necesidad de ocupación la resolverá la Administración competente en esta específica materia sectorial (art. 107).

5. - Tratándose de contratos sobre la cesión del uso o aprovechamiento de bienes patrimoniales, aunque se reconozca su carácter privado rige la doctrina de los actos separables, lo que hace que los actos preparatorios que antecedan al contrato tienen carácter administrativo y son controlables por la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Entre esos actos preparatorios han de ser incluidos los dirigidos a definir el objeto, el contenido y la forma de adjudicación del futuro contrato, así como la propia adjudicación.

Las consideraciones que acaban de hacerse determinan que no sean de compartir ninguna de las vulneraciones que son denunciadas en los motivos de casación.

No hay el exceso de jurisdicción censurado en el motivo primero, porque la impugnación deducida en el proceso de instancia se dirigió contra el acto de aprobación del Pliego de condiciones que había de regir para otorgar las autorizaciones de ocupación de terrenos patrimoniales; y esta aprobación tiene el carácter de acto preparatorio respecto del vinculo contractual que se perfeccione para llevar a cabo esa ocupación y, por esta razón, tiene naturaleza administrativa y es susceptible de impugnación ante el orden contencioso-administrativo.

También carecen de justificación las vulneraciones legales que se señalan mediante la alegación de que el Ayuntamiento de Porriño ignoró los derechos de explotación minera y no coordinó su actuación con las decisiones de la Administración de este sector.

Sin perjuicio de que no se detallan cuales eran los concretos actos administrativos que habilitaban para esos aprovechamientos, lo cierto es que la aquí cuestionada actuación municipal no estaba afectada por esas limitaciones que en el recurso de casación se pretenden; y esta afirmación es válida cualquiera que sea la clasificación que se otorgue o corresponda al recurso geológico (es decir, es indiferente que lo sean de la Sección A o de la Sección C).

De tratarse de recursos de la sección A), ya se ha dicho que la autorización que pueda haber concedido la Administración de minas no confiere el derecho al aprovechamiento porque solo autoriza su ejercicio; que el derecho corresponde a propietario privado de los terrenos; y que la cesión que el dueño pueda hacer a otra persona es un acto entre particulares.

Y de tratarse de recursos de la Sección C), porque hay una disociación entre propiedad de los terrenos y aprovechamiento de los recursos geológicos, lo que significa que las concesiones de explotación en nada afectan a las facultades inherentes al derecho de propiedad del dueño de los terrenos relacionados con el yacimiento, que podrán ser libremente ejercitadas hasta que no sea privadas de ellas a través del correspondiente expediente de expropiación. O dicho de otra forma: los posibles obstáculos que el titular de la concesión pueda encontrar en el propietario de los terrenos que le puedan resultar necesarios para la explotación los podrá salvar instando la expropiación forzosa que establece la Ley de Minas.

Resultan convenientes unas últimas declaraciones que completen todo lo que se ha venido exponiendo.

La lectura del Pliego litigioso (aprobado definitivamente por el acuerdo municipal de 5 de diciembre de 1994 que fue objeto de impugnación en el proceso de instancia) pone de manifiesto que su objeto es la contratación de la ocupación de los terrenos, así como que las condiciones establecidas son referidas a esa ocupación y no a los recursos mineros.

Por lo cual, no puede entenderse que sea incompatible con el contrato de adquisición de la Mina Benedictina (cuyo objeto era diferente).

Si a ello se suma que el debate casacional deben ajustarse a las apreciaciones fácticas de la sentencia de instancia, y que en esta no aparece ninguna actuación previa municipal que exteriorizara una voluntad diferente a las condiciones que incluye el Pliego de 1994, la vulneración del principio de buena fe tiene también que declararse carente de justificación.

La definitiva aceptación de un contrato de ocupación ajustado a dicho Pliego Municipal no es la única vía que tiene la parte demandante para ejercitar los derechos de explotación minera que le hayan sido reconocidos. Si juzga que las condiciones así establecidas por el Ayuntamiento para contratar la ocupación de los terrenos le son injustificadamente gravosas, siempre podrá, como reconoce con acierto la sentencia recurrida, promover la expropiación forzosa que permite la legislación de minas.

Las exigencia de estar al corriente en las liquidaciones derivadas de un contrato de ocupación anterior está en principio amparada por esa libertad que corresponde al Ayuntamiento para definir y establecer, en la actuación administrativa preparatoria, las condiciones que habrán de cumplirse para poder acceder al nuevo contrato de ocupación.

Esta exigencia, además de que puede obviarse instando la expropiación forzosa, tampoco impide acudir a la jurisdicción civil a discutir el importe de la deuda pretendida por el Municipio.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.