STS, 5 de Junio de 2007

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 19 de junio de 2003, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Ángel Luis Rodríguez Álvarez, en representación de "Monte Vallequillas, SA.», contra la desestimación presunta por el Consejero de Economía de la Comunidad de Madrid de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada por la recurrente, por ser dicha resolución ajustada a Derecho, sin hacer especial declaración en cuanto a las costas causadas."

Una vez notificada la citada sentencia y denegada su aclaración, se presentó escrito por la representación procesal de la referida entidad mercantil, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 30 de octubre de 2003 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 5 de diciembre de 2003 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que se hacen valer dos motivos de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se estime íntegramente la reclamación indemnizatoria formulada.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizaran escrito de oposición, solicitándose por la misma la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 30 de mayo de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

La sentencia de instancia recoge los hechos en que se funda la reclamación formulada, señalando: "Primero; que la recurrente, "Monte Vallequillas, SA.", era titular de una concesión de explotación de la gravera denominada "Juan Díaz", en San Martín de la Vega, sobre una extensión de 16,5 hectáreas.

Segundo; el 27 de julio de 1990 solicitó a la Dirección General de Industria, Energía y Minas, la ampliación de la concesión en una extensión de 75 hectáreas. Tercero; dicha autorización fue denegada el 9 de septiembre de 1991, cuya impugnación en vía administrativa se desestimó por silencio.

Cuarto; interpuesto recurso contencioso-administrativo contra esta resolución, fue dictada Sentencia por esta misma Sección de la Sala (S. 995/1993, de 3 de noviembre, rec. 111/92 ) estimando el recurso y anulando la resolución administrativa.

Y quinto; recurrida en casación dicha resolución por la parte demandada, se declaró desierto el recurso por Auto de 25 de abril de 1997, que devino firme, así como la Sentencia de primera instancia.

En base a tales circunstancias, la recurrente considera que la falta de explotación de la gravera a que se refería la autorización indebidamente denegada es imputable a la Administración, y la frustración de la ganancia que hubiera obtenido la solicitante por tal explotación es consecuencia del actuar administrativo. Entre los años de 1991, en que fue denegada la ampliación de la concesión, y el de 1997 en que la Sentencia de esta Sala devino firme, la rentabilidad que habría obtenido la recurrente, según sus cálculos, es de 300.792.140 pesetas, cantidad a que ha de alcanzar la responsabilidad patrimonial de la Administración."

La Sala de instancia examina la jurisprudencia sobre la responsabilidad patrimonial por la anulación de actos administrativos, partiendo de que no toda anulación de una resolución administrativa en vía jurisdiccional determina por sí sola la obligación de indemnizar, con referencia a los casos en los que la aplicación de la norma ha de integrarse mediante la apreciación de conceptos indeterminados, en los que "es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración", (S.12-7-2001 ). Y aplicando dicha doctrina razona que: "En el caso concreto resulta que la resolución anulada denegó la autorización de ampliación de la concesión por la razón de que la restauración del espacio natural después de la actividad extractiva no quedaba debidamente asegurada por el Plan de Restauración presentado. Esta afirmación, según la Sentencia de esta Sección (a la que debemos atenernos en exclusiva a estos efectos), no respondía al sentido de los antecedentes obrantes en el expediente, consistentes en tres informes técnicos, uno de ellos del Instituto Tecnológico Geominero de España y los dos restantes de la Agencia de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid. En ninguno de estos informes se manifestaba la inconveniencia del Plan de Restauración. Por el contrario, en el primero de los citados se decía que el Plan presentado cumplía las prescripciones legales. Sin embargo, no es posible desconocer que los tres informes hacían ciertas objeciones medio ambientales. El del Instituto Geominero destacaba que la tala de encimas, por ser especie protegida, debía ser aprobada por el organismo competente. Los de la Agencia de Medio Ambiente señalaban que la zona donde habría de explotarse la gravera estaba calificada como zona "a sustraer de esta actividad" en la propuesta derivada del Estudio para la Ordenación de la Actividad Extractiva del río Jarama, así como el alto valor del ecosistema, por lo que se mostraban contrarios a la autorización.

