STS, 17 de Septiembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 27 de enero de 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos. Desestimamos el presente recurso. Sin formular condena en costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se solicita la anulación del decreto municipal de 6 de octubre de 1992 y de los actos administrativos que traen causa del mismo y que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal en resarcimiento de los gastos ocasionados por la adopción de medidas correctoras impuestas.

Por decreto municipal de 6 de octubre 1992 se dispuso anular expediente sancionador que se había incoado y ordenar, en cambio, medidas correctoras necesarias para evitar que la emisión de ruidos superen los legalmente permitidos en un plazo de hasta seis meses según lo dispuesto en el artículo 36 y concordantes del Reglamento de Actividades Molestas.

El 20 de octubre de 1992 se comunicó a la recurrente que las mediciones arrojaban un resultado superior a los cuarenta decibelios, mientras que el artículo 59.4 del Plan General de Ordenación Urbana disponía que la transmisión sonora no podía superar los treinta decibelios y se señalaba el plazo de 30 días para la ejecución de las medidas correctoras señaladas.

Era procedente, tal y como se aprobó, el requerimiento municipal de subsanación de deficiencias de insonorización del local. Por ello se anularon las actuaciones iniciadas directamente para sancionar los hechos y se conservaron los actos válidos como era la medición acústica, conforme al artículo 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

La Administración municipal, competente según las normas citadas, actuó ajustándose a Derecho (sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1988). No se aprecia infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución, pues la recurrente no ha acreditado que las mediciones acústicas realizadas el 15 de julio de 1992 y el 18 de julio de 1992 hayan sido erróneas o que los niveles sonoros transmitidos a la vivienda no superen los treinta decibelios.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de ANALGON, S. A. se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución, con indefensión de la parte recurrente.

A la parte recurrente no le fue notificado el escrito de contestación a la demanda presentado por la Administración hasta después de presentado escrito de conclusiones.

La parte actora solicitó reiteradamente la entrega del citado escrito de contestación y propuso prueba y formalizó el escrito de conclusiones sin conocer los términos del debate procesal.

El escrito de contestación fue notificado el 16 de mayo de 1994. Parece ser que dicha contestación fue notificada por dos veces al parecer y por error al Letrado del Ayuntamiento que la había formulado.

Mediante diligencia de ordenación de 4 de junio 1993 se tuvo por formalizada la demanda. Mediante auto de 14 de diciembre de 1993 se acordó el recibimiento a prueba. Dicho auto fue recurrido en súplica fundándose el primer motivo en no tener conocimiento del escrito de contestación. Ad cautelam se evacuó el trámite de proposición de prueba mediante escrito de 18 octubre de 1993. Mediante diligencia de 1 de mayo de 1994 se declaró cerrado el período probatorio. Contra dicha diligencia se presentó escrito de 25 de marzo 1994 en el que se recordaba la omisión del traslado del escrito de contestación y hallarse pendiente el recurso de súplica interpuesto. Ad cautelam se evacuó el trámite de conclusiones mediante escrito de 12 de abril de 1994. Finalmente el 16 de mayo de 1994 se notificó auto de 20 de enero de 1994 por el que se acordó no haber lugar a la reposición del auto recurrido, dando por fin traslado de la contestación a la demanda a la parte actora.

Los datos anteriores demuestran que existió indefensión. Hasta en tres ocasiones se requirió a la Sala para que entregase copia de la contestación a la demanda.

Se solicita la reposición de las actuaciones al estado y momento en que se incurrió en la falta, es decir, al momento inmediatamente anterior al auto de 14 de septiembre de 1993 por el que se acordó el recibimiento a prueba.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 3, 12 y 37 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, de la Comunidad Autónoma de Madrid, por la que se distribuyen y definen las competencias en materia de protección de Medio Ambiente entre la Comunidad y los Municipios, en relación con el anexo IV de la Ley.

No es aplicable la excepción restrictiva establecida en el artículo 93.4º de la Ley Jurisdiccional, por tratarse de la impugnación de un acto de la Administración local y no autonómica.

