STS, 13 de Marzo de 2001
| Ponente | GONZALEZ GONZALEZ, OSCAR |
| ECLI | ES:TS:2001:2017 |
| Número de Recurso | 1803/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 13 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de dos mil uno.
En el recurso de casación nº 1.803/1994, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 65/1994, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en fecha 19 de febrero de 1.994 y recaída en el recurso nº 6/1992, sobre autorización de instalaciones eléctricas en carretera; habiendo comparecido como parte recurrida ELÉCTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA S.A., representada por el procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, con asistencia de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Primera) dictó sentencia estimando parcialmente el recurso promovido por ELÉCTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA S.A. contra las resoluciones del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón -Unidad de Teruel- de 26 de septiembre y 22 de octubre de 1.991, y la del Director General de Carreteras, de 25 de marzo de 1.992, por las que se concedió a dicha entidad autorización para efectuar el cruce de carreteras nacionales 234 y 232, con motivo de la construcción de sendas líneas de conducción de energía eléctrica.
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de febrero de 1.994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 1 de junio de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo de casación, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, infracción por la sentencia recurrida de los artículos 132.1 y 106.2 de la Constitución española; 126 de la Ley del Patrimonio del Estado, texto articulado aprobado por decreto 1.022/1964, de 15 de abril; 7.2 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, de Expropiación Forzosa en materia de instalaciones eléctricas; 29 del Decreto 2.619/1966, de 20 de octubre, de Reglamentos sobre Expropiación Forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas; así como la jurisprudencia relativa a cláusula de precario en las autorizaciones administrativas, sentada, entre otras, en la sentencia de 3 de junio de 1.987 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo. Terminó por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la recurrida en el punto en el cual estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo, declarando en su lugar la total conformidad a Derecho de las resoluciones en su día impugnadas y, concretamente, la plena vigencia de la prescripción general nº 3.11 de la autorización objeto del recurso.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 21 de julio de 1.994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ELÉCTRICAS REUNIDAS DE ZARAGOZA, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo en escrito de fecha 30 de septiembre de 1.994, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimando el recurso, con imposición de las costas del mismo a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2.000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de marzo de 2.001, en que tuvo lugar.
En relación con el acto objeto de impugnación -"concesión a Eléctricas Reunidas de Zaragoza S.A. de autorización para efectuar el cruce de carreteras nacionales N-234 y N-232, con motivo de la construcción de sendas líneas de conducción de energía eléctrica"-, la sentencia recurrida contiene un doble pronunciamiento: a) considera válida la prescripción general contenida en dicha autorización, de que "se concede a título de precario, y en consecuencia, el peticionario o quien de él traiga causa no adquirirá derecho alguno sobre los bienes de dominio público, respecto de los cuales la Administración, por causas de interés general, podrá modificar la autorización, suspenderla o extinguirla"; y b) anula el último inciso de dicha prescripción que excluye del derecho a indemnización las referidas modificación, suspensión o extinción.
El primer pronunciamiento no ha sido recurrido por la compañía eléctrica. Sin embargo, el Abogado del Estado recurre el segundo, por lo que esta casación ha de quedar constreñido a este punto.
Como se desprende de las sentencias de esta Sala de 29 de octubre de 1.979, 23 de abril de 1.980, 29 de septiembre de 1.980, 4 de noviembre de 1.997 y 18 de diciembre de 1.997, la legalidad de cláusulas como la que es objeto de esta casación, y que se imponen por la Administración «en defensa de la titularidad y afectación de los bienes de dominio público, ha dado lugar a una problemática doctrinal en la que ha triunfado como criterio dominante el de que la Administración carece de facultades para atribuirse por medio de dichas cláusulas el poder ilimitado de revocar a su libre voluntad y sin compensación indemnizatoria el uso otorgado y, en su consecuencia, que tales cláusulas no garantizan la absoluta inmunidad de la Administración para eliminar la situación jurídica sobre la que se hace gravitar el precario administrativo, por la mera introducción de este término, sino que la licitud de la revocación, modificación o reconversión del uso conferido exige que estas facultades vengan legalmente autorizadas de acuerdo con el sentido, finalidad y contexto de la concesión o autorización otorgada y, por tanto, para determinar la validez y eficacia de las facultades revocatorias o modificativas que la Administración se autoconceda por cláusula de precario será preciso investigar el fin concreto del acto concesional o autorizante del uso y examinar las razones de oportunidad en que se apoye dicha revocación o modificación, así como los planes y proyectos en cuya realización se ejercitan, determinando si este ejercicio responde plenamente a la protección y salvaguarda del primordial destino del bien de dominio público sobre el cual recae el uso anormal conferido y todas estas ideas dan lugar a que sea preciso distinguir entre una precariedad de primer grado que lleva aparejada indemnización y otra de segundo grado que no comporta resarcimiento, cuya separación depende de las circunstancias de estabilidad o interinidad del uso y de las condiciones de oportunidad y alteración de la causa originaria de esa situación jurídica de uso que acompañan a la acción revocatoria, siempre enjuiciable en conexión con la teoría general del negocio jurídico».
