STS, 20 de Julio de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:6457 |
| Número de Recurso | 7046/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7046/1994 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 29 de julio de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso número 887/1993, sobre aprobación de proyecto de construcción del aprovechamiento hidroeléctrico del río Ranera; es parte recurrida "ESTUDIOS Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS, S.A.", representada por el Procurador D. Nicolás Álvarez Real.
"Estudios y Explotación de Recursos, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias el recurso contencioso-administrativo número 887/1993 contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 26 de noviembre de 1992 que desestimó el recurso de reposición deducido contra la dictada con fecha 18 de octubre de 1991 que aprobó el proyecto de construcción del aprovechamiento hidroeléctrico concedido por Real Orden de 30 de marzo de 1925 de 1500 litros/segundo del río Ranera o de La Cueva o La Marea, en términos de Piloña y Caso.
En su escrito de demanda, de 26 de mayo de 1993, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: a) Declare nula, anule o revoque y deje sin efecto la Condición 11ª del condicionado contenido en el acto impugnado. b) Reconozca que mi representada es titular de una concesión con destino a la producción de energía eléctrica por plazo de 75 años contados a partir de la explotación total o parcial del aprovechamiento."
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 28 de junio de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas a la parte actora".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia con fecha 29 de julio de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Proc. Dª. María de los Ángeles del Cueto Martínez, en nombre y representación de la Entidad Mercantil Estudios y Explotaciones de Recursos S.A., contra resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de fecha 26 de noviembre de 1992 desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la condición 11ª incorporada al acuerdo de la propia Confederación de 18 de octubre de 1991 que se declara nula y sin valor por afectar a derechos declarativos del recurrente sin seguir el procedimiento previsto para ello en cuanto limita la autorización del aprovechamiento al plazo de 25 años y en su lugar se declara la concesión de la entidad actora al aprovechamiento de 1.500 l/seg. de aguas públicas superficiales del río Ranera, en el municipio de Piloña, por el plazo de 75 años, contados a partir de la explotación total o parcial del aprovechamiento, sin hacer especial condena en costas".
Con fecha 23 de enero de 1996 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7046/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción del artículo 12 del Real Decreto 916/1985, de 25 de mayo, en relación con la Disposición adicional tercera de la Ley 82/1980, de 30 de diciembre.
La entidad mercantil "Estudios y Explotación de Recursos, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia recurrida y la expresa condena en costas a la parte recurrente.
Por providencia de 23 de abril de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias el 29 de julio de 1994, anuló las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Norte ya referenciadas en cuanto habían limitado (condición 11ª del acuerdo autorizatorio) el aprovechamiento hidroeléctrico solicitado por la empresa actora, denominado "El Retorno" y sito en los términos municipales de Piloña y Caso, a una duración o plazo "de 25 años contados a partir de la fecha en que se autorice la explotación total o parcial del aprovechamiento".
La Sala de instancia anuló dicha condición y, en su lugar, declaró que se había de mantener el plazo de 75 años fijado anteriormente para la concesión del aprovechamiento de 1.500 litros por segundo de aguas públicas superficiales del río Ranera, o La Cueva o La Marea, en el municipio de Piloña, concesión otorgada en un primer momento (Real Orden de 30 de marzo 1925) a favor de Don Juan Ramón y sucesivamente, mediante transmisiones autorizadas por el propio Organismo de Cuenca, a favor de los señores Victor Manuel (17 de enero de 1989) y de la empresa recurrente (14 de junio de 1989).
