STS, 27 de Junio de 2007

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó sentencia estimando en lo esencial el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Oliva y de la entidad "Cerámica Decorativa S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de Octubre de 2003 ; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 18 y 20 de Noviembre de 2003, los escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casación la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

Los recursos de casación fueron admitidos por auto de fecha 14 de Abril de 2005, en el cual y a la vista de no haberse personado ninguna parte como recurrida, se acordó quedaran los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 8 de Mayo de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de Junio de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 8428/03 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó en fecha 18 de Septiembre de 2003, y en su recurso contencioso administrativo nº 1323/99, por medio de la cual se estimó en lo esencial el interpuesto por D. Abelardo contra los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Oliva (Valencia) de fecha 29 de Abril de 1999 siguientes: 1º.- El acuerdo adoptado en el punto del orden del día 12. PROYECTO DE REPARCELACIÓN PLAN PARCIAL SECTOR 16. PROPUESTA DE APROBACION DEFINITIVA, "PRIMERO.- Aprobar definitivamente el Proyecto de Reparcelación del Plan Parcial Sector 16 y contra los acuerdos "SEGUNDO", "TERCERO" y "CUARTO", del mismo punto del orden del día, por ser de aplicación del "PRIMERO".

2. - El acuerdo, adoptado en la misma Sesión del Pleno, que aprobó definitivamente la Actuación Aislada presentada por la entidad "Cerámica Decorativa S.A.", referida a los terrenos de su propiedad que el Plan General de Ordenación Urbana de Oliva clasifica como suelo urbano industrial que limita con el Plan Parcial Sector 16.

Por resumir a la perfección la historia que dio lugar a los actos administrativos impugnados y los motivos en que el actor basó su demanda, copiaremos aquí la exposición que a estos efectos hace la Sala de instancia, que es la siguiente:

"Fundamentos Jurídicos. Primero.- Constituye objeto de la presente revisión jurisdiccional el Acuerdo Plenario de 29/Abril/99 del Ayuntamiento de Oliva, por el que se aprueban con carácter definitivo tanto el Proyecto de Reparcelación del Plan parcial Sector 16, como la Actuación Aislada de la mercantil Cerámica Decorativa S.A.

Deben reseñarse, como extremos fácticos a tomar en consideración para el adecuado enjuiciamiento de la presente controversia los siguientes:

1. - En el PGOU de Oliva, aprobado definitivamente el 30 de Noviembre de 1982, viene clasificado el suelo objeto del O.P. Sector 16, como Urbanizable programado, en tanto que los terrenos propiedad de la mercantil Cerámica Decorativa S.A. de 1.74 Hectáreas de superficie, se clasifican como suelo urbano.

2. - Con fecha 28 de Diciembre de 1988, se procede a la aprobación provisional del Plan Parcial Sector 16; su aprobación definitiva es denegada al menos en dos ocasiones por la comisión Territorial de Urbanismo (acuerdos de 15 de Noviembre de 1990 y 27 de Agosto de 1992), y finalmente, subsanadas las deficiencias apuntadas, se procede a su aprobación definitiva por acuerdo de la citada CTU de 16 de Noviembre de 1993.

   La delimitación del ámbito del P.P. incluye el vial paralelo a la N-332, de manera que el suelo urbano sobre el que se asienta la mercantil Cerámica Decorativa S.A. queda aislado de la mencionada carretera (así resulta con claridad del documento que se acompaña como núm. 3 junto a la demanda).

3. - Iniciadas en Enero de 1994 las actuaciones tendentes a la reparcelación del sector, se procede, por Acuerdo Plenario municipal de 30 de Septiembre de 1994 a la aprobación inicial del Proyecto de Reparcelación del P.P. Sector 16, sometiéndose a información pública y a audiencia de los interesados, en cuyo trámite el actor solicita la inclusión de los terrenos de Cerámica Decorativa en el ámbito de la reparcelación, por tratarse de suelo urbano carente de acceso rodado por vía pública, siendo desestimada esta alegación por acuerdo municipal de 24 de Febrero de 1995.

