STS, 17 de Junio de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó, con fecha 31 de julio de 2000, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 727 de 1995 y 1091 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que debemos desestimar, y DESESTIMAMOS, los Recursos Contencioso- Administrativos interpuestos a instancia de Don Rodrigo , Doña Dolores , Don Benjamín , Doña Carmela , Don Sebastián , Don Clemente , Don Jose Francisco , Doña Celestina , Don Fermín y Doña Carolina , contra, de una parte, los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Logroño de fechas 27 de junio de 1995 y 7 de septiembre de 1995, por el que se aprueba, respectivamente, inicialmente la delimitación de la Unidad de Ejecución Q-10-3 Piedralgallo y Sistema de Actuación, y por el que se desestimaba la impugnación formulada contra el acuerdo anterior y se aprobaba definitivamente la citada delimitación de la Unidad de Ejecución Piedralgallo y el Sistema de Actuación que figura en su aprobación inicial; y, de otra, contra la Resolución de la Consejería de Obras Públicas, Transporte, Urbanismo y Vivienda del Gobierno de La Rioja, de fecha 6 de noviembre de 1998, publicada en el B.O.R. de 14 de noviembre, por la que se aprueba definitivamente la revisión del Programa de Actuación y modificaciones puntuales del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño, en todo lo referente a la Unidad de Ejecución Q-10-3 Piedralgallo y contra Resolución del Ayuntamiento de Logroño 4 de septiembre de 1998 por la que se aprobó provisionalmente la revisión de aquél programa de actuación. Sin imposición de costas.

En el fundamento jurídico cuarto de dicha sentencia se declara que: «El 30 de enero de 1968, la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Logroño resolvió aprobar el dictamen de la Comisión de Fomento y Obras -éste fechado el 24 de enero-, autorizando el mayor volumen de edificabilidad solicitado y haciendo, al margen de otras precisiones, la siguiente consideración de interés para la litis: "... Para evitar los inconvenientes indicados debe accederse a lo solicitado; pero condicionado a que los interesados realicen todos los servicios urbanísticos y a que se deje libre de edificación la zona de calle que atraviese la finca"», y seguidamente que «según el proyecto de urbanización anterior se obtuvieron licencias constructivas de fecha 24 de octubre y 5 de noviembre de 1968. Consta en autos solicitud de licencia fechada el 8 de agosto de 1968, a nombre de D. Bruno (miembro de la "Comunidad de Propietarios DIRECCION000 ), para la realización de obras de alcantarillado donde se dice textualmente: "... autorización para la realización de obras necesarias para el alcantarillado desde la finca de su propiedad hasta el colector general de inundaciones, siguiendo una línea paralela al eje de la carretera Soria, y distante 110 metros al oeste de la misma, la cual coincide exactamente con el eje de la futura calle que en su día será abierta por ese Excmo. Ayuntamiento de acuerdo con el hoy vigente plan de urbanización de la ciudad". El Ayuntamiento de Logroño, mediante acuerdo de 28 de octubre de 1968, autorizó lo solicitado, haciendo en su escrito especial hincapié en lo anterior. El 16 de octubre de 1968, D. Clemente presenta, en nombre de los promotores, proyecto de urbanización redactado por el Arquitecto D. Bartolomé (a la par miembro de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 ). La memoria de dicho proyecto consta en autos y en ella se recoge, dentro del apartado MOVIMIENTO DE TIERRAS-RED VIARIA-CONFIGURACION DE LA FINCA, textualmente: "La