STS, 28 de Mayo de 2002
| Ponente | D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2002:3831 |
| Número de Recurso | 5433/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 5433/99 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra el Auto de fecha 24 de Mayo de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) en recurso 114/99, habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Peñíscola, representado por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez.
El Auto recurrido contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "No decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado en este proceso" (Acuerdo del Ayuntamiento de Peñíscola de 1 de Septiembre de 1.998)
Notificado el anterior Auto, por el Abogado del Estado se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la Administración del Estado recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se anule el fallo recurrido y que se dicte otro por el que se declare la suspensión del Acuerdo administrativo recurrido.
Admitido el recurso, se dio traslado del escrito de interposición al Ayuntamiento de Peñíscola, que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando que no se dé lugar al recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 21 de Mayo de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El Auto recurrido en casación, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) en el recurso contencioso administrativo nº 114/99 interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Peñíscola de 1 de Septiembre de 1.998 por el que se aprueba el catálogo de puestos de trabajo y se modifican los complementos de destino y específicos de los funcionarios al servicio de aquella Corporación, vino a no decretar la suspensión de la ejecución de tal acto impugnado en este proceso.
Frente a dicha resolución, el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, solicitó, en su escrito de interposición del recurso de casación, que se anulara y que se declarara la suspensión del Acuerdo Administrativo recurrido, a cuyo fin invocó, como motivos del recurso de casación, dos motivos, ambos al amparo del art. 88, 1, d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, uno, el primero, por infracción del art. 130 de la misma Ley, y otro, el segundo, por infracción del art. 66 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a cuyos motivo y peticiones se opuso el Ayuntamiento de Peñíscola en su escrito de oposición al recurso de casación.
Como antecedentes para la adecuada resolución de la cuestión planteada ha de tomarse en consideración que, según una reiterada doctrina de esta Sala recogida por ejemplo en el Auto de 8 de Octubre de 1.999, en Sentencia de 1 de Junio de 2001, y en Auto de 29 de Enero de 2002, existen una serie de criterios generales que se han venido aplicando cuando de la medida de suspensión se trata, y a cuyo tenor la suspensión de la ejecución del acto o de la disposición objeto del recurso es una medida cautelar que tiene por objeto bien conocido asegurar las resultas del proceso y evitar que la sentencia que en su día recaiga no pueda ser llevada a puro y debido efecto, y cuya adopción o no ha de apoyarse, de un lado, en la reiterada doctrina de esta Sala en torno al principio de eficacia de la actividad administrativa (art. 103,1 de la Constitución) y al de presunción de validez de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre), de los que deriva la regla general de la ejecutividad inmediata de los actos y disposiciones administrativas, y, de otra parte, en la posibilidad de la suspensión de la ejecución, a tenor de los arts.129 y siguientes de la Ley 29/98, de 13 de Julio, hasta el pronunciamiento judicial, cuando tal ejecución pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, lo que supone que la aplicación del principio de efectividad de la tutela judicial (art. 24,1 de la Constitución), que impone el control jurisdiccional sobre la actividad administrativa (art. 106,1 de la Constitución), se proyecte también sobre la ejecutividad de la actuación de la Administración.
Resulta, pues, que, por un lado, ha de preservarse el principio de efectividad de la decisión judicial, porque la potestad jurisdiccional no se agota con la declaración del derecho, sino que impone la consecución del derecho declarado, mientras que, de otra parte, ha de respetarse también el principio de eficacia administrativa (art. 138, 3 de la Ley 30/92), lo que exige coordinar y armonizar dichos dos principios --tarea no siempre fácil-- que amparan el interés de impedir el daño a los intereses públicos, que pudiera derivarse de la suspensión de la ejecución, y el de evitar que, al ejecutarse el acto impugnado, se causen perjuicios irreversibles, lo que significa que la tensión que puede existir entre dichos intereses enfrentados, haya de solucionarse a base de ponderar, casuísticamente, su preeminencia o prevalencia, en vista de la dificultad de fijar reglas generales.
Criterio a tomar en consideración es también el establecido en la Exposición de Motivos de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, a cuyo tenor al juzgar sobre la procedencia de la suspensión se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego, lo que impone examinar el "grado" de dicho interés público, e incluso el de los intereses de terceros, para adoptar la pertinente resolución sobre la suspensión de la ejecución, lo que, en definitiva, exige la valoración de todos los intereses en conflicto (art. 130 de la Ley 29/98, de 13 de Julio).
