STS, 17 de Noviembre de 2004
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2004:7424 |
| Número de Recurso | 25/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAMARGARITA ROBLES FERNANDEZFRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso contencioso- administrativo número 25/2003, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª Ana Gutiérrez Comas, en nombre y representación de D. Jose Manuel, contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España.
Han comparecido como partes recurridas en este recurso contencioso-administrativo el Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia, y el procurador D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación del Consejo General de los Procuradores de los Tribunales de España
En fecha 20 de febrero de 2003, la representación procesal de D. Jose Manuel interpone recurso ordinario contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Jurisdiccional, al que acompaña copia de poder de representación y copias de incorporación a los Colegios de Procuradores y Graduados Sociales de La Coruña, solicitando, por medio de otrosí, la suspensión del artículo 24.1.d) de la disposición recurrida, al amparo de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.
Por providencia de 6 de marzo de 2003 se tiene por personado y parte recurrente a la citada representación del Sr. Jose Manuel, se admite a trámite el recurso interpuesto y se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma Ley; y en cuanto a lo pedido en el otrosí, se forma pieza separada de medidas cautelares para la tramitación de la suspensión solicitada, que, seguidos los trámites preceptivos, resulta denegada por auto dictado el 5 de junio de 2003.
Por escrito de 1 de septiembre de 2003, la representación procesal de D. Jose Manuel formaliza la demanda, que basa en que la disposición impugnada vulnera de forma expresa el principio de audiencia, e infringe lo dispuesto en los artículos 105.a) de la Constitución, 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997, el artículo 86.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, así como los artículos 2.1 y 2, 6.2 de la Ley de Colegios Profesionales, por no haberse oído todos y cada uno de los Colegios de Procuradores de España, habiéndose oído sin embargo a otros Colegios Profesionales afectados por el Estatuto, como el Colegio de Graduados Sociales, invocando lo expuesto en el voto particular que consta en la sentencia dictada por esta Sala y Sección de 3 de marzo de 2003 -Recurso ordinario 496/2001-, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Estatuto General de la Abogacía aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de junio; aduce, asimismo, que la disposición impugnada no deja a salvo los derechos adquiridos como, según dice, lo hacía el Estatuto General de los Procuradores que deroga de forma expresa, y como lo hace el mencionado Real Decreto 658/2001, en cuya disposición transitoria segunda establece que las situaciones creadas y los derechos adquiridos con arreglo al régimen anteriormente en vigor serán respetados.
En lo que respecta al régimen de incompatibilidades, solicita esta parte la nulidad del artículo 24.1.c) de la disposición impugnada, por infracción del principio de reserva de ley que consagra el artículo 36 de la Constitución, invocando en este sentido, una vez más, el voto particular emitido en la sentencia de 3 de marzo de 2003 antes citadas.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare la nulidad del Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, y, subsidiariamente, la nulidad del artículo 24.1.c), dejando a salvo en todo caso las situaciones creadas y los derechos adquiridos con anterioridad a la entrada en vigor del mismo; con imposición de las costas a la parte demandada.
Mediante otrosí pide el recibimiento del recurso a prueba sobre los puntos que especifica.
En fecha 26 de noviembre de 2003 el Abogado del Estado formaliza su escrito de contestación a la demanda interpuesta de contrario, en el que tras manifestar cuanto estima procedente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, imponiendo a la actora las costas del procedimiento.
La representación procesal del Consejo General de los Procuradores de los Tribunales de España evacua el trámite de la contestación mediante escrito de 18 de febrero de 2003, en el que termina suplicando que dicte sentencia por la que desestime íntegramente la demanda, con imposición de las costas a la parte actora.
Mediante auto de 24 de febrero de 2004 se acuerda no haber lugar al recibimiento a prueba solicitado por el recurrente y fijar la cuantía del recurso en indeterminada, y conferir plazo para el trámite de conclusiones, que evacuan todas las partes, en sendos escritos.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 2 de noviembre de 2004, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,
La representación procesal de don Jose Manuel interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprobó el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, alegando tres motivos de impugnación:
Omisión del trámite de audiencia de todos y cada uno de los Colegios de Procuradores de España, infringiéndose los artículos 105.a) de la Constitución; 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997; 86.4 de la Ley 30/1992; y 2.1 y 2, y 6.2 de la Ley de Colegios Profesionales. Vulneración de los derechos adquiridos al declararse incompatibles el ejercicio de las profesiones de Procurador y Graduado Social.
Nulidad del artículo 24.1.C del Estatuto General, por vulneración del principio de reserva de ley que consagra el artículo 36 de la Constitución.
El primer motivo de impugnación se sustenta en el voto particular de un Magistrado de esta Sala y Sección, recaído en la sentencia de tres de marzo de dos mil tres -recurso número 496/01- en la que enjuiciábamos el Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprobó el Estatuto General de la Abogacía, y que como primera cuestión analizábamos su nulidad por la vulneración del principio de audiencia.
Decíamos en aquella sentencia, seguida por otras posteriores de uno, nueve y dieciséis de junio de dos mil tres -recursos contencioso-administrativos 494, 482 y 485/2001- que el Estatuto no tiene rango de ley, pues fue aprobado por el Real Decreto 658/2001, de 25 de junio; ahora bien, el hecho de que se trate de una Norma menor, inferior a la Ley, no significa que per se no pueda ordenar la profesión que con carácter general contempla el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales, ya que los límites a su potestad organizativa y reglamentaria están delimitados específicamente en el artículo 36 de la Constitución y en el Título II del Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial en sus artículos 437 a 442, e indicábamos que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 se limita a hacer una llamamiento general a la posibilidad de que las Administraciones establezcan formas de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones y actos administrativos.
