STS, 12 de Febrero de 2001
| Ponente | BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO |
| ECLI | ES:TS:2001:886 |
| Número de Recurso | 5685/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Febrero de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Malagon contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de mayo de 1995, relativa a aprobación de presupuesto municipal, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico, habiendo comparecido el citado Ayuntamiento de Malagon así como Dª. Constanza y otros.
Con fecha 25 de mayo de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª. Constanza y otros contra resoluciones del Ayuntamiento de Malagon, relativas a aprobación de presupuesto municipal del ejercicio de 1993.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de Malagon, mediante escrito de 6 de junio de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 14 de junio de 1995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 20 de julio de 1995 por el Ayuntamiento de Malagon se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos Dª. Constanza y otros.
Mediante Providencia de 30 de abril de 1997 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado los recurridos lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 6 de febrero de 2001 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Importa más que en otras ocasiones precisar cual fue en el presente proceso el acto administrativo impugnado ante el Tribunal Superior de Justicia, pues los argumentos de las partes en ambas instancias introducen alguna confusión al respecto. El acto de que se habla fue la aprobación de presupuesto municipal para el ejercicio de 1993, que fue acordada en su día por el Pleno del Ayuntamiento, si bien interesa referirse de inmediato a los antecedentes directos de la impugnación. Pues aprobado inicial o provisionalmente el presupuesto municipal, se dió publicidad al mismo y se abrió plazo para presentar alegaciones de acuerdo con el articulo 151 de la Ley de Haciendas Locales. Ante ello ciertos Concejales de determinado grupo político, que se habían abstenido en la votación de la aprobación inicial del presupuesto, presentaron alegaciones o reclamaciones relativas a las previsiones presupuestarias de otorgamiento de indemnización al Alcalde por la cuantía de 300.000 pesetas mensuales y a los Concejales Delegados de Area por el importe de 10.000 al mes.
En una sesión posterior del Pleno del Ayuntamiento esta reclamación fue desestimada y simultáneamente con dicha desestimación se aprobó el presupuesto con carácter definitivo, ofreciendose a los reclamantes la interposición del recurso en vía judicial. Este ultimo acto es, como se ha dicho, el que fue impugnado ante el Tribunal Superior de Justicia.
Dicho Tribunal estimó el recurso y anuló el presupuesto impugnado. En sus Fundamentos de Derecho la Sentencia comienza por rechazar dos alegaciones de inadmisibilidad formuladas por el Ayuntamiento. La primera consistía en que la impugnación del presupuesto no se hacia por las causas que menciona el articulo 151.2 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre. Esta excepción de inadmisibilidad no se acoge porque se afirma que ha de tenerse en cuenta el contenido del acto y sobre todo porque se entiende que la legitimación que reconoce el articulo 151.1 de la Ley se extiende a los habitantes de la entidad local. En definitiva la primera excepción de inadmisibilidad citada ha de ponerse en relación con la segunda, según la cual los Concejales no votaron en contra de la aprobación del documento presupuestario, como previene el articulo 209.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Se alegaba por tanto por el Ayuntamiento que ni los Concejales estaban legitimados, ni las causas de impugnación del presupuesto eran las previstas legalmente. Frente a ello se considera por el Tribunal a quo que, dado el contenido del acto, éste puede ser objeto de impugnación, que los Concejales tienen una doble legitimación en cuanto miembros del Ayuntamiento y en cuanto vecinos, y finalmente que el citado Ayuntamiento, al haber reconocido la legitimación en vía administrativa, no podía ir contra sus propios actos en vía judicial. Se apunta además que uno de los Concejales actores no asistió a la sesión del Pleno en la que tuvo lugar la impugnación inicial del presupuesto.
En cuanto al fondo, tras desarrollar un extenso razonamiento, se estima el recurso interpuesto. Pues entiende el Tribunal Superior de Justicia que de acuerdo con el articulo 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales antes citado son cuestiones distintas las retribuciones de los miembros de la Corporación, que remuneran la dedicación, y las indemnizaciones que compensan los gastos ocasionados y que no pueden tener el carácter de fijas. Se entiende en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia que el Ayuntamiento ha efectuado una calificación jurídica incorrecta al aprobar el pago mensual de las cantidades en cuestión como indemnizaciones, por lo que se estima el recurso.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento invocando hasta cuatro motivos, todos ellos al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable por infracción del ordenamiento jurídico. Comparecen como recurridos los Concejales vencedores en juicio ante el Tribunal a quo.
Entrando en el estudio de los motivos de casación deben considerarse conjuntamente los enumerados como primero y segundo, que se refieren al rechazo por el Tribunal a quo de las excepciones de inadmisibilidad del recurso mantenidas ante el Tribunal Superior de Justicia. Se afirma por el Ayuntamiento recurrente que al rechazar estas excepciones se han vulnerado el articulo 151.1 de la Ley de Haciendas Locales (motivo primero) y el 209.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (motivo segundo).
Ninguno de estos dos motivos puede ser acogido. En cuanto al primero de ellos porque se insiste ahora en casación en un argumento utilizado ante el Tribunal Superior de Justicia, como es que la impugnación no se basa en las causas mencionadas en el articulo 151.1 de la Ley de Haciendas Locales. Pero tal alegación no puede acogerse porque el precepto citado se refiere a las reclamaciones respecto al presupuesto aprobado con carácter inicial, y es el articulo 152 el que menciona la impugnación del presupuesto en vía judicial sin que en él se haga alusión ninguna a las mencionadas restricciones. Desde luego, aunque el Tribunal a quo no lo expresara con claridad en su Sentencia, la supuesta falta de legitimación se refiere a la que se ostenta en vía judicial.