Ante esta situación, bien puede sostenerse que, sin negar en modo alguno el error de la resolución administrativa anulada, el interés público que ésta tendía a tutelar era el de la protección del medio ambiente, en cuanto se basa en la insuficiencia del plan de restauración del medio, y este criterio o interés no es diametralmente distinto al que defendían los informes técnicos, los cuales revelaban la existencia de especies protegidas o de un ecosistema merecedor de protección ante industrias como la extractiva. Esa decisión de la Administración es inadecuada a Derecho, pero no significativa de una actuación realizada fuera de los márgenes de una discrecional apreciación en orden a la cabal interpretación de las normas y de los valores que subyacen en la regulación de determinadas actividades y, en especial, en la normativa protectora del medio ambiente. Consecuencia de esto último habrá de ser, en todo caso, la ausencia de una lesión antijurídica irrogada al particular que pudiese justificar la indemnización de perjuicios solicitada."

Con independencia de ello, la Sala de instancia añade que el único daño causado a la empresa por la denegación de la autorización consiste en la demora en la explotación de los recursos, al no ser los mismos ilimitados, por lo que el perjuicio se limita a la demora en la obtención de los beneficios económicos provenientes de la actividad, privación dineraria resarcible mediante el pago de intereses, por lo que a la ausencia de antijuridicidad ha de añadirse la de relación de causalidad entre el acto de la Administración y el lucro cesante que se alega por la demandante.

No conforme con dicha sentencia la entidad afectada interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se invoca la infracción del art. 141.1 de la Ley 30/92 y de la jurisprudencia aplicable, alegando que la doctrina invocada ha de aplicarse dentro de unos límites razonables, que no conduzcan a la desnaturalización del instituto de la responsabilidad patrimonial, y examinando las circunstancias en que se produjo la denegación de la autorización de explotación, que se reflejan en la sentencia anulatoria de 3 de noviembre de 1993, entiende que la resolución denegatoria se apartó de los informes antecedentes, invocando una causa que en absoluto se desprendía de ellos, por lo que no es que la Administración errara en la valoración de conceptos jurídicos indeterminados, como señala la sentencia de instancia, sino que manifiestamente no ejercitó el margen de apreciación dentro de los límites razonados y razonables a que alude la jurisprudencia, abundando en las apreciaciones de la sentencia sobre la carencia de sentido de la resolución denegatoria, por lo que resulta difícil comprender que la recurrente tenga el deber de soportar el daño que la indebida denegación de la autorización le pudo irrogar, poniendo de manifiesto que la sentencia infringe el art. 141.1 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia interpretativa, añadiendo que el otorgamiento de la autorización de explotación de recursos mineros de la sección A del art. 3 de la Ley de Minas no constituye un supuesto de ejercicio de potestad discrecional, al configurarse su aprovechamiento como un derecho del propietario.

La responsabilidad patrimonial del Estado, contemplada inicialmente en su actual contenido en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, pasando después a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (art. 40 ), se plasma en el artículo 106.2 de la Constitución, que garantiza el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión desarrollada por la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común en su Título X, artículos 139 y siguientes.

La jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor (Ss. 3- 10-2000, 9-11-2004, 9-5-2005).

Por lo que se refiere a las características del daño, que es el requisito cuestionado en este recurso, la Ley 30/92, establece (art. 139.2 ) que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, concretando (art. 141.1 ) que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

La antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia, baste al efecto la referencia a la sentencia de 22 de abril de 1994, que cita las de 19 enero y 7 junio 1988, 29 mayo 1989, 8 febrero 1991 y 2 noviembre 1993, según la cual: "esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003 ).

Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que es la que se examina por la parte (Ss. 5-2-96, 4- 11-97, 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y 13-1-00).

En este motivo de casación, partiendo de dicha doctrina jurisprudencial, que por ello no es necesario reiterar, se cuestiona la aplicación al caso, efectuada por la Sala de instancia, al entender la parte recurrente, sustancialmente, que la Administración no ha actuado al dictar la resolución denegatoria de la ampliación de la explotación minera dentro de los márgenes razonados y razonables exigidos conforme a dicha jurisprudencia.

Pues bien, lo primero que debe significarse en relación con las alegaciones de la recurrente es que, si bien el art. art. 16 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, atribuye el aprovechamiento de los recursos de la Sección A) al propietario de los terrenos, el ejercicio de tal derecho y la iniciación de los trabajos se sujeta a la obtención de la correspondiente autorización de explotación, cumplidos los requisitos reglamentarios, señalando expresamente la Ley que dicha autorización puede estar sujeta a "las condiciones oportunas en orden a la protección del medio ambiente" (art. 17 ).

