STS, 22 de Mayo de 2003

Con fecha 2 de octubre de 1998, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ha dictado Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 5724/93, cuya parte dispositiva literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando en parte, el recurso presentado por el Procurador de los Tribunales don Enrique Hernández Tabernilla, actuando en nombre y representación de doña Claudia y doña María Consuelo , y DESESTIMANDO el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 2 de diciembre de 1.992, confirmada en reposición por la de 8 de septiembre de 1993, en cuya virtud se fijo como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 12.157.425, debemos: 1.- Anular y anulamos las resoluciones impugnadas.- 2.- Declarar como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 17.263.543 pesetas, incluyendo el 5% de afección, mas los intereses legales en los términos señalados en esta resolución.- 3.- No hacer expresa condena en costas."

Notificada la anterior resolución, el Abogado del Estado y las representaciones procesales de Arpegio, Areas de Promoción Empresarial S.A., de la Comunidad de Madrid, y de Doña Claudia presentan escritos preparando recurso de casación contra la referida Sentencia, solicitando de la Sala de instancia tenga por preparado el recurso y en su virtud remita a la Sala Tercera del Tribunal Supremo las actuaciones y el expediente administrativo, previo emplazamiento de las partes para comparecer, en el plazo de treinta días, ante dicho Tribunal. Lo que así acuerda la Sala de instancia mediante providencia de fecha 10 de noviembre de 1998.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo procedentes de la Sala de instancia, la representación procesal de Arpegio, Areas de Promoción Empresarial S.A., presenta escrito formalizando el recurso de casación preparado en la instancia, suplicando a la Sala tenga por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación, y previo los trámites legales, dicte sentencia estimando el recurso por los motivos que dejan expuestos en el escrito y case y anule la recurrida, pronunciando otra de acuerdo con el suplico de su escrito.

Con fecha 22 de diciembre de 1.998, la representación procesal de la Comunidad de Madrid, presenta escrito formalizando el recurso de casación preparado en la instancia, exponiendo los motivos que considera oportunos y suplicando a la Sala dicte Sentencia revocando la recurrida, dictando otra de acuerdo con el suplico de su escrito.

Se da traslado de las actuaciones al Abogado del Estado a fin de que manifieste si sostiene o no el recurso preparado en la instancia, presentando al efecto escrito con fecha 12 de enero de 1.999 en el que manifiesta que no sostiene la referida casación.

Con fecha 20 de enero de 1.999, esta Sala dicta auto en el que se acuerda declarar desierto el recurso de casación preparado por Doña Claudia y por el Abogado del Estado, sin hacer expresa imposición de costas, debiendo continuar el procedimiento respecto de Arpegio, Areas de Promoción Empresarial S.A., y la Comunidad Autónoma de Madrid.

Admitido el recurso a trámite, se da traslado de las actuaciones a las representaciones de Arpegio, Areas de Promoción Empresarial S.A. y de la Comunidad de Madrid, así como al Abogado del Estado, personado en el presente recurso en concepto de recurrido en virtud de su escrito de personación presentado el día 27 de noviembre de 1.998, el plazo de treinta días a fin de que formalicen su oposición.

El Abogado del Estado presenta escrito con fecha 17 de febrero de 2000 en el que manifiesta que se abstiene de evacuar el tramite de oposición.

El Letrado de la Comunidad de Madrid lo que verifica, por su parte, con fecha 5 de abril de 1.999, en el que tras exponer los motivos de oposición que considera oportunos, suplica a la Sala dicte Sentencia de acuerdo con el suplico de su escrito de interposición del recurso.

El Letrado de la Comunidad de Madrid, presenta escrito con fecha 21 de mayo de 2002 en el que solicita se le tenga por desistido y apartado del recurso. La Sala dicta Auto con fecha 24 de mayo de 2002 en el que se acuerda tener por desistida a dicho recurrente. Sin Costas. Debiendo continuar el procedimiento respecto de Arpegio, Areas de Promoción Empresarial S.A.

