STS, 21 de Mayo de 2002

En la indicada fecha de 7 de octubre de 1996, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 130/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Urbanizaciones y Transporte S.A., y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª. Isabel Soberon García de Enterría, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 30 de noviembre de 1994, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, declarando el derecho de la actora a obtener el aplazamiento objeto de autos en período voluntario, con las consecuencias a ello inherentes y a salvo siempre las garantías prestadas al efecto, sin expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, señalada, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 14 de mayo de 2002, se ha practicado en tal fecha dicha actuación procesal.

Los hechos sustancialmente determinantes de las presentes actuaciones son, en síntesis, los siguientes:

1. El 28 de enero de 1994, el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria acordó desestimar la petición formulada, por URBANIZACIONES Y TRANSPORTES S.A., en período voluntario de pago, del aplazamiento de éste último, referido a varias deudas tributarias por diversos Impuestos y Tributos, en razón a que, (a), la citada empresa presenta una dificultad de tesorería de carácter estructural, no coyuntural, para generar recursos financieros suficientes con los que hacer frente al pago de sus débitos; y, (b), visto lo establecido en el artículo 54 -en relación con el 48- del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el RD 1684/1990, de 20 de diciembre, y en uso de la facultad que le confieren los artículos 48 y 50 del mismo y la Orden Ministerial de 26 de diciembre de 1991, por la que se estructura la Agencia Estatal de Administración Tributaria, no procede dar lugar a lo instado, con la consecuencia de practicarse, a tenor del articulo 56.3 del mencionado Reglamento, la liquidación de los intereses de demora devengados hasta la fecha de este acuerdo (el de 28 de enero de 1994, se entiende).

2. Formalizada reclamación económico administrativa, con fecha 11 de febrero de 1994, ante el TEAC, contra la antes citada resolución, dicho Tribunal dictó el acuerdo desestimatorio de 30 de noviembre de 1994 (notificado el siguiente 14 de diciembre), con base en que, (a), el artículo 48.1 del RD 1684/1990 dispone que "podrá aplazarse o fraccionarse el pago de la deuda, tanto en período voluntario como ejecutivo, previa petición de los obligados, cuando la situación de su tesorería, discrecionalmente apreciada por la Administración, les impida efectuar el pago de sus débitos"; (b), teniendo en cuenta dicha facultad discrecional, el Director del Departamento de la Agencia Tributaria acordó denegar el aplazamiento solicitado con fundamento en que la dificultad de tesorería de la solicitante era de carácter estructural para generar recursos financieros suficientes con que hacer frente al pago de sus débitos (no pudiéndose estimar, por tanto, la alegación de la interesada en el sentido de que el acto impugnado "carecía de motivación"); y, (c), del examen de las actuaciones obrantes en el expediente se deduce que la tramitación del mismo se ajustó a las normas procedimentales en vigor y a lo establecido en el artículo 54.1,2 del RD 1684/1990 (en el que se establece que "el órgano de recaudación competente examinará y evaluará la situación de falta de liquidez del peticionario, a efectos de lo dispuesto en el ya referido artículo 48.1 de la norma").

3. El 4 de octubre de 1994 (con fecha de notificación que no consta), el propio Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria acordó, ya en período ejecutivo de pago, reconocer a URBANIZACIONES Y TRANSPORTES S.A. el aplazamiento del mismo oportunamente solicitado, referido a varios conceptos tributarios que importan la suma de 1.609.230.883 pesetas (incluídos ya, junto a las primitivas deudas tributarias, el recargo de apremio y los actuales intereses de demora), con fundamento en que, (a), se aprecia falta de tesorería en la citada empresa -artículo 34 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria en la redacción dada por la Ley 4/1990 y RD 1684/1990-; (b), examinadas las circunstancias concurrentes y, en uso de la facultad conferida por los artículos 50 y 53 del citado RD 1684/1990 y la Orden Ministerial de 26 de diciembre de 1991, se dispensa parcialmente a la sociedad de la prestación de la garantía exigida en el artículo 52 del indicado RD y se autoriza el pago aplazado del débito en la forma que se expresa, con los pertinentes intereses de demora (según lo previsto en el artículo 56.1 y 2 del mentado Reglamento); y, (c), todo ello con el cumplimiento de los siguientes extremos: Constitución a favor del Estado de hipoteca inmobiliaria sobre varias fincas de la sociedad; mantenimiento de la anotación preventiva de embargo sobre otras varias fincas de la propia entidad; y afectación al pago de los créditos que se generen durante el aplazamiento, de las ampliaciones de capital acordadas durante dicho lapso temporal y de cualquier adquisición patrimonial presente o futura realizada en dicho tiempo.

