STS, 16 de Marzo de 2001

Con fecha 19 de enero de 1996, D. Bernardo , Diputado de la Diputación Provincial de Alicante y DIRECCION000 del Grupo Socialista, dirige solicitud al Presidente de la Diputación para que, de acuerdo con la normativa vigente, haga entrega al Grupo Socialista de los siguientes documentos: "a) El Arqueo de Caja que diariamente elabora la Tesorería de la Diputación. b) Registro de entrada y salida de documentos, diariamente. c) Fotocopia de todas las Resoluciones que se adopten por esa Presidencia, así como de las que, llegado el caso y por su delegación, se pudieran realizar por cualesquiera de los Vicepresidentes o Diputados Delegados designados en el momento en que se produzca su numeración, o bien una vez a la semana".

Por Decreto de 22 de enero de 1996, la Presidencia de la Diputación resuelve: 1º) Denegar las solicitudes formuladas por D. Bernardo como DIRECCION000 del Grupo Socialista de esta Diputación Provincial, en los términos que se plantean. 2º) Comunicar el presente Decreto al interesado, haciéndole saber que agota la vía administrativa y que podrá interponer contra el mismo recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a partir del día siguiente al de su recepción.

La representación procesal de D. Bernardo interpuso recurso contencioso-administrativo de acuerdo con el procedimiento regulado en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, que fue resuelto por sentencia de 23 de julio de 1996 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Bernardo contra el Decreto del Presidente de la Diputación Provincial de Alicante de 22 de enero de 1996 y con expresa condena en costas al recurrente".

En el fundamento jurídico segundo de la sentencia, se señala: "Que a tenor del artículo 77 de la L.B.R.L., este derecho de información que corresponde a los miembros de las Corporaciones Locales, a obtener del Alcalde o Presidente de las mismas, viene referido y concretado a los datos a informaciones que «obren en poder de los Servicios de Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función», y en la misma linde, entre otros, el artículo 84 del ROFRJ de las Corporaciones Locales, según el que, cualquier miembro de la Corporación podrá examinar y obtener copia de los «documentos concretos relativos a los asuntos incluidos en el orden del día y que deban servir de base al debate», y no dándose tales condicionamientos en la solicitud del recurrente, al referirse genérica y globalmente a las resoluciones que en un futuro se dicten, y respecto de las que, incluso, la resolución recurrida no niega la solicitada información sobre las mismas, sino que la controversia radica en que no se accede a la petición de que las mismas sean notificadas en la forma, modo y tiempo en que el peticionario manifiesta desee se lleve a cabo la comunicación, la negativa de la Presidencia de la Corporación a tal pretensión del recurrente no puede calificarse como una vulneración del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos, consagrado en ese artículo 23 de la Constitución, y en su consecuencia, es procedente desestimar el recurso".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Bernardo y se opone a la prosperabilidad del recurso el Ministerio Fiscal y la representación procesal de la Diputación Provincial de Alicante.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de marzo de 2001.

Con carácter previo al examen del fondo de la cuestión planteada, opone la Diputación de Alicante el motivo de inadmisibilidad ya formulado en la Sala de instancia, consistente en la causa prevista en los artículos 40.a) y 82.c) de la LJCA, por tratarse de un acto reproducción de otro anterior consentido y firme, considerando que el fallo de la sentencia recurrida debía recoger tal causa de inadmisibilidad y frente a este criterio, en dicha sentencia se señala que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria y que no habiéndose alegado en vía administrativa, no cabe oponerla en la fase jurisdiccional, por lo que no cabe apreciar su concurrencia.