4. - Mediante acuerdo plenario de 28 de Marzo de 1996, y considerando un error del P.P. la inclusión del vial vinculado por el PGOU a suelo urbano industrial, se anula el Proyecto de reparcelación y se aprueba inicialmente un nuevo proyecto, tramitado con amparo en la Transitoria 6ª LRAU, requiriéndose a los propietarios de suelo urbano industrial colindante con el sector, para que lo urbanicen, bien mediante Actuación Aislada, o bien, por el sistema previsto en el art. 74 LRAU. La aprobación inicial del proyecto de reparcelación del Sector 16 se produce mediante acuerdo plenario de fecha 26 de Febrero de 1998, y finalmente, a través del Acuerdo Plenario objeto del presente recurso, se lleva a cabo la aprobación definitiva tanto del Proyecto de Reparcelación del P.P. Sector 16, como de la Actuación Aislada de Cerámica Decorativa S.A.

   Los argumentos esgrimidos por el recurrente son básicamente los siguientes:

   1. ) La exclusión de los terrenos de Cerámica Decorativa S.A., del ámbito del Proyecto de Reparcelación, se basó (Acuerdo de 24 de Febrero de 1995), reseñado en el precedente punto 3º) en que se trataba de una parcela que cumplía con los requisitos del art. 78 LS 1976, estando consolidada por la edificación y gozando de todos los servicios necesarios, y por ello fue incluida por el PGOU como suelo urbano. Por el contrario, aduce el recurrente que si dichos terrenos fueron clasificados como urbanos por el PGOU, se debió a que -conforme al punto 6 de la Memoria del PGOU- procedía dar dicha clasificación a aquellos terrenos ocupados por industrias, que superasen la superficie de una hectárea -caso de Cerámica Decorativa S.A.- "por estimar las unidades inferiores a dicha superficie como insuficientes para su inserción en la estructura general del territorio". En consecuencia, y no gozando dichos terrenos de la totalidad de los servicios de urbanización debía llevarse a cabo en el seno de la U.A. del Sector 16. 2º) El inicial Plan Parcial fue aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de fecha 16 de Noviembre de 1993 (reseñado en el precedente punto 2º): y ello se debía al hecho de que no habiéndose homologado por el Ayuntamiento el PGOU carecía éste de competencias para aprobar el P.P., que residían en la Administración Autonómica, por lo que no siendo competente para aprobar el P.P., tampoco lo era para modificarlo, invocando un pretendido "error material" que no era tal.

   3. ) El Proyecto de Reparcelación inicial se tramitó con arreglo a la legislación estatal del suelo; el nuevo Proyecto, aprobado tras la entrada en vigor de la Ley valenciana de 1994, debió someterse a sus preceptos (Disposición Transitoria 4ª.2º LRAU); sin embargo, y con amparo en su Transitoria 6ª, excluye la aplicación de la Ley autonómica -que obligaría al suelo urbano a incorporarse a las unidades de ejecución- y se sujeta de nuevo a los preceptos de la Ley estatal".

La sentencia de instancia estimó en lo esencial el recurso contencioso administrativo, anuló los actos impugnados y declaró que procede "incluirse el suelo urbano de Cerámica Decorativa S.A. en el ámbito de la unidad de ejecución del Proyecto de Reparcelación del P.P. Sector 16, bien mediante la elaboración de un nuevo Proyecto adecuado al P.P. aprobado en su día por la Comisión Territorial de Urbanismo, o bien subsidiariamente -y en el caso de convalidación por este órgano de la rectificación del P.P.-, por estricta aplicación de los preceptos de la LRAU a los que vendría necesariamente sujeto el nuevo Proyecto de reparcelación".

Las dos razones en que la Sala de instancia apoyó su estimación fueron, expuestas resumidamente, primera, que con independencia de que existiera o no el error material que aduce la Corporación, "cuya evidencia no se muestra tan manifiesta", el Ayuntamiento carecía de atribuciones para corregir el error de un acto que no era propio, como el Plan Parcial del Sector 16, cuya aprobación definitiva había sido otorgada por la Administración Autonómica; y segunda, que el Proyecto de Reparcelación aprobado inicialmente en 28 de Marzo de 1996, previa anulación del anterior, es un Proyecto nuevo y distinto al que le es ya aplicable la Ley Autonómica Reguladora de la Actividad Urbanística 6/94, en virtud de su Disposición Transitoria 4ª-2, y, en consecuencia, con inclusión del suelo urbano (artículo 33.1 y 6 ) para su transformación en solar, máxime cuando tal clasificación no se acredita que derive de la concurrencia de los requisitos fácticos a que se refiere el artículo 78 L.S ., sino de las propias previsiones del Plan General, atendida su extensión superficial y su destino industrial.