Conclusas las actuaciones, quedan pendientes de señalamiento para votación y fallo, cuando por su turno corresponda, fijándose posteriormente, a tal fin el día 20 de mayo de 2.003, fecha en la que ha tenido lugar el acto.

La cuestión que se plantea ha sido ya resuelta en numerosas sentencias de esta Sala, por todas la de 22 de febrero pasado, a cuyos pronunciamientos hemos de estar en virtud del principio de unidad de doctrina.

En el sexto motivo de casación, la entidad beneficiaria recurrente denuncia que la Sala de instancia no accedió a tenerla por comparecida en el proceso en calidad de codemandada sino de coadyuvante, de manera que la sentencia recurrida ha ignorado su condición de beneficiaria.

La Ley Jurisdiccional de 1956 reconocía en su artículo 29.1.b) legitimación pasiva en el proceso a las personas a cuyo favor derivasen derechos del acto impugnado y a aquéllas otras que tuviesen también interés directo en el mantenimiento del acto recurrido, distinguiendo a las primeras como parte codemandada y a las segundas como parte coadyuvante del demandado al amparo del art. 30.1 de la Ley Jurisdiccional citada, deduciéndose de esta distinción importantes consecuencias procesales.

Sin embargo, el artículo 21.1.b de la nueva Ley Jurisdiccional de 1998 modifica sustancialmente la legitimación pasiva en el proceso contencioso administrativo al considerar parte demandada en el proceso no sólo a los titulares de los derechos sino también a los portadores de intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante, suprimiéndose, en consecuencia, la figura procesal del coadyuvante.

Conforme a lo prevenido en el art. 102.1.2° y 3°, en relación con el motivo casacional establecido en el art. 95.1.3°, la infracción de normas reguladoras de los actos y garantías procesales, para que puedan generar la anulación de la sentencia recaída en un proceso en que aquéllas resulten violadas, es necesario que se haya producido indefensión para la parte que denuncia la transgresión con el consiguiente efecto de retroacción de actuaciones al momento en que se produjo, mientras que si la infracción es de las normas reguladoras de la sentencia, la consecuencia jurídica que produce es que la Sala de casación debe resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.

No cabe, en este caso, entender que la infracción, cometida por considerar al beneficiario de la expropiación parte "coadyuvante" en el proceso, haya sido generadora de la exigible indefensión para la entidad recurrente en la medida que la posición procesal en que le fue admitida su personación ha respetado la contradicción al permitirle conocer y combatir la pretensión de la parte demandante, formular alegaciones y pedir pruebas, en posición procesal análoga a la del demandado, pues, en definitiva, desde ambas posiciones procesales -demandado y coadyuvante- se puede eficazmente instar el mantenimiento del acto, y siendo así que la citada sociedad no impugnó jurisdiccionalmente el acto administrativo impugnado por la propiedad y por la Administración expropiante, y que desde cualesquiera de esas dos posiciones pudo oponerse con eficacia a la pretensión deducida en el proceso, no puede predicarse la indefensión aducida, requisito legalmente exigible para la viabilidad del motivo articulado, que, por ello, debe desestimarse, máxime cuando las únicas consecuencias desfavorables derivadas de la posición procesal que le fue reconocida en la instancia serían hoy la de no estar legitimado para interponer recurso de casación, lo que no ha acontecido.

Lo acabado de consignar es válido también para desestimar el motivo cuarto de su recurso de casación, en cuanto que la omisión de la entidad beneficiaria en los pronunciamientos de la sentencia no puede traducirse en una exoneración de las obligaciones que la Ley le impone en su indicada condición de beneficiaria de la expropiación, dado su deber legal de hacer frente al pago del justiprecio e intereses de demora que le sean imputables, los que dejarían de correr a su cargo cuando la sentencia expresamente así lo dispusiera.

Procede enjuiciar seguidamente y de forma conjunta los motivos primero, segundo y tercero del recurso de casación interpuesto por la entidad beneficiaria de la expropiación en la medida que estos motivos tienden a poner de relieve la improcedencia de la exclusión que se realiza en la sentencia impugnada de los costes de ejecución de los sistemas generales externos.