red viaria que afecta a la finca está formada por.... La calle particular que nace en carretera Soria y termina en la nueva calle Municipal..... (...) La calle municipal paralela a la carretera Soria también se proyecta con pendiente única del 1,00%. Parte del lindero Sur de la finca (cota 9,10 m.) cruza la calle particular ortogonal a carretera Soria (cota 8,30 m.) y termina en el lindero Norte de la finca (cota 7,94, m)". En relación con los instrumentos de planeamiento urbanístico a tener en cuenta en relación con los autos, los dos dictámenes periciales realizados constante este proceso, por los Arquitectos D. Luis Pedro y Doña Milagros (ambos insaculados) que coinciden en señalar lo siguiente: en la fecha en que se aprueba la realización de las obras de urbanización en el municipio de Logroño se encontraban en vigor el Plan General de Alineaciones de 27 de octubre de 1958, refleja una calle que, paralela a la carretera S., atravesaría la urbanización de los recurrentes si se hubiera finalizando el trazado del plano de aquella época, el cual finaliza, sobre el papel y en escala, unos cien metros antes de llegar a la urbanización; en el Plan Comarcal de Ordenación Urbana de Logroño aprobado por orden del entonces Ministerio de la Vivienda el 19 de julio de 1974, ambos peritos coinciden también en indicar que no se señala el vial que atraviesa la urbanización y que ésta quedó encuadrada en una manzana (sector R.B.10.2) cuyo desarrollo según plan parcial no se realizó; por el contrario, en el Plan General de Ordenación Urbana de 1985, aparecen trazadas las calles que cruzan la urbanización, tanto la calle paralela con la carretera Soria (hoy Avda. de Madrid) como la perpendicular que desde la carretera Soria se estrellaría contra las parcelas de la urbanización y que tendrían juntas forma de "T" y que hoy, al estar clausuradas por los muros de la urbanización, sirven sólo para el uso restringido de la comunidad de propietarios. Ambos peritos señalan que el vial paralelo a la carretera Soria reúne condiciones de anchura suficientes para albergar una calle de paso, pero que no puede decirse lo mismo del vial perpendicular a dicha carretera, el cual es definido de consuno por ambos arquitectos como insuficiente. Sobre la ambigüedad que asiste a los peritos en relación con la existencia de los viales en el ínterin que transcurre desde el año 1968 (donde los propios recurrentes los asumen, tal como se desprende de sus propios actos) hasta el año 1985 (ejercicio en el que se aprueba el Plan General de Ordenación Urbana) y donde se reconocen fehacientemente, el informe municipal realizado por el Arquitecto Jefe de la Sección de Planeamiento del Ayuntamiento de Logroño, Sr. Juan María , precisa que lo que hoy es la Unidad de Ejecución de DIRECCION000 queda fuera de la documentación gráfica existente de 1968 a 1974, pero que el grafismo empleado para la ordenación da la impresión de abierto y que, sin perjuicio de cuál fuera la interpretación correcta todos los hoy actores en sus relaciones con la Administración de la época reconocen la existencia del vial. En lo referente al instrumento urbanístico vigente en el año 1974 (Plan Comarcal), el funcionario justifica que el citado plan se limitaba a señalar el viario principal estructurante del área del planeamiento, siendo el plan parcial, que no llegó a redactarse, el documento que debía establecer el viario de cada sector, contradiciendo la afirmación de los peritos de que la previsión de la calle ya no existía en el Plan Comarcal, pues el nivel de definición del viario de dicho documento no tenía ese alcance».