La Sala de instancia basó su fallo en los siguientes fundamentos jurídicos:
"La cuestión controvertida queda reducida a determinar si la condición 11ª del acuerdo impugnado implica una modificación del acuerdo de la propia Confederación Hidrográfica de fecha 14 de junio de 1989, por el que se resuelve aprobar en favor de la aquí demandante la transferencia de la concesión de 1.500 l/seg. de aguas públicas suficientes del río Ranera o La Cueva, en el término municipal de Piloña, para la producción de energía eléctrica, por plazo de 75 años, contados a partir de la explotación total o parcial del aprovechamiento, subrogándose en los derechos y obligaciones inherentes a los anteriores concesionarios, entre los que se hallaban la de presentar en el plazo de cuatro meses a la aprobación del Organismo el proyecto de obras de acondicionamiento necesarias para la puesta en explotación del aprovechamiento.
Estando reconocido que el proyecto de construcción el aprovechamiento hidroeléctrico denominado El Retorno trae como causa u origen la concesión otorgada en el año 1925 del aprovechamiento de aguas públicas del río Ranera, o de la Cueva, o La Mora, así como que el referido proyecto fue presentado a su aprobación dentro del plazo de cuatro meses a partir de la notificación de la resolución de 17 de enero de 1989, la cuestión a decidir queda centrada en determinar si la condición 11ª de la resolución impugnada implica una alteración de la concesión otorgada por 75 años.
[...] La resolución recurrida funda la concesión impugnada afirmando que el plazo de 25 años es el que con carácter general se viene otorgando en las concesiones de este tipo, en tanto que el plazo de 75 años establecido en la Ley, además de operar como máximo, no resulta adecuado a la situación actual de las cuencas, por lo que se entiende más conveniente operar con el plazo ahora establecido de 25 años.
Visto lo anterior, no ofrece ninguna duda que la condición 11ª impuesta al aprobar el proyecto de construcción del aprovechamiento, aunque en la misma se diga que se otorga la autorización por plazo de 25 años, debiendo de entenderla referida la autorización a la construcción de las obras del proyecto aprobado por la resolución en la que se incorpora la condición impugnada, es lo cierto que ello implica una modificación unilateral de un derecho que ya tenía reconocido como era la concesión del aprovechamiento por plazo de 75 años cuando concurría la misma situación de cuenca que al otorgar la aprobación del proyecto de aprovechamiento; por otra parte, teniendo reconocida la concesión del aprovechamiento por 75 años, la petición aprobada en la resolución recurrida no era otra que el proyecto de construcción del aprovechamiento como se dice tanto en la solicitud como en la resolución aprobatoria, resultando un contrasentido que se reconozca y se otorgue la concesión del aprovechamiento por el término de 75 años y se limite la autorización del proyecto de construcción del aprovechamiento a 25 años.
En consecuencia, teniendo reconocido la entidad demandante un derecho subjetivo, la concesión de un aprovechamiento de aguas públicas por plazo de 75 años que ha sido alterado sin seguir los trámites prevenidos en el artículo 110 de la Ley de Procedimiento, vigente en aquella fecha, para la anulación de los actos declarativos de derechos [...] y no hallándose en ninguno de los supuestos de revisión de las concesiones previstos en los artículos 63 de la Ley de Aguas y 156 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico en los que cabe iniciar expediente de revisión, procede acceder a la pretensión deducida y anular la condición impugnada al limitar derechos reconocidos al demandante sin seguir el procedimiento legalmente previsto a tal efecto, a tenor de lo prevenido en el artículo 47.1,c) de la Ley de Procedimiento.
No se opone a lo razonado la aplicación del Real Decreto 916/85, de 25 de mayo, sobre tramitación de concesiones y autorizaciones administrativas para la instalación, ampliación o adaptación de aprovechamientos hidroeléctricos con potencia no superior a 5.000 K.V.A., en cuyo artículo 12.1 dispone que finalizados los trámites, la Comisaría de Aguas, si estimare procedente acceder a la concesión, fijará, en el plazo de quince días, las condiciones con arreglo a las cuales puede otorgarse, toda vez que habiéndole sido reconocido a la recurrente el día 14 de junio de 1989 la concesión para el aprovechamiento de 1.500 l/seg. de aguas públicas del Río Ranera, con la obligación de presentar para su aprobación el proyecto de obras de acondicionamiento para su puesta en explotación, se limita a cumplir con dicha obligación impuesta al serle reconocida la concesión del aprovechamiento por 75 años, por lo que no podía la Administración pronunciarse de nuevo sobre la misma cuestión, salvo haciéndolo por alguno de los medios o procedimientos antes indicados."
Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado la recurre en casación haciendo valer, como único motivo, amparado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la infracción del artículo 12 del citado Real Decreto 916/1985, de 25 de mayo, en relación con la Disposición adicional tercera de la Ley 82/1980. El escrito de interposición del recurso no precisa con claridad cuál de los apartados de aquel precepto reglamentario considera infringido, deficiencia que debe entenderse subsanada por las referencias que en su desarrollo argumental se hacen al apartado uno, del que se afirma "es esta la norma que ha sido aplicada y por tanto que se considera base de la casación".
El Real Decreto 916/1985, de 25 de mayo, al regular la tramitación de concesiones y autorizaciones administrativas para la instalación, ampliación o adaptación de aprovechamientos hidroeléctricos con potencia no superior a 5.000 KVA se limita a disponer en su artículo 12, apartado uno, tal como acertadamente subrayó la sentencia recurrida, que el Organismo de Cuenca ha de fijar las condiciones con arreglo a las cuales puede otorgarse una determinada concesión, pero no garantiza por sí mismo, obviamente, que cualquiera de las impuestas sea conforme a derecho. En su apartado segundo añade que "el órgano competente en materia de industria y energía, conocida la resolución de la concesión por la Comisaría de Aguas de la cuenca y, en su caso, las modificaciones del proyecto original, aprobará, si lo estima procedente, el proyecto de ejecución de las obras e instalaciones electromecánicas de la central, poniéndolo en conocimiento de la Dirección General de la Energía del Ministerio de Industria y Energía. De esta resolución dará conocimiento a la Comisaría de Aguas. Si el peticionario hubiera solicitado los beneficios concedidos por la Ley 82/1980, de 30 de diciembre, y se hubieran hecho reformas en el proyecto original, el mismo órgano informará de ellas a dicho centro directivo".
Por su parte, la Disposición Adicional Tercera de la Ley 82/1980, de 30 de diciembre, de Conservación de la Energía, establece que "los Ministerios de Obras Públicas y Urbanismo y de Industria y Energía deberán dictar en el ámbito de sus respectivas competencias las normas correspondientes, estableciendo un procedimiento abreviado para la tramitación de las concesiones y autorizaciones administrativas precisas para las instalaciones a que dé lugar la aplicación de la presente Ley."
A partir de estos datos normativos, procede la desestimación del recurso.
En primer lugar, en el caso de autos ya estaba otorgada desde hacía muchos años la concesión administrativa de aguas públicas, en la que se había subrogado, con expresa autorización del Organismo de Cuenca, la entidad actora desde 1989, por lo que, en puridad, no era aplicable el apartado uno del precepto reglamentario cuya infracción se denuncia, referido al otorgamiento de nuevas concesiones. Lo que hubo era una simple autorización, sobreañadida a una concesión preexistente, que tenía como finalidad aprobar el proyecto de obras de acondicionamiento necesario para la puesta en explotación del aprovechamiento hidroeléctrico. Como con todo acierto afirma la sentencia de instancia, poco sentido tiene otorgar la concesión del aprovechamiento por el término de 75 años y limitar la autorización del proyecto de construcción del mismo aprovechamiento a 25 años.
En segundo lugar, tal como con el mismo acierto destaca la Sala de instancia, la Administración no podía en la forma en que lo hizo desconocer los derechos inherentes a la concesión ya otorgada, limitándolos en su componente temporal (de 75 a 25 años). En este punto el Abogado del Estado no somete a la debida crítica los razonamientos de la sentencia recurrida, limitándose a la cita del precepto reglamentario antes transcrito, que ya hemos considerado inaplicable al caso de autos. Innecesario es decir que la cita de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 82/1980, de 30 de diciembre, nada aporta al debate procesal, pues este precepto legal se refiere únicamente a la habilitación necesaria para dictar determinados reglamentos.