El artículo 22 de la Ley 10/1991 atribuye la inspección y vigilancia en la protección del Medio Ambiente a la Agencia de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma, a los municipios y otros órganos de la comunidad, en razón de las respectivas competencias sustantivas por razón de la materia.

Las competencias municipales en materia de protección del medio ambiente se relacionan en el Anexo IV. Entre ellas no figura la actividad industrial de fabricación de pinturas. El artículo 31.2º de la Ley define como infracción ambiental a los efectos de la Ley la descarga en el medio ambiente, entre otros elementos, de formas de energía incluso sonora que supongan, entre otras circunstancias, un deterioro de las condiciones ambientales. La supuesta infracción imputada entra en el ámbito normativo de la Ley autonómica.

La incompetencia del Ayuntamiento se extiende a la adopción de medidas cautelares. El artículo 30 de la Ley prevé que dichas medidas se adopten por la Comunidad Autónoma.

El artículo 37 de la Ley ordena que corresponde a la Agencia o a los Municipios la incoación e instrucción del procedimiento sancionador en las materias de sus respectivas competencias.

Finalmente, la disposición adicional 8ª de la Ley estableció un plazo de un año desde el 8 de abril 1991 para que todos los Municipios de la Comunidad procedieran a la acomodación de sus Ordenanzas municipales a las prescripciones de la Ley.

La incompetencia fue alegada en vía administrativa, por lo que el Ayuntamiento adujo el Reglamento de Actividades Molestas.

La sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1988 no trata el problema de distribución de competencias entre autonomía y municipio, y se refiere a hechos acaecidos en 1984, fecha en que la Comunidad no tenía aún asumidas competencias en la materia ni había dictado leyes en sentido.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución (seguridad jurídica), 135.1 y 137.1 de la Ley 30/1992, 79.1 y 133 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo.

La imposición a la empresa actora de unas medidas correctoras con carácter coercitivo no se funda en procedimiento alguno, puesto que el procedimiento sancionador estaba anulado. No se han observado las garantías y las medidas se imponen sobre la base de una supuesta infracción que no pudo quedar acreditada. Invoca la sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981 y la de 8 de junio de 1981.

El artículo 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 66 de la Ley 30/1992 regulan el procedimiento de conservación de actos y trámites y atribuyen a esta facultad al órgano administrativo, que no lo utilizó en momento alguno.

El artículo 1249 del Código civil, asimismo vulnerado, exige que el hecho del que han de deducirse las presunciones esté completamente acreditado. En el caso examinado ni se acreditaron ruidos ni las mediciones reunieron las garantías exigibles en los procedimientos sancionadores ni pueden desconocerse las irregularidades existentes en torno a las mismas ni un acto nulo puede producir eficacia jurídica.

Nunca se notificaron a la empresa sancionada las mediciones efectuadas, sino sólo el resultado de una de ellas, la que ofrecía una lectura mayor. Malamente pudo la empresa ejercitar su derecho de defensa.

Tampoco se observó el procedimiento sancionador previsto en la Ley 10/1991.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución y 9 de la Constitución en cuanto, respectivamente, al derecho de defensa y al principio de legalidad.

Las mediciones efectuadas por el Ayuntamiento carecen de las mínimas garantías para servir como prueba en un procedimiento sancionador.

Existe falta de firma en las mediciones de uno de los agentes municipales.

No existen mediciones de contraste, pues, aunque se hicieron cuatro mediciones, se efectuaron en lugares distintos y nunca se hizo una segunda medición de comprobación.

No se notificó a la empresa ninguna de las mediciones efectuadas.

No existe prueba por el Ayuntamiento del límite de decibelios admitidos en la zona durante la noche. La sentencia acepta como límite el de 30 decibelios, que se recoge en uno de los actos administrativos anulados, por remisión al artículo 59.4 del Plan General. Sin embargo, no se ha acreditado el contenido de este precepto ni se ha aportado a la Sala por el Ayuntamiento las Ordenanzas Municipales que desarrollan el Plan y establecen para la zona límites sonoros muy superiores, con lo que no existiría infracción.

La parte recurrente no ha podido proponer prueba al respecto en condiciones de igualdad, al no haberle sido notificada la contestación a la demanda.