Además de concurrir tales circunstancias reseñadas, una interpretación favorable a la causa de inadmisibilidad sería contraria al alcance y contenido del artículo 24 de la CE, en la forma que ha reconocido reiterada jurisprudencia constitucional (por todas, las sentencias 126/84 y 204/87), llegándose a la conclusión de que además de constituir dicha interpretación una valoración no acorde con el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva al apreciar una causa legal de inadmisibilidad, que vulneraría el indicado precepto constitucional, hay que llegar a la consideración de que, en la cuestión examinada, no cabe apreciar la invocada vulneración, pues la naturaleza jurídico procedimental de los actos administrativos, para que hayan de entenderse como reproducción o confirmación de otros anteriores definitivos y firmes por consentidos, no viene impuesta por la semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en la elaboración de aquéllos por el órgano administrativo, ya que la doctrina y la jurisprudencia ha elaborado un concepto y fijado unos límites del acto confirmatorio, que se predica con carácter general por la falta de novedad y por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado y una reiteración de su motivación jurídica, siendo lo esencial a estos efectos que permanezcan inalteradas las situaciones consolidadas, extremo que no consta acreditado en las actuaciones, pues el Decreto del Presidente de la Diputación Provincial de Alicante de 22 de enero de 1996 deniega la solicitud de las fotocopias de las resoluciones que se adopten por la Presidente en materia de arqueo de Caja, diario de la Tesorería y registro de entrada y salida de documentos y el anterior Decreto de 12 de septiembre de 1995 accede a la solicitud de remitir a los portavoces copia de las actas de las sesiones de forma periódica que haya celebrado y celebre la Comisión de Gobierno, lo que determina la ausencia de identidad sustancial entre ambos Acuerdos.

Así, en los estrictos términos que reconoce la jurisprudencia de este Tribunal (por todas, la sentencia de 13 de marzo de 1995, al resolver el recurso 6493/93) es de significar que la aludida causa de inadmisibilidad para ser reconocida ha de aparecer clara y determinada en las actuaciones administrativas, lo que no sucede en la cuestión examinada.

El único motivo, al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se basa en que la sentencia incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

Se citan como preceptos infringidos los artículos: 23 de la Constitución Española, 77.1 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y 14.1, 15.b) y 16.1.a) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

El art. 23.1 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, en elecciones periódicas, por sufragio universal, derecho que como dijo la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1987 «para los asuntos públicos municipales se desarrolla, en uno de sus aspectos, por el art. 77 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local -complementado por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre- en el que se reconoce a todos los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde o Presidente, o de la Comisión de Gobierno, cuantos antecedentes, datos e informaciones obren en poder de los servicios de las Corporaciones y resulten precisos para el desarrollo de su función, antecedentes que son necesarios para que el derecho a participar en los asuntos municipales pueda ser real y efectivo», debiendo de centrarse nuestro enjuiciamiento, partiendo de la premisa del derecho a la obtención de los antecedentes, datos e informaciones, en determinar si los datos solicitados y negados son precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos.

La STC. 220/1991, de 25 de noviembre, ha formulado las siguientes premisas extraídas de la doctrina de otras sentencias anteriores:

1. El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.

2. El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.

3. La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios ( o miembros electivos de Entidades Locales) en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.

Trasladada la cuestión al ámbito de este recurso, determina el artículo 14.1 RD. 2568/1986, 28 de noviembre, ROFRJEL, (en concordancia con el artículo 77 de la Ley 7/85, 2 de abril), que «todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

El citado precepto legal se refiere a la «petición de acceso a las informaciones» mientras que la solicitud del recurrente incluye expresamente la expedición de fotocopias, lo que le atribuye un contenido más extenso y complejo que el mero "acceso" a la fuente informativa en la dependencia correspondiente y comporta distinto régimen jurídico.

La jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 de julio de 1.989, 5 de mayo de 1.995 y 21 de abril de 1.997 viene entendiendo que el derecho de información derivado del artículo 23.2 de la Constitución no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias, y lo mismo ha de entenderse para las copias legitimadas, pudiéndose concretar la doctrina jurisprudencial en los siguientes puntos:

1. En la sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, se expresaba lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual: Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los Concejales en relación con el tema que nos ocupa, observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales.

2. En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).

3. En la sentencia de 21 de abril de 1.997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de obtener copias de documentos.