En el último párrafo del fundamento jurídico quinto el Tribunal "a quo" expresa lo siguiente: « Habiendo quedado probado a nuestro juicio que desde su inicio, durante su desarrollo y hasta día de hoy, dicha "urbanización" siempre ha contado con el condicionamiento conocido de la existencia del trazado de los viales (desde 1968 el que transcurre paralelo a la carretera Soria, hoy Avenida de Madrid y, como mínimo, desde 1985 el perpendicular a la misma).

También se declara por la Sala de instancia en el fundamento jurídico séptimo, párrafo séptimo, que «del examen del expediente administrativo la Sala ha podido constatar que la actuación municipal en relación con las parcelas o edificaciones más antiguas y cercanas a la urbanización que motiva el pleito sitas todas en la antigua carretera Soria, hoy Avenida de Madrid, ha adoptado el mismo instrumento urbanístico para adecuar la realidad de hecho a la realidad de Derecho: la delimitación de unidades de ejecución (verbi gratia, las unidades de delimitación de "Villa Puerto Rico", "Nocedillo" o " LosTilos"). En concreto en el supuesto de autos se justifica de parte pública: para cumplir las obligaciones de cesión y urbanización (completando la existente de forma deficiente) de los viales previstos en el Plan General, así como del reajuste en el señalamiento de las edificaciones más acorde con la realidad de la existentes, en clara referencia al volumen de edificabilidad que hoy tiene asignado la zona deportiva de la urbanización».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra aquélla recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 29 de septiembre de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, dentro del término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y el Procurador Don Roberto Primitivo Granizo Palenque, en nombre y representación del Ayuntamiento de Logroño, y, como recurrente, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación de Don Rodrigo , Doña Dolores , Don Benjamín , Doña Carmela , Don Sebastián , Don Clemente , Don Jose Francisco , Doña Celestina , Don Fermín y Doña Carolina , al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en seis motivos, al amparo todos, a excepción del tercero, del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, ya que el tercero se basa en el artículo 88.1.c) de la misma Ley; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la discrecionalidad de la Administración en la configuración del planeamiento al haber destinado el Plan General de Ordenación Urbana de Logroño un vial privado de la DIRECCION000 , perteneciente a los recurrentes, a calle o vía pública sin conectarla a otras vías públicas; el segundo por haberse conculcado en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 8.a) y b), 12, 13 y 14 de la vigente Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril, del artículo 33 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial declarada en las sentencias que se citan, ya que los propietarios de esa Urbanización no venían obligados a ceder suelo para viales porque dicho suelo estaba urbanizado y transformado en suelo urbano por contar con todos los servicios necesarios para ello, siendo un suelo urbano consolidado, según se deduce de las pruebas periciales practicadas; el tercero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia al no dar respuesta alguna a la cuestión planteada acerca de la delimitación de la unidad de ejecución y el establecimiento del sistema de cooperación, con lo que la Sala de instancia ha vulnerado lo establecido en el artículo 67 de la Ley de esta Jurisdicción; el cuarto por infracción del artículos 34 de la vigente Ley del Suelo y de la Jurisprudencia que lo interpreta, al haber elegido para el desarrollo de la unidad de ejecución el sistema de cooperación a pesar de que el suelo estaba provisto de todos los servicios; el quinto por infracción de los artículos 5 y 14 de la Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril, y la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias que se citan porque, al delimitar la unidad de actuación, se ha desconocido el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, ya que de la unidad de ejecución se derivan importantes beneficios para propietarios de fincas colindantes, que se enriquecerán injustamente al lindar sus parcelas con el nuevo vial público sin haber participado en las cargas de la urbanización; y el sexto por infracción de la doctrina jurisprudencial sobre edificios e instalaciones fuera de ordenación, recogida en las sentencias que se citan, ya que la urbanización en cuestión habría devenido como ciudad jardín con sus correspondientes servicios como una urbanización unitaria fuera de ordenación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime el recurso de casación interpuesto.

Admitido a trámite el mencionado recurso de casación, se ordenó dar traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas, lo que llevó a cabo la representación procesal del Ayuntamiento de Logroño con fecha 1 de abril de 2002, alegando que el recurso se basa en argumentos ya expuestos en la instancia desconociendo el carácter extraordinario del recurso de casación, sin efectuar una crítica de la sentencia recurrida, y además todos los motivos alegados inciden en una nueva valoración de la prueba practicada, lo que no esta permitido en la casación, salvo que se articule la impugnación de la valoración de la prueba en la forma que esta Sala del Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja formalizó su oposición al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 5 de abril de 2002, alegando que, al amparo de los motivos alegados, los recurrentes pretenden llevar a cabo una nueva valoración de la prueba, ya que la Sala de instancia declara probado que la urbanización siempre ha contado con el condicionamiento de la existencia del trazado de los viales, a pesar de lo cual en los motivos aducidos no se concretan las infracciones que haya podido cometer la Sala de instancia al valorar la prueba y declarar que la urbanización en cuestión se asienta sobre un suelo con urbanización pendiente, habiendo resuelto la Sala de instancia expresamente lo planteado por la parte acerca de la delimitación de la unidad de actuación y del sistema de cooperación elegido, como se deduce del fundamento jurídico séptimo, justificando sobradamente el proceder de la Administración al configurar dicha unidad de ejecución, señalando que se ha respetado el mismo sistema de actuación en relación con otras parcelas del entorno sin que se pueda conocer de antemano ni aquéllas van a soportar cargas superiores a éstas, siendo toda la doctrina sobre instalaciones fuera de ordenación relativa a edificios y no a urbanizaciones en su conjunto, por lo que no se ha podido infringir una jurisprudencia que no contempla el supuesto enjuiciado en la instancia, sin que la doctrina de los actos propios resulte aplicable a este caso, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de junio de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el presente recurso de casación se esgrimen hasta seis motivos, que podemos clasificar en tres categorías: la primera integrada por el primero, segundo, cuarto y quinto, en los que se cuestiona que la Sala de instancia haya declarado ajustados a derecho la delimitación de la unidad de ejecución y el sistema de actuación elegido por la Administración por entender que es arbitrario al imponerse cesiones improcedentes para viales en suelo urbano consolidado con manifiesta conculcación del principio de equidistribución de beneficios y cargas, la segunda por el tercer motivo, en que se denuncia la incongruencia de la sentencia al no abordar la cuestión planteada en la demanda relativa a la delimitación de la Unidad de Ejecución Q.10.3, Piedralgallo, y al sistema de cooperación establecido, y la tercera por el sexto y último motivo en que se reprocha al Tribunal "a quo" no haber tenido en cuenta la posibilidad de que la antigua DIRECCION000 , diseñada urbanísticamente como ciudad jardín, se considere como una urbanización fuera de ordenación, según la doctrina jurisprudencial que ha definido este concepto.