Falta la ratificación del único agente que firmó las mediciones al haber quedado paralizado y anulado el expediente sancionador.

Según la doctrina y la jurisprudencia (sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990), tratándose de sanciones administrativas, la prueba corresponde a la Administración. Según la sentencia del Tribunal Constitucional 341/1993, en materia de sanciones administrativas se impone la necesaria ratificación de los agentes.

Cita la sentencia de 21 de febrero de 1984 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre garantías fundamentales en la imposición de sanciones administrativas. Cita, asimismo, el informe de la Comisión Europea de Derechos Humanos de 12 de mayo de 1982 acerca de que las contravenciones administrativas son penales por su naturaleza.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, acogiendo el motivo primero, se revoque la impugnada, se declare la existencia de infracción procesal por no haber sido notificada a la recurrente la contestación a la demanda presentada y se ordene reponer las actuaciones al estado y momento inmediatamente anterior al auto de 14 de septiembre de 1993 por el que se acordó el recibimiento a prueba de la litis en la instancia. De no acogerse el primer motivo, solicita que se revoque la sentencia recurrida dictando otra por la que se declaren nulos y contrarios a derecho los actos administrativos recurridos y se condene al Ayuntamiento a indemnizar a la recurrente los gastos ocasionados por la adopción de las medidas en su momento impuestas y que deberán determinarse en ejecución de sentencia. Solicita que se condene en costas a la Administración demandada.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Arganda del Rey se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. El trámite de conclusiones se circunscribe a los fundamentos jurídicos y hechos alegados en que las partes apoyen sus pretensiones. No es obstáculo el hecho de que las conclusiones se formularon por la demandante con anterioridad al conocimiento de la contestación a la demanda, puesto que al tratarse de una cuestión de Derecho quedan excluidas las controversias sobre los hechos.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 218/1997: se requiere una efectiva indefensión. Cita jurisprudencia constitucional en relación con requisitos para la consideración de la vulneración del derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa. En el presente caso, al tratarse de una cuestión jurídica, el demandante tuvo oportunidad en todas las instancias procesales de exponer sus argumentaciones.

Al motivo segundo. El objeto de recurso contencioso-administrativo es la impugnación de medidas correctoras reguladas en el artículo 36 del Reglamento sobre Actividades Molestas, por lo que no existe incompetencia por parte del Ayuntamiento para solicitar las medidas correctoras de la actividad desarrollada.

Al motivo tercero. Las medidas correctoras no tienen un carácter sancionador, según mantiene reiterada jurisprudencia. El artículo 38 y el Reglamento preceptúa que, agotados los plazos sin que los requeridos hayan adoptado las medidas ordenadas para la desaparición de las causas, se inicia el momento en que la actividad de la Administración lo es en materia sancionadora, por lo que la medida correctora no tiene carácter coercitivo ni sancionador.

Procede por ello desestimar el tercero y cuarto motivos de casación, que están íntimamente ligados.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 12 de septiembre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por ANALGON, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 27 de enero de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el decreto del Ayuntamiento de Arganda del Rey de 6 de octubre de 1992 y de los actos administrativos que traen causa del mismo sobre imposición de medidas correctoras por exceso de ruidos y la solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal y resarcimiento de los gastos ocasionados por la adopción de medidas correctoras impuestas.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, se alega, en síntesis, que a la parte recurrente no le fue notificado el escrito de contestación a la demanda presentado por la Administración hasta después de presentado escrito de conclusiones, por lo que sufrió indefensión, ya que, no obstante sus reiteradas protestas, se vio obligada a proponer prueba y formalizar el escrito de conclusiones sin conocer los términos del debate procesal.

El motivo debe ser estimado.

El artículo 95.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable por razones temporales al caso enjuiciado dispone que «La infracción de las normas relativas a los actos y garantías procesales que producen indefensión sólo podrá alegarse cuando se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello».

En el caso enjuiciado se observa que la parte ahora recurrente recurrió en súplica el auto de 14 de septiembre de 1993, que acordó el recibimiento a prueba sobre uno de los extremos propuestos por la parte actora y lo denegó en cuanto al otro. El recurso se fundaba, entre otros extremos, en que la ausencia de notificación del escrito de contestación a la demanda -o, si era el caso, de la resolución por la que se declaraba caducado el plazo para su presentación- situaba a la parte en indefensión, pues desconocía los términos en que quedaba planteado el debate en orden a la proposición de prueba.

