STS, 6 de Febrero de 2001
| Ponente | MARTI GARCIA, ANTONIO |
| ECLI | ES:TS:2001:753 |
| Número de Recurso | 5848/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación nº 5848/95, interpuesto por el Ayuntamiento de Galapagar, que actúa representado por el Procurador Dª. Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de 20 de febrero de 1.995, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 311/92, en el que se impugnaba el acuerdo del Ayuntamiento de Galapagar de 6 de septiembre de 1.991, sobre asignaciones a cargos electivos del Ayuntamiento.
Siendo parte recurrida D. Jose Ángel , que actúa representado por el Procurador Dª. Silvia Albite Espinosa.
Por escrito de 28 de febrero de 1.992, D. Jose Ángel , interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Galapagar de 6 de septiembre de 1.991 , y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 20 de febrero de 1.995, cuyo fallo es del siguiente tenor:"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por d. Jose Ángel , Concejal y Portavoz del Partido Popular en el Ayuntamiento de Galapagar (Madrid), contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto por dicho interesado contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento mencionado, en su sesión extraordinaria celebrada el día 6 de septiembre de 1.991, por virtud del cual aprobó el asunto relacionado con el Segundo Punto del Orden del día, sobre "Aprobar si procede, Propuesta de Asignaciones a Cargos electivos del Ayuntamiento" y de conformidad con lo solicitado por el recurrente en la súplica de la demanda correspondiente a dicho recurso, debemos anular y anulamos el acuerdo municipal impugnado en cuanto al particular relativo a las retribuciones del Alcalde de dicha Corporación municipal, cifradas en las cantidades de 131.774 pesetas, por el concepto de básicas brutas mensuales, y de 317.389 pesetas, por el concepto de complementarias brutas mensuales, así como en cuanto al particular relativo a la asignación a los Concejales Delegados y Concejales de Area del mismo Ayuntamiento de la cantidad de 65.000 pesetas mensuales, en concepto de indemnización, por no ser dicho acuerdo conforme a derecho en cuanto a tales particulares, y como consecuencia de dicha anulación parcial del acuerdo impugnado, ordenamos al Alcalde, Concejales Delegados y Concejales de Area del Ayuntamiento demandado que reintegren a las arcas municipales las cantidades que hubiesen percibido de aquella Corporación municipal, por los conceptos comprendidos en los particulares anulados. Y ello, sin que proceda hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".
Una vez notificada la citada sentencia, el Ayuntamiento de Galapagar por escrito de 29 de marzo de 1.995, manifiesta su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia, y por providencia de 20 de abril de 1.995, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa, se estime el recurso y se dicte sentencia que resuelva: "En cuanto a la asignación efectuada al Alcalde por el Pleno del Ayuntamiento de Galapagar para los meses de septiembre a diciembre de 1991 declarar bien hecha la misma o, subsidiariamente, otorgar ala Corporación el derecho a convalidar o conservar el Acto Plenario que la acordó. Respecto a las indemnizaciones aprobadas por el Pleno para los Concejales Delegados y de Area en cuantía de 65.000 pts. mensuales durante los meses de septiembre a diciembre de 1991, que el Acto debe mantenerse por ajustarse a Derecho y, sobre la obligación declarada de reintegro por Alcalde y Concejales de las cantidades percibidas los meses de septiembre a diciembre de 1991 por aplicación del Acto del Pleno municipal que así lo acordó, que tal Acto debe ser mantenido por ser conforme a Derecho y que sería en todo caso la propia Corporación y no las personas de los municipios quienes deberían reintegrar, con cargo a sus presupuestos, las cantidades que, hipotéticamente, hubieran sido mal asignadas en Derecho por el Pleno de la Corporación".
En base a los siguientes motivos de casación: Primero.- Al amparo del nº 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración del artículo 75 de la Ley de Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 3 del Código Civil. Motivo Segundo.- Por vulneración del principio de jerarquía normativa, con cita de los artículos 75 de la Ley de Bases de Régimen Local, artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 7 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1.985. Motivo Tercero.- Por vulneración constitucional de autonomía local, alegando, en fin, exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al amparo el nº 1 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en el particular que la sentencia, exige al Alcalde y a los Concejales la devolución de lo percibido por las asignaciones dispuestas por el acuerdo impugnado.
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa se declare la inadmisibilidad del mismo, por no alcanzar la cuantía mínima exigida por el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción, y en su caso se desestime el recurso de casación por no concurrir ninguna de las infracciones denunciadas.