En desarrollo de este aspecto se publicó el Real Decreto 2994/82, de 15 de octubre, que impone a quienes realicen el aprovechamiento de recursos regulados en la Ley de Minas la obligación de realizar trabajos de restauración del espacio natural afectado por las labores mineras (art. 1.1 .), procediendo la restauración siempre que se trate de aprovechamientos o explotaciones a cielo abierto (art. 1.2 ), a cuyo efecto y con carácter previo al otorgamiento de la autorización del aprovechamiento, habrá de presentarse el correspondiente Plan de Restauración (art. 2 ), que se aprobará juntamente con la autorización de aprovechamiento, autorización que no podrá otorgarse si a través del Plan de Restauración no queda debidamente asegurada la restauración del espacio natural (art. 5 ).

Se desprende de tales previsiones legales, que la explotación de los referidos recursos de la sección

A), no se produce por la sola titularidad sobre el terreno sino que queda sujeta a la tramitación del correspondiente expediente, en el que la Administración ha de valorar las circunstancias concurrentes, con especial consideración de la restauración del medio ambiente, en el ejercicio del control administrativo que la potestad de autorización supone, al que queda sujeto el interesado que ha de soportar los efectos, siempre que ese ejercicio se produzca en términos ponderados y justificados o, como señala la jurisprudencia antes citada, dentro de márgenes razonados o razonables.

Pues bien, teniendo en cuenta estas consideraciones generales, si se examina la resolución administrativa de 9 de septiembre de 1991, denegatoria de la ampliación del aprovechamiento minero solicitada por la recurrente, se aprecia que se valora el informe de 4 de octubre de 1990, del Instituto Tecnológico Geominero de España, que siendo favorable al Proyecto de Restauración del Espacio Natural (PREN), señala la necesidad de que cualquier tala de encinas debe ser aprobada por el organismo competente; tiene en cuenta un primer informe de la Agencia de Medio Ambiente de 15 de octubre de 1990, en el que se señala que la extracción proyectada se encuentra en una de las zonas que la Propuesta derivada del Estudio para la ordenación de la actividad extractiva en el tramo bajo del Jarama, realizado por dicha Agencia, califica como zona a sustraer de esta actividad, por lo que considera que debe quedar en suspenso la aprobación del PREN hasta que se tome una postura definitiva al respecto; que con fecha 22 de octubre de 1990 el Servicio de Minas y Combustibles, aceptando como vinculantes los informes de la AMA, comunica al titular la suspensión de la autorización solicitada; que en un segundo informe de la AMA de 24 de julio de 1991 se indica que la explotación solicitada se sitúa sobre una masa forestal autóctona de coscojar con encinas, arbóreas y arbustivas, acompañada de rico matorral, formado principalmente por espin negro, torvisco, cornicabra, aladierno y numerosas especies de Leguminosas, ..., señalando que ese tipo de bosque, cuyo grado de conservación es alto, aloja y mantiene una forma característica del monte y matorral esclerófilo mediterráneo de gran diversidad, enriqueciéndose en los barrancos y cortados próximos, al nidificar rapaces propias de estas áreas y especies protegidas, como halcón peregrino, milano negro y roquero solitario, concluyendo en la necesidad de conservación y protección de este ecosistema. Añade que el inventario de valores enunciado coincide con otro más amplio de la propia Agencia, consistente en la evaluación y delimitación de los espacios integrantes de las áreas de sedimentación de determinados cauces fluviales de la Comunidad de Madrid, con el fin de detraer de las actividades extractivas referidas a aquellos terrenos de mayor interés desde el punto de vista ambiental. Por lo que acaba informando desfavorablemente la explotación de los recursos a que se refiere el PREN. Y es razón de todo ello y considerando que los estudios de la Agencia de Medio Ambiente, establecen que la zona solicitada se encuentra dentro de un importante ecosistema, cuya base es el coscojar, que posee un alto valor ecológico y que es necesario conservar y proteger, que adopta la resolución denegatoria.

Frente a ello la sentencia de la propia Sala de instancia de 3 de noviembre de 1993, centrando la cuestión en la denegación de la autorización debido a que a través del Plan de Restauración no queda debidamente asegurada la restauración del espacio natural, entiende que el informe del Instituto Tecnológico Geominero de España considera que el PREN cumple lo dispuesto en el Real Decreto 2994/82, y los informes de la Agencia del Medio Ambiente, aunque recomienda que no se realicen las labores de extracción, no afirma que tras su realización no se puedan restaurar ni que el PREN no sea adecuado y suficiente, por lo que concluye que la resolución carece de sentido, dado que los informes no sostienen el fundamento o razón en que se basa la resolución denegatoria y solo se puede llegar a la solución de que el PREN presentado asegura la restauración, por lo que anula la resolución.