La Sala desestimó dicho recurso de súplica, pero ordenó que se diera traslado al recurrente del escrito de contestación a la demanda, con la indudable finalidad de subsanar la omisión padecida. Sin embargo, dicho auto figura notificado el 16 de mayo de 1994, esto es, con posterioridad al momento en que se declararon conclusos los autos (mediante providencia notificada el 23 de marzo de 1994) e incluso con posterioridad a la presentación del escrito de conclusiones (admitido por providencia de 12 de abril de 1994).

Resulta evidente que el retraso en la resolución de recurso de súplica y de la notificación del auto -ésta motivada, según parece deducirse de los autos, de una confusión material en la redacción de las cédulas de notificación mediante correo certificado- impidió objetivamente a la parte recurrente conocer los términos en que se había planteado el debate para formular adecuadamente su proposición de prueba y su escrito de conclusiones, por lo que debe apreciarse indefensión.

Alega la parte recurrida que no se produjo indefensión material, pues la omisión careció de consecuencias, ya que la prueba y el escrito de conclusiones versan sobre cuestiones de hecho ajenas al debate jurídico que se desenvuelve en los escritos de demanda y contestación. Esta alegación no es admisible, por las siguientes razones:

1. La contestación a la demanda fija la posición de la parte recurrida y constituye, en consecuencia, un elemento esencial para conocer el estado del debate no sólo en relación con el fundamento jurídico de la pretensión, sino también en cuanto a sus presupuestos fácticos, dado que en dicho escrito se manifiesta la posición de la parte demandada en torno a la admisión o no de los hechos controvertidos.

2. La parte recurrente, mediante la solicitud de subsanación presentada, hizo valer oportunamente su derecho procesal al traslado del escrito de la contraparte y posteriormente formuló reiteradas protestas al presentar los escritos posteriores. Independientemente de su mayor o menor transcendencia práctica, el retraso en subsanar la omisión padecida convirtió en irreparable la vulneración del expresado derecho procesal de la parte, expresamente reclamado. Estas circunstancias, al margen del contenido concreto del debate procesal, no permiten asegurar que la recurrente haya podido ejercer plenamente su derecho de defensa. En consecuencia, la duda objetivamente existente obliga a concluir, en aras del principio de prevalencia de los derechos fundamentales, y especialmente del derecho a la tutela judicial efectiva, que ha padecido indefensión.

3. En el caso concreto enjuiciado se observa, finalmente, que uno de las cuestiones fácticas controvertidas en el proceso fue la relativa al alcance de las medidas de corrección impuestas -de «pequeña entidad» por consistir en la instalación de una mampara, según afirmó el Ayuntamiento demandado en su escrito de contestación-. En consecuencia, el desconocimiento de dicho escrito ocultó efectivamente a la parte actora un aspecto de las alegaciones de la parte recurrida de indudable relevancia en orden a la actividad procesal de prueba y conclusiones.

La estimación del primer motivo de casación elimina la necesidad de entrar en el examen de los restantes, que versan sobre el fondo del asunto sobre el que en su día deberá decidir la nueva sentencia que se dicte.

El artículo 102.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable al presente proceso por razones temporales establece que, de estimarse la existencia de las infracciones procesales mencionadas en el motivo 3º del apartado 1 del artículo 95, se mandarán reponer las actuaciones al estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta -salvo si la infracción consistiera en vulneración de las normas reguladores de la sentencia, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en el número siguiente-.

Procede, en suma, ordenar reponer las actuaciones de instancia al estado y momento inmediatamente anterior al auto de 14 de septiembre de 1993 por el que se acordó el recibimiento a prueba, con el fin de que, una vez proveído adecuadamente el escrito de contestación a la demanda del Ayuntamiento de Arganda del Rey, con el debido traslado a la parte actora, prosigan los autos con arreglo a la ley.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, sobre las que en su día decidirá la Sala sentenciadora, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,