Contra esa sentencia han formulado recurso de casación el Ayuntamiento de Oliva y la mercantil "Cerámica Decorativa S.A.", que examinaremos a continuación.

El Ayuntamiento de Oliva esgrime seis motivos de impugnación.

1. - El primero, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la C.E ., que proclaman los derechos a la tutela judicial efectiva y a la suficiente motivación de las sentencias, y ello por no haber decidido la Sala de instancia si en el Plan Parcial Sector 16 existía o no el error que dijo salvar el Ayuntamiento.

   Este motivo debe ser rechazado.

   Lo que la sentencia debe entenderse que dice, si se lee bien y en conjunto, es lo siguiente:

   1. Si el error del Plan Parcial no existe, hay que estar a lo dispuesto en él, porque es el único que contiene una prescripción clara sobre el problema de autos. En tal caso, hay que estimar el recurso contencioso administrativo.

   2. Si, por el contrario el error existe, el Ayuntamiento carece de atribución para corregirlo, porque el Plan Parcial no es una disposición aprobada por él, sino por la Administración Autonómica. En tal caso, hay que estimar también el recurso contencioso administrativo.

   El resultado es, pues, el mismo en uno y otro caso, y por ello la Sala decide en hipótesis.

   Este argumento de la Sala de Valencia será o no compartido por la Corporación aquí recurrente, pero ni viola el derecho a la tutela judicial efectiva ni acusa falta de motivación de la sentencia.

   En realidad, a lo que el motivo va encaminado en el fondo es a demostrar que el error del Plan Parcial existía respecto a lo dispuesto en el Plan General, y que por ello el Ayuntamiento se limitó, aplicando el Plan General, a respetar el principio de jerarquía normativa. Desde luego, esto no es ya una cuestión de tutela judicial efectiva o de falta de motivación de la sentencia, sino una cuestión atinente al fondo del asunto, y, por lo tanto, impropia de la vía casacional del artículo 88-1 -c).

   Resumiendo, ninguna violación se ha producido en la sentencia de los artículos 24.1 y 120.3 de la C.E ., ni respecto de la motivación de la sentencia ni respecto de la valoración que en ella se hace de la prueba.

2. - En el segundo motivo se alega la infracción de las normas sobre valoración de la prueba, y en concreto, de los artículos 317. 5º y 6º, 318 y 319 de la L.E.C ., sobre fuerza probatoria de los documentos públicos.

   No se especifica cuáles son esos documentos públicos, sino por remisión al motivo anterior, en el cual se hace referencia a determinados preceptos del Plan General y a ciertos pasajes de su Memoria. Sin embargo, de ninguno de ellos (y menos del artículo 301.2 de sus Normas Urbanísticas, que se refiere al suelo urbanizable, sin precisión alguna sobre los terrenos colindantes con suelo urbano) se deduce clara y suficientemente que el posterior Plan Parcial hubiera incurrido en un error. Ningún pasaje o precepto de la Memoria o de las Normas Urbanísticas permite llegar con seguridad a esa conclusión.

3. - En el tercer motivo se pide, al amparo del artículo 88.3 de la L.J. 29/98, que este Tribunal Supremo integre los hechos para concluir que el Plan General estableció dos especies diferenciados de suelo urbanizable y suelo urbano, cada uno con su correspondiente tramo del vial de servicio.

   Es decir, lo que aquí se pide no es que integremos los hechos sino que los contradigamos, para concluir que existe sin duda un error donde la Sala de instancia dijo no ser evidente que existiera.

   Esta solicitud excede de la facultad que a este Tribunal Supremo otorga el artículo 88-3 de la L.J ., precepto que no puede sustentar un motivo de casación autónomo.