Por providencia de 5 de octubre de 2.000, se señaló para votación y fallo el día treinta de enero del año dos mil uno, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló los acuerdos impugnados en el particular que aprobaron las asignaciones al Alcalde y a los Concejales de Area y Servicios, ordenando la devolución de lo percibido, por estimar en síntesis que existía vulneración de lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, tanto porque el mismo no autoriza un desdoble entre las retribuciones básicas y las complementarias como porque solo autoriza la percepción de sueldo o retribución fija a los miembros de la Corporación que obtengan la dedicación exclusiva, agregando además que era precisa la determinación previa de la relación de cargos que puedan desempeñarse bajo el régimen de dedicación exclusiva y con derecho a retribución, y la determinación de las asistencias, las reglas y las incompatibilidades, confundiéndose los conceptos retribución, indemnización y asistencias que aparecen perfectamente delimitados y aclarados en el artículo 13 del Real Decreto 2568/86 de 28 de noviembre.
A la vista de que la parte recurrida, interesa se declare la inadmisibilidad del recurso de casación, por falta de cuantía, es obligado iniciar este análisis por el relativo a tal causa de inadmisibilidad, que en este trámite de sentencia, conforme a reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 6 de abril, 17 de septiembre de 1.999 y 10 de octubre de 2.000, se convierte en causa de desestimación del recurso.
Y procede rechazar tal causa de inadmisibilidad, no tanto ciertamente porque el recurso contencioso administrativo se tramitara como de cuantía indeterminada a instancias precisamente de la parte que ahora no está conforme con tal cuantía, - pues ciertamente esa modificación o revisión de la cuantía puede hacerse en el trámite de admisión del recurso de casación, cual esta Sala ha declarado-, sino porque cuando se trata, cual aquí acontece de prestaciones periódicas, -retribuciones mensuales que para cuatro meses se cifran en 3.184.504 pesetas-, y su cuantía, conforme al artículo 489 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se determina a partir de una anualidad multiplicada por diez, o por el tiempo que proceda, y en el caso de autos, aplicando la sola regla de la anualidad, ya se llegaría a una cifra superior a la de seis millones que como mínima establece el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción. Sin olvidar que a estos efectos y tratándose de retribuciones e indemnizaciones de Alcalde y Concejales, se habría de valorar no solo la anualidad sino el período en que se pueden percibir, el tiempo de permanencia de la Corporación, 4 años, artículo 194, Ley 5/85 de 19 de junio, o al menos el periodo que reste, con lo que aún más se superaría la cifra mínima exigida para la admisión del recurso de casación, seis millones de pesetas, artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción.
En los tres primeros motivos de casación, que por su conexión procede analizarlos conjuntamente, la parte recurrente al amparo del nº 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 13 del ROF, del artículo 75 de la Ley de Bases de Régimen Local, del artículo 7 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1.985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1.988, así como la vulneración del principio de jerarquía normativa y el principio constitucional de Autonomía Local, alegando en síntesis que el artículo 13 citado permite otra valoración y que el citado precepto no puede alterar lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 7/85, de Bases del Régimen Local, ni las previsiones del artículo 7 de la Carta Europea.
Y procede acoger tales motivos de casación, de una parte, porque apareciendo en las actuaciones, y en la propia sentencia recurrida, que la retribución al Alcalde lo es entre otros, por la dedicación exclusiva del cargo ninguna necesidad había de que con anterioridad hubiera un acuerdo para determinar el cargo como susceptible de desempeño en régimen de dedicación exclusiva, pues lo trascendente es la dedicación del cargo en régimen de dedicación exclusiva y que sea aceptado por el interesado, sin necesidad de anterior acuerdo previo, como ha declarado esta Sala en sentencia de 3 de julio de 2.000, al decir, "concurriendo en definitiva el requisito de la dedicación exclusiva requerida, no tiene la trascendencia invalidante que atribuye el representante de la Administración del Estado a la ausencia de una previa determinación del cargo como susceptible de desempeño en dicho régimen de dedicación".
De otra, porque el hecho de que se fijen las retribuciones del Alcalde desglosadas en retribuciones básicas y complementarias, no puede generar nulidad alguna, ya que ni la Ley ni el Reglamento, contienen previsión al respecto, y por tanto pueden hacerse en una u otra forma, y el control o limitación vendrán, bien por el principio de la proporcionalidad o razonabilidad, bien en todo caso por el límite general a que se refiere el artículo 75.3.