Y, a la hora de abordar el problema planteado, decíamos que no nos encontrábamos ante una disposición general fundada directamente en la potestad reglamentaria del poder ejecutivo, sino ante la manifestación de una potestad normativa reconocida por la Ley a las Corporaciones colegiales y en este caso concreto a los Consejos Generales de los Colegios, a los que por mandato del artículo sexto de la Ley de Colegios Profesionales compete la elaboración de los Estatutos generales, correspondiendo al Gobierno solamente su aprobación, de modo que el criterio orientador primordial sobre el procedimiento a seguir en aquella elaboración no ha de ser el regulado con carácter general para las disposiciones que se originan en la Administración del Estado, sino que el factor esencial de dicho procedimiento habrá de ser el recogido en la propia Ley reguladora de los Colegios, que en este caso establece como única exigencia que en la elaboración del Estatuto sean oídos los Colegios, lo cual tiene evidente relación con la circunstancia de que el ámbito competencial de éstos en el orden normativo se limita a ordenar "la actividad profesional de los colegiados", es decir, que se trata de una regulación interna de esta actividad, que solo de manera indirecta puede incidir en otras -como es el caso de las incompatibilidades y prohibiciones- pero que no por eso convierte a los demás Colegios en titulares de un derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de la norma, sin perjuicio, naturalmente, de que puedan hacerse oír ante el Gobierno a la hora en que éste, como titular de la facultad de aprobación, vigila la protección de los intereses generales o, en su caso, proceder a las impugnaciones que estimen pertinentes ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Precisando, en el fundamento jurídico tercero de la mencionada sentencia de tres de marzo de dos mil tres, respecto al requisito de que en la elaboración del Estatuto por el Consejo General sean oídos los Colegios, que esta audiencia es un trámite que tiene como finalidad no solo garantizar la legalidad de la norma, sino también asegurar la participación de todos los Colegios territoriales en la decisión que se adopte, al ser un supuesto de participación funcional de los Colegios en la actividad normativa de los Consejos Generales, que debe considerarse como una derivación del mandato constitucional de que el funcionamiento interno de toda organización colegial sea democrático (artículo 36 de la Constitución), sin que conste su materialización como trámite en el procedimiento de elaboración del Estatuto.
Sobre este punto, por la representación del Consejo General, se manifiesta sobre el mismo que según el artículo 7-4 de la Ley de Colegios Profesionales, los Decanos asumirán la representación legal del Colegio, por lo que teniendo en cuenta que la representación legal implica el ejercicio de todas las facultades y funciones no excluidas o reservadas a otro órgano y que la Ley no establece ningún órgano concreto distinto para la audiencia de los Colegios en la elaboración de los Estatutos, se ha de considerar sobradamente cumplimentada la misma con la intervención de sus representantes legales en la elaboración. Tesis que apoya el Consejo de Estado en su informe y que está reconocida también por el Tribunal Supremo en sentencias de 6 de octubre y de 29 de diciembre de 1982.
Nuestra decisión sobre este tema ha de tener en cuenta que el principio de audiencia en el ámbito del procedimiento administrativo se rige, en analogía con lo que ocurre en el campo procesal, por el criterio antiformalista de ser un requisito que solo podrá alzarse como determinantes de una declaración de nulidad si realmente su función de no dejar a nadie indefenso no ha llegado a conseguirse por cualquier medio eficaz en orden a satisfacer esta exigencia.
En este caso, no se ha negado que los Decanos de todos y cada uno de los Colegios intervinieron en la elaboración del estatuto, con exacto conocimiento de su contenido y no constando que Junta colegial alguna haya puesto de manifiesto que la intervención representativa del respectivo Decano no fuese acorde con la voluntad de la respectiva Junta, concluimos que en términos irregulares, pero con irregularidad insuficiente para declara una nulidad, se ha cumplido el mandato legal de oír a los Colegios sobre el proyecto de Estatuto.
También se impugna el artículo 24.1 del Estatuto General, pues al entender de la parte demandante, quebranta el principio de reserva de ley.
Dice este precepto "que la profesión de procurador es incompatible con el ejercicio de agente de negocios, gestor administrativo y cualesquiera otras cuya propia normativa reguladora así lo especifique".
Desde luego, este precepto no infringe el principio de reserva de ley que sanciona el artículo 36 de la Constitución, al disponer que la Ley regulará las peculiaridades propias de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas, pues al establecer el Estatuto prohibiciones e incompatibilidades que actúan como requisitos para ejercer la profesión e inciden en profesiones y ámbitos regulados por otras normas, tal disposición se enmarca dentro del ámbito del artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales que otorga a los Consejos Generales que el artículo 5 concede a los Colegios en cuanto tengan ámbito o repercusión nacional, y entre las que se encuentran las de ordenar "la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares", de donde se ha derivado que a través de estas normas de rango formal de Ley ha quedado autorizada por esta la potestad reglamentaria para establecer incompatibilidades en cuanto al ejercicio simultáneo de más de una profesión, atendiendo precisamente a los fines de vigilancia de la ética y dignidad profesional y de respeto a los derechos de los particulares que se expresan en la norma legal atributiva de la competencia - sentencias de veintiséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro; de veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y nueve; veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y nueve; y nueve de junio de dos mil tres-.
De la misma forma, tal norma tampoco vulnera los derechos adquiridos del demandante, dado su vínculo estatutario con la Corporación a la que pertenece, según afirmó el Tribunal Constitucional en sentencias de veintiséis de julio de mil novecientos ochenta y seis y once de junio de mil novecientos ochenta y siete.
Por lo razonado, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, y al no apreciarse mala fe o temeridad en la interposición del recurso y en el sostenimiento de la acción, según dispone el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer especial condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por a procuradora Dª Ana Gutiérrez Comas, en nombre y representación de D. Jose Manuel, contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.
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