De acuerdo con esta doctrina y jurisprudencia, ha de reputarse ilegal una cláusula tan absoluta, como la que es objeto de impugnación, en que se exonere a la Administración de cualquier tipo de indemnización como consecuencia de la futura modificación, suspensión o extinción de la autorización o concesión por razones de interés general, haciendo abstracción de las circunstancias que concurren y de cuál es su causa. Al margen de la posibilidad de discutir si en el caso concreto se da el interés general que origina la revocación, también debe quedar en pie la posibilidad de pedir el resarcimiento por daños y perjuicios, si efectivamente se han producido, para el caso de que el cambio, suspensión o extinción de la autorización o concesión sean procedentes, al existir realmente un interés general que lo demanda. Ello tiene aun mayor importancia en supuestos como el actual, en que el uso anormal del dominio público se ha otorgado para la prestación de un servicio de interés general, como es el eléctrico, y que en aras del mismo se han realizado una serie de inversiones que pueden verse frustradas, o al menos agravadas, como consecuencia de la suspensión, modificación o extinción.
En fin, pueden existir supuestos en que el cambio o revocación no genere derecho a indemnización, pero, por contra, pueden existir otros en que sí surja este derecho, por lo que la cláusula que "a priori" los excluya contraría los principios de responsabilidad por daños que presiden nuestro ordenamiento jurídico.
Los anteriores razonamientos imponen la desestimación del recurso de casación, sin que frente a ello pueda prosperar el motivo aducido por el Abogado del Estado, puesto que no se han producido las infracciones que denuncia. En efecto: a) La declaración de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de dominio público que proclama el artículo 132.1 de la Constitución no tiene nada que ver con la obligación de la Administración de indemnizar a los usuarios de esos bienes, cuando por consecuencia de su actuación en ellos -lícita o ilícita- les cause daños y perjuicios. b) Pese a lo alegado en su escrito de interposición, el artículo 106.2 de la Constitución no excluye esa indemnización, debiendo entenderse incluida en la expresión "derecho a ser indemnizado por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos", entendidos estos últimos en su concepción amplia, omnicomprensiva de los denominados en la doctrina "derechos debilitados", referidos a los derivados de las licencias de utilización de los bienes de dominio público. c) La facultad que el artículo 126 de la Ley de Patrimonio del Estado atribuye a los Ministerios competentes para fijar "las condiciones generales que habrán de regir para cada clase de concesiones o autorizaciones sobre el dominio público", habrá de ejercerse dentro de los límites legales, límites que no toleran una exclusión "ab initio" de cualquier indemnización por revocación de las mismas. d) La previsión que hace el artículo 7 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo -de Expropiación Forzosa en materia de instalaciones eléctricas, y Reglamento que la desarrolla, aprobado por Decreto 2.619/1966-, sobre indemnización por variación por tendido de una línea como consecuencia de proyectos o planes aprobados por la Administración, lejos de excluir la indemnización, refuerzan las conclusiones sentadas en el fundamento anterior, pues, en primer término, lo normal es que el origen de la revocación o modificación se encuentre en esos planes o proyectos, o actos generales de idéntico contenido a ellos asimilables, y, en segundo término, la cláusula discutida excluiría incluso el supuesto indemnizatorio contemplado en este precepto, lo que agravaría su ilegalidad.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, procede condenar en costas a la parte recurrente, al desestimarse sus motivos de casación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 1.803/1994, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia nº 65/1994, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en fecha 19 de febrero de 1.994 y recaída en el recurso nº 6/1992; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Mª Rosario Barrio Pelegrini.- Rubricado.-
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