4. Interpuesto el oportuno recurso contencioso administrativo (número 130/1995) contra la resolución del TEAC, la Sección Sexta de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional dictó la sentencia estimatoria de 7 de octubre de 1996, en razón a los siguientes y sintetizados argumentos: (a), los artículos 61.3 de la Ley General Tributaria, LGT -anterior a la reforma del año 1995-, y 48 y siguientes del RD 1684/1990 (desarrollo reglamentario, éstos últimos, de aquél) permiten acordar, discrecionalmente, el aplazamiento del pago de las deudas tributarias cuando la situación de la deudora impida hacer frente a las mismas; (b), el citado artículo 48.1 del RD 1684/1990 reconoce una potestad discrecional en la valoración de las circunstancias y en la concesión del aplazamiento, y el análisis de los límites de dicha facultad discrecional, al partir de los principios de atribución de potestades que rigen en la habilitación administrativa y, por tanto, de jerarquía normativa, implica que la Administración sólo podrá ejercer aquellas facultades que expresamente le sean atribuídas por norma jurídica de rango suficiente y dentro de las condiciones establecidas en la misma; (c), en el caso presente, la amplia facultad de apreciación que ostenta la Administración para el otorgamiento del aplazamiento está delimitada por "determinados elementos reglados", como son la razón de la imposibilidad de afrontar el pago, los problemas de tesorería como justificación de esa imposibilidad y de la solicitud del aplazamiento, la tramitación a seguir para la adopción de la decisión, la competencia para adoptar la pertinente resolución, y la necesidad de prestar garantía en la forma prevista en los artículos 61.3 de la LGT y 52 del RD 1684/1990; y, (d), como la Administración ha de someterse en su actuación a los principios de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9 de la Constitución, CE) y de ajuste al fin perseguido por la norma (artículo 83.2 de la LJCA), es claro, "primero", que la finalidad del aplazamiento del pago es facilitar el mismo, sin tener que acudir a la ejecución forzosa, en los casos en que, por razones económicas afectantes al obligado, éste no pueda hacer frente a la deuda; "segundo", que desde tal punto de vista podrían aceptarse los razonamientos de la Administración, al entender que los problemas de tesorería eran de carácter estructural, porque, en tal caso, de nada serviría aplazar la deuda, en la medida en que el obligado no podría, en ningún caso, hacer frente a la misma (y es que el fin de hacer posible el pago sin colocar al obligado en una situación de gran quebranto económico no se alcanzaría); y, "tercero", que no es posible, después, por tanto, en vía ejecutiva, conceder el aplazamiento cuestionado sin haber cambiado, a mejor (es decir, desapareciendo el carácter estructural de los problemas de tesorería), las condiciones económicas de la interesada.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los dos siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción del artículo 48.1, en relación con el 54.1.2, del RD 1684/1990, porque la Administración apreció 'discrecionalmente' que la dificultad de tesorería de la empresa solicitante, en el momento de formular la petición, era de carácter estructural y, por ello, denegó la petición, no haciéndolo, además, de un modo caprichoso o arbitrario sino en virtud de una motivación concreta (según lo dispuesto en el artículo 54.1.f de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: "Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales"), por lo que, en consecuencia, la sentencia de instancia ha vulnerado los preceptos citados en cuanto ha anulado el acto de denegación del aplazamiento sin demostrar que éste haya ignorado alguno de los elementos reglados del mismo.

2. Infracción del artículo 90 de la LJCA (reconocimiento 'total' en vía administrativa de las pretensiones de la demandante), porque, producido tal reconocimiento extraprocesal, con el acuerdo dictado en vía ejecutiva el 4 de octubre de 1994, lo pertinente era dictar el auto a que tal precepto se refiere; sin que, frente a ello, quepa argüir que, cuando se otorgó el aplazamiento en dicha última fecha, las deudas se encontraban en vía de apremio, porque, por una parte, dicho dato no se desprende del propio acuerdo de 4 de octubre de 1994, y, por otro lado, porque, aunque así fuera, entrañaría igualmente un reconocimiento de las pretensiones de la empresa demandante.

No obstante lo argumentado por la Abogacía del Estado, no concurren los elementos fáctico jurídico necesarios y precisos para poder estimar el presente recurso casacional, habida cuenta que:

1. Comparando el contenido de los acuerdos administrativos de 28 de enero y de 4 de octubre de 1994, dictado el primero dentro del período voluntario de pago y, el segundo, dentro, ya, del marco procedimental de la vía ejecutiva o de apremio de las deudas tributarias debidas y pendientes de satisfacción, se observa que los razonamientos justificativos de la negación, en un principio, del aplazamiento del pago ("dificultad de tesorería de carácter estructural, no coyuntural, para generar recursos financieros suficientes con los que hacer frente al pago de los débitos"), expresamente plasmados en el primero de los acuerdos, no han sufrido un cambio, en el sentido de haber desaparecido dicho carácter estructural, no coyuntural, al tiempo o en el momento de adoptarse el segundo de los acuerdos (porque del tenor formal del mismo no se infiere, con la imprescindible claridad y precisión, que ello haya así acontecido), y, en consecuencia, si se da la circunstancia, además, de que, cuando se concede, con este segundo acuerdo, el aplazamiento cuestionado, pueden constituirse, como garantías del mismo, junto a una serie de hipotecas inmobiliarias sobre varias fincas de la entidad interesada, el mantenimiento de los embargos trabados sobre otros inmuebles en la entonces ya incoada vía ejecutiva y la afección al pago de la deuda aplazada de los créditos, ampliaciones de capital o adquisiciones patrimoniales generadas o producidas en el futuro, es porque tal situación económico financiera existía, ya, forzosamente, de presente o, al menos, en estos últimos supuestos, en potencia, en el momento de hacerse la petición de aplazamiento en el período voluntario de pago y al tiempo de dictarse el acuerdo denegatorio de 28 de enero de 1994 (y no concurría, por tanto, el dato fáctico jurídico de la estructuralidad y no coyunturalidad de la dificultad de tesorería que impidiera, radicalmente, efectuar el pago de lo debido).