En tercer lugar, esta misma Sala del Tribunal Supremo, enfrentada con un recurso en que se dirimían problemas similares, ya ha afirmado que el artículo 12 del Real Decreto 916/1985, de 25 de mayo, no autorizaba este tipo de limitaciones impuestas a una concesión preexistente, en aquel caso ni siquiera como "compensación" al aumento de caudal del aprovechamiento sobre el inicialmente concedido.
En efecto, en la sentencia de 19 de febrero de 2001, recaída en el recurso de casación número 3778 de 1985, hemos considerado contraria a derecho una resolución análoga de la misma Confederación Hidrográfica del Norte cuya condición particular número 11 modificaba el plazo de una concesión de aguas preexistente, reduciéndolo de 75 a 25 años. Los fundamentos jurídicos de dicha sentencia, en lo que tienen de aplicación al presente supuesto, son los siguientes:
"El recurrente entiende que la Resolución Gubernativa de 5 de julio de 1.929 fijó un plazo de duración de la concesión de 75 años (hecho no discutido por la Administración). Este plazo concesional no resultó afectado por la subrogación autorizada el 10 de mayo de 1.988. [...]
[La Administración] decidió unilateralmente fijar a la concesión un plazo de 25 años (condición particular 11ª), argumentando, al resolver el recurso de reposición, que el plazo de 75 años, que tiene carácter de máximo, no resulta adecuado a la situación actual de las cuencas, sin hacer referencia alguna al artículo 153 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que debió aplicar, al haber aprobado un acuerdo que se hallaba íntegramente dentro de su ámbito de vigencia.
En consecuencia, la condición particular 11ª de la resolución de 6 de noviembre de 1.991 incurre en infracción del mencionado precepto reglamentario [...]
La conclusión que se obtiene de la aplicación de la fórmula matemática contenida en el artículo 153 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico responde a la consideración lógica de que, si la concesión verificada por Resolución Gubernativa de 5 de julio de 1.929 tenía un plazo de duración de 75 años, y dicho plazo no había empezado a transcurrir, porque el aprovechamiento no llegó a ser puesto en funcionamiento, la ampliación del caudal no autorizaba a la Administración para que, sin base en norma legal alguna, redujese unilateralmente dicho plazo a 25 años.
[...] Tampoco los artículos 12 y 14 del Real Decreto 916/1.985, de 25 de mayo, que regula la tramitación de las concesiones y autorizaciones administrativas para la instalación, ampliación o adaptación de aprovechamiento hidroeléctricos con potencia nominal no superior a 5.000 KVA, permiten llegar a distinta conclusión. Estos preceptos establecen que la Administración, al verificar la concesión, o al acordar su ampliación o modernización, fijará las condiciones con arreglo a las cuales se produce el otorgamiento, pero dichas condiciones deben sujetarse, naturalmente, a los preceptos del ordenamiento jurídico y, por tanto, en materia de plazo de duración de la concesión modificada, a lo prevenido en el artículo 153 del R.D.P.H."
Si estas consideraciones son aplicables a un supuesto en que, por ampliación del caudal concedido, hubiera sido eventualmente posible modificar otras condiciones de la concesión (siguiendo los trámites preceptivos y observando los términos del tan citado artículo 153 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico), tanto más lo serán al caso presente en que, insistimos, no se varían los términos de la concesión originaria y se reduce en cincuenta años su plazo poco tiempo después (1991) de que en 1989 la propia Confederación Hidrográfica hubiera confirmado de modo expreso al nuevo titular subrogado que tendría una duración de 75 años.
Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7046 de 1994 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 29 de septiembre de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias en el recurso número 887/1993. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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