4. En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 29 de abril de 1998 señalabamos que tampoco podemos aceptar la tesis de que el derecho a la obtención de copias legitimadas esté reconocido a los Concejales por el artículo 16 del Real Decreto 2.568/1.986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y, en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

   En cuanto al artículo 16 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , el derecho a la obtención de copias por los miembros de la Corporación no se establece con la generalidad que la parte que lo alega da por supuesta, pues el apartado 1.a), inciso final, dispone que el libramiento de copias se limitará a los casos de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno. El acceso libre es el regulado en el artículo 15 del Reglamento y el acceso a la información no deriva de la aplicación de este precepto, sino de la autorización contenida en el artículo 14. No es pues aplicable al caso el alegado artículo 16. Por lo que concierne al artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, el mismo no es aplicable a los Concejales o miembros de una Corporación Local respecto a los documentos obrantes en los archivos de la Administración municipal, según lo prevenido en el apartado 6.f) del propio artículo 37. A lo que se añade que el invocado artículo 37.8 no establece un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares, ya que según el apartado 7 del precepto el derecho de acceso se ejercitará debiéndose formular petición "individualizada" de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud "genérica" sobre una materia o conjunto de materias; limitación que lógicamente se extiende al derecho de obtener copias o certificados de los documentos a que alude el apartado 8 del citado artículo 37.

5. Del análisis jurisprudencial precedente se infiere que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

6. Este mismo criterio jurisprudencial se reitera en la posterior sentencia de 14 de marzo de 2000, dictada al resolver el recurso de casación nº 258/1996.

Tampoco es determinante de la estimación del motivo la interpretación por la jurisprudencia contenida en las sentencias siguientes, invocadas por la parte recurrente:

1. La sentencia de 27 de diciembre de 1994, pues, aunque en ella se confirme y declara el derecho de la actora, en su cualidad de miembro de una Corporación Local, a obtener sin necesidad de autorización previa copia o fotocopia de los documentos o antecedentes obrantes en los servicios administrativos, en cuanto se trate de asuntos incluidos en el orden del día de los órganos colegiados, sirviéndose en su fundamentación de los artículos 14, 15 y 16 del ROFRJEL, tal petición era concreta y no genérica como sucede en la cuestión examinada, pues se trataba del orden del día de las sesiones del Pleno y de la Comisión Especial de Cuentas.

2. La sentencia de 5 de diciembre de 1995 reconoce al actor, miembro de una Corporación Local, el derecho a que le sean expedidos los partes de caja e Intervención Municipal desde el día 23 de noviembre de 1991, lo que también implica una petición concreta.

3. La sentencia de 27 de junio de 1988 en el mismo sentido que la anterior, declara vulnerado el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos por los actos denegadores de las solicitudes de información consistentes en el examen de las facturas y mandamientos de pago aprobados por la Comisión de Gobierno, pero establece una doctrina que no es aplicable a la cuestión planteada, al reconocer que el hecho de no formar parte de la Comisión de Gobierno de la Corporación no restringe el derecho de información de un Concejal a quien conforme al artículo 22.1.a) de la Ley 7/85 corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la Corporación.

4. La sentencia de 9 de abril de 1987 viene a reconocer a los Vocales de una Junta Vecinal el derecho, como representantes de los vecinos y como derivado del derecho a la participación en los asuntos públicos, a que se les exponga toda la documentación de los archivos, actas y contabilidad de la entidad local menor, considerando vulneradora del artículo 23.1 de la Constitución la negativa del Alcalde a facilitar la información solicitada, supuesto distinto al contemplado en este recurso.

5. La sentencia de 8 de noviembre de 1988, por cuanto que califica como precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos, el acceder a la petición formulada por los Concejales, en su escrito de 29 de enero de 1988 sobre determinados antecedentes, datos e informaciones precisos para el desarrollo de su función (artículo 14.1 del ROFRJCL) cuando dicha petición no se califica como un uso o abuso desmedido del derecho, extremo que no se produce en la cuestión examinada.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.