En el primer motivo, amparado en la causa 4ª del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción del art. 14 de la Constitución y 117 de la Ley del Suelo de 1976, toda vez que la sentencia combatida, al excluir los costes de urbanización de los sistemas generales en la determinación del valor por metro cuadrado, infringe el principio del reparto equitativo de los beneficios y cargas del planeamiento, pues hace recaer sobre una parte, la beneficiaria, los citados costes con quiebra efectiva del principio indicado.

En el segundo motivo, se denuncia, también por el cauce procesal del artículo 95.1.4° de la propia Ley de la Jurisdicción, infracción de los artículos 59, 63 y 64 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978, así como del artículo 72 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, sobre Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, habida consideración que todas estas disposiciones establecen la obligación de los propietarios de suelo urbanizable, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, de abonar, además de los costes de urbanización a que se refieren el artículo 59 del Reglamento antes citado y el artículo 72 de la indicada Ley Autonómica, el de los denominados sistemas generales, en la medida que la Sala "a quo", prescindiendo del método legal establecido para la reducción de cargas excesivas del planeamiento sobre los propietarios, acude, con fundamento en lo que considera justo, a una reducción o supresión de tal deber adicional teniendo en cuenta el bajo aprovechamiento urbanístico previsto, la excesiva extensión superficial de los sistemas generales innecesarios para el polígono y el elevado coste de su ejecución, por todo lo cual no lo hace recaer sobre los propietarios.

En el tercero, articulado por el mismo cauce procesal que los anteriores, se denuncia la infracción de la Jurisprudencia que se cita relativa a la prohibición de acudir a elementos extraños a la Ley del Suelo y su Reglamento de Gestión, y concretamente a los criterios basados en la equidad cuando se trata de determinar el justo precio de un terreno expropiado por razón de urbanismo, como se recoge en las Sentencias de esta Sala y Sección de 12 de Julio de 1.993 y 5 de Octubre de 1.993, y las de 13 de Octubre y 28 de Diciembre de 1.992.

El principio general del reparto equitativo de los beneficios y cargas, que el planeamiento impone, ha de regir la actuación urbanística, según se argumenta extensamente en la sentencia recurrida, de suerte tal que la quiebra de este principio, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros, incide en desigualdad incompatible con lo establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución y contraviene específicamente el contenido de los artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, que, entre las competencias urbanísticas, el primero establece la función de «impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución», y el tercero, al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística, exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial "que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización" y la "distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento", cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística recogido en la citada Ley del Suelo de 1976, el Reglamento de Gestión señala, en su artículo 58, la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística "de sufragar los costes de urbanización... en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos", o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente artículo 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios.

El artículo 63 del mismo Reglamento impone a los propietarios del suelo urbanizable no programado, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, una carga adicional, al expresar que, «además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación.... para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales, con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa...», enunciando una serie de infraestructuras para terminar exigiendo la de cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de unos sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolle el programa.

Sin embargo, el propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 prevé en su artículo 121 una reducción de la contribuciones impuestas a los propietarios cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes, soportables por los propietarios en razón de la actuación programada, a los de obras análogas que hayan resultado viables, precepto que se reproduce en el artículo 64 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística.

El examen y enjuiciamiento de los tres motivos enunciados en el precedente fundamento jurídico conlleva, pues, la necesidad de determinar los costes de urbanización que se han de considerar como una carga impuesta legalmente a los propietarios de los terrenos afectados y si dichos costes de urbanización deben comprender los relativos a los denominados sistemas generales externos. El enjuiciamiento de tal cuestión se ha de realizar mediante la exégesis de los preceptos de la Ley y Reglamento citados que a tal materia se refieren.

En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen los costes urbanísticos directos o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976, detallados más específicamente en los artículos 59, 60, 61 y 219.2.b) del Reglamento de Gestión, y los que pueden denominarse indirectos o externos en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación, en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, toda vez que el artículo 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de «subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85» y que son las expresadas en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del artículo 219.2.c de dicho Reglamento.