Y en fin, porque la asignación a los Concejales de Area o Delegados de una cantidad mensual de 63.000 pesetas, por el hecho de dedicar diariamente un tiempo determinado a sus correspondientes cargos, tiempo que se detrae de sus ocupaciones habituales, cual la sentencia recurrida y las actuaciones muestran, es asignación o indemnización conforme con la norma, ya que el artículo 75 de la Ley 7/85, de 2 de abril, se refiere genéricamente a la indemnización que acuerde el Pleno, y el artículo 13 del ROF, además de no poder alterar o restringir lo dispuesto en la Ley, por el principio de jerarquía normativa, solo regula algunas indemnizaciones o retribuciones y no se ocupa de las indemnizaciones o retribuciones a los Concejales por una especial dedicación aunque no sea en exclusiva. Sin olvidar que esa interpretación es conforme a la reiterada doctrina de esta Sala, que si a lo largo del tiempo ha mantenido el principio de que los Concejales por el solo hecho de ser tales no tienen derecho a retribución, sentencia de 12 de febrero de 1.991, tras la vigencia de la Ley 7/85 de 2 de abril, ha aceptado la asignación a los Concejales de distintas cantidades mensuales por su especial dedicación a un cargo, bien como Concejales de Servicios, de Area, e incluso como portavoces de Grupos, en atención, ya al trabajo y tiempo que dedican a la actividad, como al tiempo que por ello no pueden dedicar a su actividad habitual, sentencias de 18 de enero de 2.000, 3 de julio y 10 de julio de 2.000.
Sin olvidar, en fin que la Ley 11/99 de 21 de abril, al dar nueva redacción al artículo 75 de la Ley 7/85, extiende la percepción de retribuciones a los miembros de las Corporaciones Locales por el ejercicio del cargo, cuando el desempeño sea con dedicación parcial o exclusiva.
La estimación de los anteriores motivos de casación, obliga a casar la sentencia recurrida y conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a resolver la cuestión objeto del debate en los términos en que aparezca planteada.
Y a la vista de lo más atrás expuesto, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Ángel , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Galapargar de 6 de septiembre de 1.991, relativo a aplicación de asignaciones a cargos electivos del Ayuntamiento, en cuanto, al Alcalde y a los Concejales Delegados y de Area, tanto porque las retribuciones asignadas al Alcalde y a los Concejales, aparecen de acuerdo y dentro de los límites que la norma que los regula autoriza, sin que aparezca ningún reproche respecto a su razonabilidad o proporcionalidad, como porque es solución conforme con la jurisprudencia de esta Sala, recaída en casos similares, que en sentencia de 18 de enero de 2.000, ha declarado: " FUNDAMENTO CUARTO.- Es de significar también, que el principio de jerarquía normativa, exige e impone, de una parte, la prevalencia de las previsiones de la Ley 7/85 sobre las del Real Decreto 2568/86 citado, y de otra, que si el citado Real Decreto trata de desarrollar en su artículo 13 las previsiones de la Ley en su artículo 75, en ningún caso se puede entender por aplicación de uno y otro precepto, que el artículo 13 citado restringe o limita las previsiones que la Ley ha hecho en su artículo 75. FUNDAMENTO QUINTO.- Pues bien, a la luz de todo lo anterior, se puede y debe entender, que el concepto de indemnización a que se refiere el artículo 75 de la Ley 7/85 no se agota con las indemnizaciones a que se refiere el artículo 13 del Real Decreto, de una parte, porque como se ha visto la norma de inferior jerarquía que trata de desarrollar una Ley no puede alterar o restringir su contenido, y de otra, principalmente porque mientras la Ley, en su artículo 75, habla con generalidad y sin ninguna limitación de indemnización el Real Decreto se refiere a indemnizaciones por gastos, y es sabido que la indemnización por estar destinada, tanto en su significado gramatical, usual o jurídico a resarcir un daño o perjuicio, este daño o perjuicio, tanto puede venir, por un gasto realizado, cómo por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que tal trabajo o dedicación al cargo sea exigido, como en fin, por la "pérdida" o dedicación de un tiempo a una actividad cuando se podía haber dedicado a otra actividad particular. De lo que fácilmente se puede inferir que la indemnización por gasto realizado, a que se refiere el artículo 13 del Real Decreto 2568/86, no agota ni con mucho el concepto genérico y sin concreción alguna que de indemnización, refiere la Ley 7/85."
No son de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, en la Instancia conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.
Que estimando los motivos de casación, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Galapagar, que actúa representado por el Procurador Dª. Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de 20 de febrero de 1.995, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 311/92, y en su virtud: 1º.- Casamos y anulamos la citada sentencia. 2º.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Ángel , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Galapagar de 6 de septiembre de 1.991, relativo a asignaciones del Alcalde y a los Concejales Delegados y de Area, por aparecer el mismo ajustado a Derecho, en el particular aquí impugnado. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia, y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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