En estas circunstancias no puede negarse que la Administración ha ejercitado de manera razonada y razonable las facultades que el ordenamiento jurídico de concede respecto del otorgamiento de la autorización en cuestión, pues justifica ampliamente las circunstancias medioambientales que desaconsejaban la extracción minera pretendida por la recurrente, plasmadas en los informes técnicos de la Agencia del Medio Ambiente, que incluso había elaborado una Propuesta para la exclusión de dicha zona de tales explotaciones mineras, circunstancias que constituyen un elemento determinante para el otorgamiento de la autorización, según las previsiones legales que antes se han indicado, y que suponen la integración de un concepto jurídico indeterminado, como es el aseguramiento de la restauración del espacio natural, en cuya valoración la Administración razona las condiciones medioambientales de la zona y su alto valor ecológico, que aconsejan su conservación y protección, que no es congruente con la actividad extractiva que se pretende llevar a cabo, lo que incluso dio lugar a la Ley autonómica 6/1994, de 28 de junio, cuyo objeto es la "declaración como Parque Regional de los terrenos en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, y el establecimiento de un régimen jurídico especial que garantice la ejecución de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y un Plan Rector de Uso y Gestión, cuya finalidad será la protección, conservación y mejora de sus recursos naturales" (art. 1 ), que califica Vallequillas como Zona de Reserva Natural, con la consiguiente prohibición de nuevas autorizaciones de extracción de áridos (art.28 ).

Por todo ello y sin perjuicio de la disconformidad a Derecho de la resolución administrativa, que ha sido apreciada por la propia Sala de instancia en la referida sentencia de 3 de noviembre de 1993, tal decisión administrativa se produce y responde al ejercicio de las facultades legales dentro de los márgenes razonados y razonables a que se refiere la jurisprudencia antes citada, de manera que el interesado queda sujeto a tal ejercicio y ha soportar las consecuencias aun lesivas del mismo, por lo que no cabe hablar de daño antijurídico ni, en consecuencia, de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En conclusión, las alegaciones formuladas en este motivo de casación no desvirtúan la valoración efectuada por la Sala de instancia en el sentido de que la Administración al adoptar la resolución anulada, integrando el concepto jurídico indeterminado señalado, se ha mantenido dentro de los márgenes razonados y razonables que exige la jurisprudencia para entender que desaparece el carácter antijurídico del daño o lesión, faltando así ese requisito exigido para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.

Por todo ello el motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción del art. 139.1 y 2 de la Ley 30/92, sobre la efectividad del daño y relación de causalidad, alegando, frente a la apreciación de la Sala de instancia que niega la producción de otro perjuicio que no sea el mero retraso en la explotación, que el daño efectivo no puede limitarse a los intereses por el retraso en la obtención de beneficio sino a los beneficios dejados de percibir, dado que cuando se anuló la denegación de la explotación ya no resultaba posible iniciar actividad extractiva en el ámbito afectado, de acuerdo con la citada Ley autonómica 6/1994, que impide conceder nuevas autorizaciones, mientras que para las graveras en explotación se dispone su continuación, con el control por parte de la Agencia de Medio Ambiente de los Planes de Restauración. Razona la concurrencia de daño efectivo y relación de causalidad, entendiendo acreditada la evaluación económica que según informe de Ingeniero de Minas asciende a 300.792.140 pesetas, lo que señala a efectos, en su caso, del art. 88.3 de la Ley de la Jurisdicción .

La desestimación del anterior motivo de casación deja sin efectividad alguna el planteamiento de este segundo, pues habiéndose apreciado la falta de antijuridicidad del daño se excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración, que exige la concurrencia de todos los requisitos exigidos al efecto, que se han indicado antes, de manera que la falta de concurrencia de uno de ellos hace inviable la reclamación formulada, careciendo de toda virtualidad las alegaciones relativas a la concurrencia de otros requisitos como la efectividad y cuantificación del daño o la relación de causalidad.

Por ello, también este segundo motivo de casación debe ser desestimado.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.200 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.