La determinación del alcance cualitativo y cuantitativo de la expresión "habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...", del mencionado artículo 123 de la Ley del Suelo y del deber de "costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística. .." a que alude el artículo 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de estos textos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio artículo 63 del Reglamento de Gestión, al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, nos permite fijar el alcance cualitativo de tales obras y su coste, al señalar como tales «las redes viarias de enlace con los núcleos de población» y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa. En igual sentido el artículo 146.3.c de la Ley, al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de dichos programas, exige la «construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior» y el artículo 219.2.c), ya citado, del Reglamento de Gestión claramente impone como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias conexiones, en el exterior de la zona de actuación, entre las redes viarias y de abastecimiento de la zona propia y las generales del territorio.

De tales disposiciones se deduce que el alcance del coste de los sistemas generales a soportar por los propietarios de los terrenos afectados por el programa de actuación urbanística han de ser los propios de la actuación que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquéllos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el significado que ha de darse a la expresión «costear la urbanización» recogida, como deber de los propietarios de suelo urbanizable programado, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976.

Los costes de la urbanización no incluidos en el informe pericial a cargo de los propietarios expropiados, que la Sala de instancia explica ampliamente las razones de no tenerse que soportar por éstos, son los que exceden del deber impuesto por los aludidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser externos a la zona de actuación y no tratarse de las conexiones de ésta con el exterior sino que son de interés general para el territorio de los municipios afectados y que el aludido principio de equidistribución impide que sean sufragados por los propietarios de los predios delimitados por el programa de actuación urbanística, y, por consiguiente, los motivos de casación primero, segundo y tercero de la entidad beneficiaria, segundo y cuarto de la Administración expropiante deben ser rechazados, porque, si bien la Sala de instancia justifica la exclusión de tales costes de urbanización basándose en el principio de equidad en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, son los referidos artículos 3.2.b, 87.3, 117 , 124.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 los que, conforme a lo dispuesto por el artículo 3.2 del Código civil, permiten al Tribunal hacer descansar, de manera exclusiva, su resolución sobre tal principio rector del urbanismo.

Debemos examinar seguidamente el motivo quinto del recurso de la beneficiaria, encaminado a poner de relieve el error padecido por el Tribunal "a quo" al valorar la cesión del diez por ciento del aprovechamiento lucrativo, en el que se aduce que la Sala ha infringido el artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, en relación con el art. 219.2.e) del Reglamento de Gestión, con el argumento de que, si bien la Sala de instancia corrige el dictamen pericial de Academia para incluir tal cesión, infringe sin embargo los preceptos citados porque deduce dicho diez por ciento del valor unitario del suelo, siendo así que esa deducción debe operar sobre el aprovechamiento medio del sector .

Los mencionados artículos 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976 y 219.2.e) del Reglamento de Gestión Urbanística imponen a los propietarios de suelo urbanizable programado la cesión gratuita el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Este deber se refiere lógicamente al aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos, o lo que es lo mismo, al aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado.

A esta conclusión se llega con la interpretación literal del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, que claramente establece que esa cesión consistirá en el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca, cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica, según se prevé en el artículo 125 de la misma, pues, conforme al artículo 84.3.a), están obligados los propietarios de suelo urbanizable programado a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, de manera que la cesión del diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector sólo puede referirse al diez por ciento del aprovechamiento que resulte después de deducir los terrenos destinados a esos fines dotacionales, como se infiere también del artículo 46.3.c del Reglamento de Gestión Urbanística, razón por la que ambos motivos de casación deben ser rechazados.

Al ser desestimables todos los motivos de casación invocados por la representación procesal de la entidad beneficiaria de la expropiación, se debe declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a ésta de las costas procesales causadas, como ordena el artículo 102.3 de la propia Ley Jurisdiccional, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 96 a 101 de la mencionada Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, los artículos 67 a 72 y las Disposiciones Transitorias Segunda 2 y Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.