4. - A renglón seguido se alega la infracción por la sentencia del principio de jerarquía normativa regulado en general en los artículos 9 de la C.E. y 51 de la Ley 30/92, y, en concreto, respecto de los Planes Urbanísticos, en los artículos 65, 70 y 83 de la Ley del Suelo de 1992 y 6,10 y 13 de la Ley de 1976, de suerte que, advertida la contradicción entre el Plan Parcial y el anterior Plan General, el Ayuntamiento obró conforme a Derecho a dar prevalencia a éste.

   Este Tribunal Supremo ha declarado (v.g. sentencia de 23 de Noviembre de 1994, recurso de apelación nº 7571/90) que el principio de jerarquía entre normas autonómicas no puede fundar un recurso de apelación (ni, por lo tanto, de casación, a la vista del artículo 86.4 de la L.J. 29/98 ); sin embargo, en el presente caso, en ese problema está mezclada una norma estatal, cual es el artículo 105-2 de la Ley 30/92, por cuya razón entraremos en su estudio.

   Si la Sala de instancia dijo a este respecto que la existencia del error no se mostraba tan manifiesta, seguramente fue para no decir que el error era improbable, no sólo por los sucesos que jalonan la historia de este asunto (v.g. no haberse descubierto el error ni en la aprobación provisional del Plan Parcial ni en la definitiva, y ni siquiera cuando el Ayuntamiento desestimó la petición del demandante de que se incluyera el suelo urbano de "Cerámica Decorativa S.A." en el Proyecto de Reparcelación) sino por no haber sido aportado por el Ayuntamiento el llamado Plano 9 al que hace referencia el artículo 139 de las Ordenanzas del Plan General, sobre las unidades de actuación, que debe ser decisivo a los efectos que nos ocupan.

   Dado que para resolver el motivo es necesario decidir si existió o no el error descrito, esta Sala, por las razones que acabamos de decir, y por las que hemos dado en el nº 2 de este fundamento de Derecho sexto, concluye que no se ha probado en absoluto que exista tal error, y que, por lo tanto, el Ayuntamiento debió aplicar sin más el Plan Parcial, en lugar de rectificar un supuesto error. (Artículo 105.2 de la Ley 30/92 ).

   Y debe tenerse presente que la solución dada al problema por el Plan Parcial es la más adecuada para la debida efectividad del principio de equidistribución, pues no es lógico que un terreno de 10.000 metros cuadrados que carece de los servicios urbanísticos necesarios (v.g. sólo tiene fosa séptica, sólo tiene agua de pozo, y está desligado de la malla urbana) pueda verse convertido en solares sin contribuir a los totales gastos de urbanización del sector.

5. - En el quinto motivo alega el Ayuntamiento la infracción de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley Autonómica 6/94, pues resulta aplicable, en su opinión, la Disposición Transitoria 6ª . Este motivo, en cuanto se refiere a la aplicación e interpretación que la sentencia de instancia hace de preceptos de una Ley autonómica, debe ser rechazado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la L.J. 29/98, que sólo permite recurrir en casación la aplicación e interpretación de normas de derecho estatal.

6. - También debe ser rechazado el motivo sexto, pues, aparte de unas normas de derecho autonómico (artículo 33, apartados 1 y 6 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana ) no se citan en él preceptos ni jurisprudencia que se considere infringidos, lo que incumple la carga procesal que al recurrente en casación impone el artículo 92.1 de la L.J. 29/98 .

En consecuencia, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Oliva, con imposición de la mitad de las costas causadas en casación. (Artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ).

Por su parte, la mercantil "Cerámica Decorativa S.A." esgrime cuatro motivos de casación, que examinaremos a continuación.

1. - En el primer motivo se alega la infracción del principio de jerarquía normativa (artículo 51 de la Ley 30/92 ), así como del artículo 78, 83 y 84 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y artículo 14 y Disposición Final Unica de la Ley estatal 6/98, de 13 de Abril, por haber dudado la Sala de la clasificación de suelo urbano de los terrenos de la factoría.

   La sentencia impugnada ha afirmado en este punto que la clasificación de suelo urbano que el Plan General otorga al terreno propiedad de "Cerámica Decorativa S.A." "no se acredita que derive de la concurrencia de los requisitos fácticos a que se refiere el artículo 78 de la L.S .".