En cuanto a la falta de legitimación que se alega en el segundo motivo por no haber votado los Concejales en contra de la aprobación del presupuesto, lo que es necesario según el articulo 209.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, debe estimarse asimismo que no se encuentra debidamente fundamentada. Pues el Ayuntamiento recurrente sin duda padece error, confundiendo las reclamaciones provisionales contra el presupuesto y la aprobación definitiva de éste. En el caso de autos el acto impugnado es el definitivo en el que simultáneamente se desechan las alegaciones que presentaron los Concejales contra el presupuesto inicial y se aprueba el presupuesto definitivo, refiriendose a ambas cuestiones el mismo acto. Según se deduce claramente de los autos los Concejales actores ante el Tribunal a quo votaron expresamente en contra del mismo, que era el acto definitivo, por lo que no puede oponerse validamente como pretende el Ayuntamiento la tacha de que no se cumplieron las normas reguladoras de la legitimación.
Por ultimo, respecto a los motivos de casación primero y segundo hemos de desechar también la argumentación que se contiene en el ultimo de ellos según la cual el recurso en vía judicial se interpuso vulnerando las reglas de la buena fe, pues se afirma que los Concejales actores habían observado exactamente la misma conducta haciendo aprobar un acuerdo igual que el impugnado cuando tenían mayoría en el Ayuntamiento en el periodo anterior. Pero es claro que la alegación no puede acogerse, pues no se refiere a la buena fe en el cumplimiento de determinadas obligaciones y menos aun de contratos, sino a una disputa política sobre la que no debe pronunciarse este Tribunal.
En consecuencia a la vista de lo dicho deben rechazarse o no acogerse los dos primeros motivos de casación invocados.
Distinta suerte deben correr los motivos de casación tercero y cuarto, en los que se citan como infringidos el articulo 140 de la Constitución relativo a la autonomía municipal y el 75.2 de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (motivo tercero) y 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (motivo cuarto). La tesis que se mantiene en casación es que el Ayuntamiento, en uso de la autonomía del municipio, puede aprobar las retribuciones de sus miembros, siendo indiferente la denominación que se dé a dichas retribuciones. Se afirma en el motivo cuarto que el acto municipal persigue la retribución de modo adecuado de la dedicación exclusiva, como es la del Alcalde y la de los Concejales Delegados de Area.
Estos dos motivos deben ser acogidos, si bien asiste la razón al Ayuntamiento solo en una afirmación que realiza de modo incidental. Se trata de aquella en la que la representación letrada del municipio considera que es indiferente la denominación empleada.
Sin embargo, aunque en sus términos estrictos y literales no puede compartirse esta afirmación, pues ello supondría aceptar una calificación jurídica inexacta, lo cierto es que el acuerdo municipal, contrario a Derecho si se está estrictamente a la letra del mismo, no lo es o no lo hubiera sido si se hubiera empleado la denominación de retribuciones complementarias y no la de indemnizaciones. Desde luego estas ultimas no se pueden entender como retribuciones fijas sino como compensación de gastos ocasionados en el ejercicio del cargo. Pero lo cierto es que, de haberse adoptado el mismo acuerdo con la denominación de retribuciones complementarias, el acuerdo hubiera sido conforme a Derecho según la doctrina de esta Sala sobre casos análogos expresada en nuestras Sentencias relativamente recientes de 18 de enero y 3 de abril del año 2000.
Debe concluirse por tanto que el Tribunal a quo no ha tenido en cuenta el principio de conservación de los actos administrativos que establece el articulo 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, ni tampoco el principio de convalidación que se recoge en el articulo 51 del mismo texto legal, preceptos ambos que han sido reproducidos en análogos términos por los artículos 64.2 y 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. A ello alude sin duda la alegación del Ayuntamiento cuando expresa su parecer en el escrito de interposición del recurso en el sentido de que la regulación es conforme a Derecho aunque al aprobar las retribuciones del Alcalde y los Concejales se utilizase una denominación errónea.
Por consiguiente y en mérito de lo expuesto deben acogerse los motivos tercero y cuarto de casación invocados.
Toda vez que debemos declarar que ha lugar a que se case la Sentencia recurrida hemos de resolver con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
Ahora bien, de los razonamientos de los Fundamentos de Derecho anteriores ya se deduce que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por los Concejales, pues el Tribunal a quo debió resolverlo aplicando como hacemos ahora el principio de conservación de los actos administrativos y declarando que el acto impugnado, nulo en cuanto contenía la calificación errónea de las retribuciones como indemnizaciones, debe ser conservado y producir los efectos de la aprobación de retribuciones complementarias, todo ello de acuerdo con los artículos 50.2 y 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 64.2 y 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ha de considerarse por tanto valida en Derecho la aprobación definitiva del presupuesto municipal, si bien las cantidades mensuales a percibir por el Alcalde y por los Concejales deben ser conceptuadas como retribuciones complementarias y no como indemnizaciones.
De acuerdo con el articulo 102.2 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos los motivos tercero y cuarto invocados, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no acogemos los motivos de casación primero y segundo; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal a quo lo desestimamos y declaramos que el acto en el que se reconoce derecho a percibir indemnizaciones periódicas debe surtir los efectos de otro pronunciamiento en el que se establezcan retribuciones complementarias, por lo que debe entenderse en este sentido la previsión del presupuesto municipal; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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