   Es, por eso, que el requisito de la necesaria y objetiva fundamentación del acuerdo de 28 de enero de 1994 aquí cuestionado no concurre en realidad y que, por tanto, la Administración resolvió denegar el aplazamiento arbitrariamente o al menos sin haber motivado suficientemente su decisión.

2. En consecuencia, la sentencia de instancia arguye, con la necesaria y adecuada lógica, que, si los problemas de tesorería de la obligada al pago eran, como se indicaba en el acuerdo de 28 de enero de 1994, de carácter estructural, no se entiende por qué nueve meses después, una vez incoada la vía ejecutiva, y sin que la Administración razone lo contrario, ya no lo eran.

   Si el fin previsto en los artículos 48 y siguientes del RD 1684/1990 es facilitar, en definitiva, el pago, cuando transitoriamente éste no puede realizarse, resulta obvio que, a la vista de las garantías establecidas en el segundo de los acuerdos antes mencionados, ya tenían que gozar de virtualidad los requisitos previstos y exigidos en los preceptos citados en el momento de instarse, en el período voluntario de pago, la petición de aplazamiento del mismo (pues si la situación transitoria de insolvencia, ya no estructural, concurría en octubre de 1994 también debería concurrir, forzosamente, en enero de ese mismo año, ya que otra cosa no afirma la Administración ni tampoco puede deducirse de lo plasmado en el segundo de los acuerdos comentados, y si, por otra parte, la Administración no puede actuar arbitrariamente, está obligada, ante el cambio de criterio reflejado en el acuerdo de 4 de octubre de 1994, a justificar su decisión, cosa que no ha realizado).

   Debe reputarse que la falta de liquidez de la empresa ha de referirse a un momento determinado (de ahí al adverbio "transitoriamente" que ya aparece en el texto del actual artículo 61.4 de la LGT, después de la reforma introducida por la Ley 25/1995, de 20 de julio), y, por ello, afirmar, como lo ha hecho la Administración en el acuerdo de 28 de enero de 1994, que la falta de tesorería tenía un carácter estructural y no coyuntural (como motivo de la denegación del aplazamiento del pago), aparte de que se trata de un concepto cuando menos jurídicamente indeterminado, implica considerar que la sociedad no era capaz de generar, nunca, la liquidez que le permitiese pagar sus deudas en el futuro. Y, sin embargo, la sociedad ha aportado bienes en cuantía suficiente (específicamente expresados en el casi inmediato acuerdo de 4 de octubre de 1994) para que se le concediera el aplazamiento en la vía ejecutiva.

   Y no consta en el expediente un estudio, cálculo o análisis que permita fundamentar la supuesta "estructural y no coyuntural" falta de liquidez de la empresa, dado que la misma tenia un importante patrimonio inmobiliario que, de haberse podido enajenar de forma racional y ordenada, podría haber dado lugar a la liquidez necesaria y suficiente para conseguir el aplazamiento, y que, en cualquier caso, ha servido para obtenerlo pocos meses después.

3. No se está ante la presencia de un caso de satisfacción extraprocesal, subsumible en lo previsto en el artículo 90 de la LJCA, pues dicho precepto exige, para ello, que "la Administración reconozca totalmente en vía administrativa la pretensión de la demandante", y es evidente, en este caso, que no es idéntico, totalmente, la obtención de un aplazamiento de las deudas tributarias en el período voluntario de pago que, ya, en plena tramitación de la vía ejecutiva, ya que, en ésta, como se constata claramente por el alcance del importe objeto del aplazamiento (que, en el primer supuesto, era de 1.161.459.595 pesetas y, en el segundo, de 1.609.230.883 pesetas), la deuda tributaria ha experimentado un sustancioso incremento (generado, entre otros extremos, por el recargo de apremio del 20% y por la mayor enjundia de los intereses de demora devengados), que la distingue objetiva y materialmente de la existente al tiempo de la adopción del acuerdo de 28 de enero de 1994.

   Y, como declara la sentencia recurrida, es más gravoso, obviamente, para el obligado, el obtener el aplazamiento en vía ejecutiva -teniendo en cuenta el recargo de apremio y el embargo, propios de tal actuación compulsiva- que en el período voluntario de pago.

   Y si la Administración ha considerado, en definitiva, discrecionalmente, que concurren las circunstancias que justifican el aplazamiento, debería haberlo concedido sin esperar el inicio o la incoación de una vía, la ejecutiva, que es más penosa para el deudor (todo ello en función de los principios de interdicción de la arbitrariedad, de ajuste a la finalidad de la norma y de la actuación conforme a los criterios de la buena fe).

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,