Iniciando el análisis de los motivos por el tercero, basado en el quebrantamiento de forma por haber infringido la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, al no haberse examinado la cuestión planteada acerca de la delimitación de la unidad de ejecución y el sistema de cooperación elegido por la Administración, debemos rechazarlo porque no sólo en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, como se deduce de su planteamiento inicial, se abordan tales cuestiones sino que toda la argumentación de la sentencia tiende a justificar la actuación de la Administración al delimitar la unidad de ejecución y el sistema de actuación, mientras que, por el contrario, los demás motivos de casación intentan demostrar el error de hecho y de derecho en que ha incurrido la Sala de instancia al declarar ajustado a derecho ese proceder de la Administración, de modo que podrán los recurrentes mostrar su discrepancia con el parecer de aquélla pero no pueden afirmar que haya guardado silencio al respecto.

Para resolver con acierto todas las infracciones denunciadas en los motivos de casación primero, segundo, cuarto y quinto, en los que se aducen como conculcados por el Tribunal "a quo" desde los artículos 9.3, 33 y 103 de la Constitución hasta los artículos 5, 8. a) y b), 12, 13, 14 y 34 de la Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril, que, además, no había entrado en vigor cuando se dictaron por la Administración municipal varios de los actos recurridos, es necesario remitirnos a los hechos declarados probados por la Sala de instancia, que hemos dejado transcritos en los antecedentes segundo a cuarto de esta nuestra sentencia.

De tal relación fáctica, no combatida por el único modo hábil en casación, se deduce que las licencias antaño otorgadas por el Ayuntamiento para ejecutar una urbanización, denominada DIRECCION000 , en el municipio de Logroño, contemplaban la cesión de suelo para una calle que atravesaba la finca, de modo que el deber de ceder no se ha impuesto en el nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Logroño, impugnado indirectamente, sino que en éste se ha llevado a cabo la materialización de un deber existente con el fin de comunicar, a través de un vial público, la urbanización con el viario de la ciudad, que, lógicamente, se había de ejecutar a costa de los propietarios de esa urbanización, que se beneficiaban de éste último, y así el planeamiento general se ha limitado a incluir entre sus determinaciones un hecho que venía configurado e impuesto desde que se otorgaron en el año 1968 las licencias para construir las viviendas de dicha urbanización.

En definitiva, al delimitar la unidad de actuación y establecer el sistema de cooperación para obtener ese sistema viario, ni se ha actuado arbitrariamente ni se ha gravado a los propietarios del suelo urbano con deber alguno que no tuviesen anteriormente, ya que, desde el otorgamiento de las licencias, éstas venían condicionadas a la cesión del suelo para los viales, cuya existencia ha recogido el nuevo Plan, fijando, además, el sistema de cooperación entre quienes se habían venido beneficiando de una situación de hecho, que, por no haberse incorporado antes gráficamente al planeamiento urbanístico, ahora pretenden eludir su cooperación a ella pretextando que, en el caso de incorporarse dicho viario al entramado urbano, el Ayuntamiento debe expropiarles un suelo que, desde que se concedieron las respectivas licencias para construir sus viviendas, estaban obligados a ceder para la imprescindible transformación en urbano del suelo sobre el que se iban a levantar, ya que lo que denominan urbanización privada no es sino un conjunto de viviendas con una tipología característica dentro del tejido urbano de la ciudad con el que se conectan a través de los viales en cuestión, de los que, por consiguiente, se benefician de forma singular, lo que justifica la inclusión en una misma unidad de ejecución de esa mal llamada urbanización privada.