La apariencia de buen derecho, al margen de que sólo puede ser un factor importante para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión en algún supuesto concreto, pero siempre que concurriera la existencia de daños o perjuicios de las características apuntadas, debidamente acreditada por quien solicita la suspensión, aunque no quepa exigir una prueba rigurosa al respecto, requiere, según reiterada jurisprudencia, una prudente aplicación, lo que significa que, en general, sólo quepa considerar su alegación como argumento de la procedencia de la suspensión cuando el acto o disposición impugnada haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general previamente declarada nula o cuando se impugna acto o disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados, puesto que, en definitiva, cuando se postula la nulidad en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración o decisión en el proceso principal, lo que se pretende es que se prejuzgue la cuestión de fondo, con infracción del art. 24 de la Constitución que reconoce el derecho al proceso con las garantías de contradicción y prueba, al no ser el incidente de suspensión cauce procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del litigio, argumento extensible al supuesto en que se invoque la nulidad de pleno derecho del acto o disposición, que, además, ha de ser ostensible, manifiesta y evidente.
Tales razonamientos, reiteradamente expuestos en resoluciones de esta Sala de innecesaria cita, obligan a desestimar el primer motivo del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en el que se formulan argumentos referidos al principio de la apariencia del buen derecho, a la necesidad de calibrar el interés público, que exige la ejecución, y los perjuicios que se seguirán de ésta, incluso para los empleados públicos que, en su día, tendrían que verse obligados a devolver las cantidades de dinero indebidamente percibidas, y a la dificultad de ejecutar la sentencia estimatoria que, en su caso, recayera, puesto que, en definitiva, ya se ha explicado el alcance de aquel principio de la apariencia del buen derecho en el ámbito de las medidas cautelares, y puesto que los perjuicios para los particulares y la dificultad de ejecutar una eventual sentencia estimatoria del recurso, no son extremos que tengan cabida en principio en el art. 130 de la Ley vigente de esta Jurisdicción, al ser "únicamente" el riesgo de que la ejecución de acto o la aplicación de la disposición objeto del recurso pudieran hacer perder a éste su finalidad legítima, lo que puede determinar la suspensión, y resulta que ni aquellos perjuicios, ni esta dificultad de ejecución pueden ostentar, por si solos, virtualidad suficiente en orden a decretar la suspensión de dicha ejecución, cuando no resulta patente que del contenido del Acuerdo recurrido se desprenda con claridad un incremento retributivo que, indebidamente, exceda de los límites fijados por Ley, y cuando, en cualquier caso, sería el propio Ayuntamiento, de ser así, quien respondería del supuesto exceso en que habría incurrido, por ser el causante de la infracción, por lo que no puede llegarse ahora a la conclusión de que la suspensión asegure la efectividad de la sentencia, como requiere el art. 129 de aquella Ley 29/98, al margen de que la suspensión que se decretara ahora no impediría las consecuencias que teme el Abogado del Estado, al haber ya un nuevo Acuerdo que modifica el anterior y que habrá privado de efectividad a éste, según se dice, y al estar las del primero ya consumadas.
El segundo de los motivos del recurso de casación se ampara en la infracción del art. 66 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con cita del art. 18 de la Ley 65/97, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.998, al ser competencia del Estado tanto la Ordenación de la política económica nacional como las bases del régimen estatutario de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, y con cita también de los arts. 131 y 149 de la Constitución, invocando la Administración del Estado recurrente que el régimen de suspensión de los actos de la Administración Local que invadan competencias estatales no es el previsto en el art. 122 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, sino el regulado en el art. 66 de aquella Ley 7/85, de 2 de Abril, mas, si bien aquellos extremos y consideraciones en cuanto a competencias del Estado son correctos, y así lo ha recogido esta Sala en reiteradas sentencias, resulta que la cuestión de la "extralimitación" efectiva pertenece al fondo del asunto puesto que se rechaza reiteradamente por el Ayuntamiento recurrido cuando expresa que "no se incrementan las percepciones salariales de los funcionarios", o que no existe incremento salarial y "sí de funciones propias del personal al servicio de la Corporación", lo que sitúa la discrepancia en el ámbito y marco de una cuestión que, en un sentido o en otro, ha de dejarse para la fase de sentencia tras las alegaciones y pruebas que correspondan en un proceso con garantías de contradicción, sin posibilidad de que aquí se anticipe la decisión de fondo cuando esta Sala desconoce las premisas de hecho de que ha de partir, de modo que, al margen de que no resulta que del art. 66 de la Ley 7/85 se desprenda un régimen de suspensión distinto del establecido en la Ley de la Jurisdicción, puesto que aquélla se acordará por el Tribunal "sí la estima fundada", según el párrafo segundo de aquel precepto, lo que remite a los términos de la Ley que regula esta Jurisdicción, es lo cierto que la Administración recurrente parte de la afirmación de una realidad --rechazada de contrario-- que, por ahora, no puede compartir esta Sala, por lo que la suspensión de la ejecución postulada no puede ser acogida, lo que también determina la desestimación de dicho motivo.
Al desestimarse los motivos de la casación procede declarar que no ha lugar al recurso, imponiendo a la parte recurrente las costas de éste, conforme al art. 102, 3 de la Ley de esta Jurisdicción, hoy art. 139,2 de la Ley 29/98, por no concurrir circunstancias que determinen su no imposición.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra el Auto de 24 de Mayo de 1.999, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) en recurso 114/99, imponiendo a la Administración del Estado recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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