   Esta es una valoración de la prueba hecha por la Sala de instancia que no puede ser revisada en casación, salvo que se alegue infracción de alguno de los preceptos que otorgan eficacia tasada a ciertos medios de prueba, o que la valoración sea contradictoria o ilógica. Pero nada de ello ocurre en el caso de autos:

   A) Por una parte, ni siquiera se citan preceptos sobre prueba tasada que hayan podido resultar infringidos.

   B) Y, por otra, la valoración de la prueba no resulta contradictoria o ilógica, antes al contrario, es la que se deriva de las propias manifestaciones de la mercantil, que en su escrito de interposición del recurso de casación, sin ir más lejos, pretende calificar de servicios urbanísticos a un sistema de fosa aséptica, a un acceso por una carretera general y a un agua potable que procede de un pozo perforado en los propios terrenos, en contra de una reiterada jurisprudencia de este Tribunal que niega a servicios de esa naturaleza la calificación de servicios urbanísticos, los cuales son sólo los proporcionados por las correspondientes redes municipales.

   Y no puede ser acogida la tesis de que unas naves industriales, por ocupar toda una parcela, cumplen el requisito de la definición del suelo urbano por la consolidación adificatoria (artículo 78 -a), inciso final, del T.R.L.

   S. de 9 de Abril de 1976 ), porque precisamente el Plan General se remite en el punto 6 de la Memoria para la clasificación del suelo urbano ocupado por industrias no al criterio de la consolidación por la edificación sino al extraño criterio de la extensión de las fincas, que por sí sólo nada dice sobre las características urbanísticas de un suelo.

   Además conviene no perder de vista, y esto es sumamente importante, que la Sala de instancia no funda su decisión en la circunstancias de no haber quedado acreditada la naturaleza urbana del suelo de "Cerámica Decorativa S.A.", sino que, aceptándola porque el Plan General se la otorga, (y porque el actor no impugnó indirectamente por ello el Plan General, como precisó en la página 39 de su escrito de conclusiones), impone su incorporación al ámbito del Plan Parcial y de la reparcelación en virtud del artículo 33 de la Ley Autonómica 6/94, de 15 de Noviembre, lo que es muy distinto.

2. - En el segundo motivo se alega la infracción del ordenamiento jurídico al haber decidido la Sala de Valencia que el ordenamiento aplicable a la Reparcelación era la Ley Autonómica 6/94, y no el Derecho estatal.

   Pero rechazaremos este motivo.

   El primer proyecto de reparcelación fue anulado por el propio Ayuntamiento en fecha 28 de Marzo de 1996 y, en la misma fecha, fue aprobado inicialmente otro distinto, con diferente delimitación y diferente cuenta provisional; por ello el Derecho aplicable a la reparcelación es el vigente en la fecha en que se aprobó inicialmente este segundo y distinto proyecto de reparcelación. (Disposición Transitoria 2ª-2 de la Ley 6/94 ). 3.- En el tercer motivo se alega la infracción del principio de jerarquía normativa (artículos 51 y 67.3 de la Ley 30/92 y 13 del T.R.L. S. de 9 de Abril de 1976 ).

   Alega la parte que, detectada la existencia de un error en el Plan Parcial, el Ayuntamiento obró conforme a Derecho al inaplicar ese Plan y dar preferencia al Plan General, porque así lo impone el principio de jerarquía normativa.

   Para rechazar este motivo nos remitimos a lo que tenemos dicho en el número 4 del fundamento de Derecho sexto.

4. - Finalmente, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional, se alega incongruencia omisiva de la sentencia impugnada porque "aun cuando resuelve todas las pretensiones formuladas en la demanda, no explica las razones para así decidir", y ello respecto a la aplicación que la Sala de instancia hace del artículo 33 de la Ley Autonómica 6/94 .

   Este motivo debe ser rechazado, sin más que considerar que el ámbito de aplicación e interpretación del artículo 33 de la Ley autonómica 6/1994 constituye una atribución del órgano judicial de instancia que no puede ser revisado en casación. (Artículo 86.4 de la L.J. 29/98 ). Pero, en todo caso, la Sala explica por qué razón ese precepto resulta aplicable.

Procede en consecuencia declarar no haber lugar al recurso de casación formulado por "Cerámica Decorativa S.A.", con imposición a la mercantil de la mitad de las costas del mismo.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.