El hecho de que otras parcelas tengan linderos con el vial que el Plan General ahora define como público (aunque como tal debería haberse tenido desde que se construyeron las viviendas), sin que pasen a formar parte de una sola unidad de ejecución, no supone desconocer el principio de equidistribución de beneficios y cargas, pues, como se ha acreditado también y así lo declara probado expresamente la Sala de instancia, las parcelas o edificaciones más antiguas y cercanas a la urbanización, situadas en la Avenida de Madrid (antigua carretera de Soria), han sido incluídas en otras unidades de ejecución para adecuar la realidad de hecho a la de derecho y cumplir las obligaciones de cesión y urbanización de los viales de la forma más acorde con la realidad existente.

Lo que resultaría inaceptable, y contrario al principio de equidistribución invocado, es que los propietarios recurrentes se beneficiasen del esfuerzo urbanizador de los demás ciudadanos y de la Administración sin contribuir, al mismo tiempo, a la configuración de la malla urbana mediante la cesión de los viales imprescindibles para ello con el argumento de que sus propiedades constituyen una isla dentro de la ciudad, a la que intentan atribuir el carácter de uno o varios edificios en régimen de propiedad horizontal o de lo que denominan una urbanización fuera de ordenación, a lo que seguidamente nos referiremos al estudiar el último motivo de casación que esgrimen contra la sentencia.

En consecuencia, los motivos primero, segundo, cuarto y quinto deben ser desestimados porque las Administraciones demandadas y ahora recurridas, al incluir las propiedades de los recurrentes en una misma unidad de ejecución mediante el sistema de cooperación no han hecho sino ordenar jurídicamente una realidad existente sin quebrantar el principio de equidistribución de beneficios y cargas y, por consiguiente, la Sala de instancia, al así declararlo, no ha conculcado lo dispuesto por los artículos 9.3, 33 y 103 de la Constitución, ni los artículos 1, 5, 8. a) y b), 12, 13, 14 y 34 de la Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril, y tampoco la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, interpretativa del alcance de la discrecionalidad de la Administración urbanística y definidora de los deberes de los propietarios de suelo urbano o de los criterios para la delimitación de unidades de actuación y de elección del sistema de actuación, o la jurisprudencia que ha venido a aquilatar y perfilar el correcto entendimiento del principio básico de reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico.

En el último motivo de casación, la representación procesal de los recurrentes considera que la Sala de instancia ha conculcado la doctrina jurisprudencial, expuesta en las sentencias de esta Sala que se citan, sobre edificios e instalaciones fuera de ordenación, por entender que tal doctrina es de aplicación a la DIRECCION000 , que así vendría a configurarse como un islote singular dentro de la trama urbana en que se ubica.

Tal alegación ya recibió adecuada respuesta del Tribunal "a quo" no sólo por las razones expresadas en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida, en el que se alude a que el sistema jurídico ha atribuido el significado de fuera de ordenación a los edificios o instalaciones y no a las urbanizaciones por no tener éstas un régimen urbanístico unitario, sino también en el fundamento jurídico séptimo al descalificar la pretensión de atribuir a la DIRECCION000 el régimen de la propiedad horizontal.

La finalidad del nuevo Plan General ha sido la plena incorporación de hecho y de derecho de la zona en la que se alzan las viviendas e instalaciones de los recurrentes al suelo urbano consolidado, delimitándola como una unidad de ejecución por sus especiales características y posibilitando así, mediante el sistema de cooperación, una correcta distribución de beneficios y cargas haciendo efectivo un deber que les venía impuesto desde el otorgamiento en su día de las respectivas licencias de edificación, logrando con ello evitar situaciones, como la postulada por los recurrentes, de fuera de ordenación, que por excepcionales son urbanísticamente indeseables, razón por la que el sexto y último motivo de casación, al igual que los anteriores, no puede prosperar.

La desestimación de todos los motivos al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, las que, sin embargo, se deben limitar, como permite el apartado tercero del mismo precepto, a la cuantía de dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de la abogada del Ayuntamiento recurrido y de tres mil quinientos euros por el de honorarios del abogado de la Administración de la Comunidad Autónoma, también recurrida, dada la actividad desplegada por una y otro letrados al oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio.