STS, 25 de Noviembre de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 18 de diciembre de 1998, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 2868 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de CAMPING BAYONA PLAYA S.A. contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es la misma conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: « Que el desacuerdo con lo hecho por la Administración en el ejercicio de esta potestad de defensa del dominio público, no debe parapetarse en fuertes imputaciones retóricas o en la mera invocación de derechos dominicales, ni en contraponer el mero desacuerdo o, por principio, la oposición entre la potestad demanial y la deducida de otras competencias concurrentes como es la ordenación del suelo y el urbanismo; por el contrario, la oposición al acto de deslinde requiere una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación administrativa y así lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento de que la concreta porción del terreno ribereño ocupado no es pertenencia demanial conforme a la Ley 22/88. Por último no puede olvidarse que si no es admisible discutir a propósito de dichos actos cuestiones de índole dominical, lo propio será, aparte del aspecto jurídico-técnico antes expuesto, enjuiciar la bondad del procedimiento seguido por la Administración».

También se declara lo siguiente en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida: «Que dicho lo anterior se tiene que el camping de la entidad actora ocupa la finca descrita en la escritura de venta del 6 de mayo de 1971 como de tipo arenoso, en la playa de Ramallosa o Ladeira, sometida a la acción de las mareas, destinada a pinar o escorial. A su vez en la Memoria del deslinde se la tiene como "barra de arena" y en las Actas de 15 y 17 de mayo de 1965, referidas al deslinde aprobado por OM de 10 de diciembre de 1965, se la describe como "lengua de terreno arenoso", sita en la desembocadura del río Miñor, sometido a la acción de las mareas. A su vez, basta observar las fotografía aéreas obrantes en el expediente para captar que en la desembocadura del río Miñor forma un estuario, la línea de playa se extiende en esa lengua de arena, provoca que los aportes sólidos del río queden retenidos, formando una zona marismosa».

En el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida la Sala de instancia expresa lo siguiente: «Que de lo dicho hasta ahora se deduce que no son motivos capaces de invalidar el acto que la finca adquirida por Ricardo y Pedro Antonio , tras el deslinde, hubiese quedado desafectada y adquiriesen su propiedad previo paso por el Patrimonio del Estado. Hay que recordar que en un proceso contencioso-administrativo se juzga la legalidad de un acto sujeto a Derecho Administrativo, debiendo estarse exclusivamente al alcance y finalidad del acto. Así, ese acto de deslinde implica el ejercicio de una potestad de definición o determinación de bienes demaniales (artículo 2.a) de la Ley 22/88 en relación el artículo 11), de forma y manera que, como se ha dicho ya, no se discuten en este litigio cuestiones de propiedad sino del acierto o no en la determinación sobre el terreno de un tramo de costa a la luz de su definición legal, extremo en el que el acto debe confirmarse al no haber prueba en contrario».

Finalmente el Tribunal "a quo" declara: «Que dicho lo anterior, la consecuencia del acto de deslinde es esa definición (artículo 28.1 del Reglamento) y que se declare la titularidad dominical a favor del Estado. En todo caso esas son las consecuencias, pero ni legal ni reglamentariamente se prevé que, como consecuencia del ejercicio de esa potestad, en el acto de deslinde deba pagarse al afectado un justiprecio o una indemnización, de forma que para pretenderlo el interesado deberá hacerlo valer ante la Administración en otro expediente en el que se ventile la aplicación de formas concesionales, tal y como ya se ha hecho con la entidad actora por Resolución de 2 octubre de 1996».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de abril de 1999, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, el Procurador Don Saturnino Estevez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad Camping Bayona Playa S.A., al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción salvo el primero, que se esgrime al amparo del artículo 88.1 c) de la misma Ley, porque la sentencia recurrida resuelve el caso, sin duda por error, como si no se hubiera abierto el periodo de prueba y acreditado en ella los hechos fundamentales de la demanda, lo que supone el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y, además, la incongruencia de la sentencia; el segundo por haber infringido la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley de Costas, al confirmar un deslinde que incluye en el demanio marítimo-terrestre unos terrenos, pretendidamente playas o dunas, que en el momento de proceder al deslinde impugnado habían perdido ese carácter, incluso con anterioridad a la Ley de Costas de 1988, como se había reconocido en deslindes anteriores y demuestran los caracteres naturales, por los que se definen esos bienes, debido a una degradación derivada de la concesión forestal del año 1925, así como de la posterior construcción de viales e instalaciones permanentes de un camping; el tercero por haber conculcado la sentencia recurrida lo establecido por los artículo 3.1 B) de la Ley de Costas y 4 D) de su Reglamento, ya que la sentencia recurrida incluye en el demanio marítimo-terrestre unos terrenos en los que no concurren las características a que se refieren los dos preceptos citados, no siendo el control jurídico de la base fáctica del deslinde ajeno a la casación, pues se trata de una cuestión eminentemente jurídica, cual es la subrogación de una realidad fáctica determinada bajo el supuesto de hecho normativo de los artículo 3.1 b) de la Ley de Costas y 4.d) de su Reglamento, mientras que el Servicio de Costas de Pontevedra declinó su competencia para resolver sobre unas obras a realizar en el camping Bayona por estar ubicado fuera de la zona marítimo-terrestre y en zona de servidumbre; y el cuarto por haberse vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima, recogido en el artículo 3 de la Ley 30/1992, pues los terrenos en cuestión fueron objeto de una concesión aprobada por Real Orden de 30 de abril de 1925, para cultivo de pinos y, después, en concepto de bienes sobrantes de la zona marítimo-terrestre (según expediente de deslinde, aprobado por O.M. de 10 de diciembre de 1965), el Decreto número 2.747/1970, de 22 de agosto (BOE de 28 de septiembre) acordó su enajenación por el Estado a los causantes de los actuales propietarios, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de agosto de 1996, que aprobó el deslinde de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa 3.115 metros de Playa Ladeira, desde el hito 57 del deslinde aprobado por O. M. de 11 de mayo de 1967, al hito 60 del deslinde aprobado por O.M. de 2 de marzo de 1976 (Bayona-Pontevedra), declarando en su lugar que los terrenos actualmente ocupados por el Camping-Bayona no son por su naturaleza integrantes de la zona marítimo terrestre, por lo que continúan siendo de propiedad privada en los términos ya declarados por los deslindes anteriores al impugnado en este proceso; y todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 31 de mayo de 2001, alegando que el objeto del recibimiento a prueba quedó circunscrito a ratificar los documentos incorporados con la demanda, los que fueron debidamente ponderados en el proceso, por lo que no cabe afirmar que se haya omitido indebidamente la fase probatoria, habiéndose enjuiciado en el fallo todas las cuestiones planteadas en la demanda y lo han sido sobre la base de la alegado en la misma, sin que en los motivos de casación se cuestione la valoración de las pruebas que hace la Sala de instancia, por lo que no es posible establecer otros hechos distintos a los declarados por la Sala sentenciadora, sin que el hecho de haberse adquirido la finca del Patrimonio del Estado demuestre que sus características no son las que se declaran en la sentencia recurrida, pues en la propia escritura de venta de 1971 se alude a que la finca es de tipo arenoso y está sometida a la acción de las mareas, y ya en el deslinde de 1965 se describía como lengua de terreno arenoso, y, por consiguiente, demaniales eran los terrenos por sus características antes de la Ley de Costas de 1988 y así lo siguen siendo, dadas sus características, al llevarse a cabo el deslinde impugnado, según lo razona la Sala sentenciadora ante las evidencias documentales, sin que la enajenación del suelo sea obstáculo a su naturaleza determinante, en el deslinde impugnado, de su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre, pues no ha habido degradación de sus caracteres, como lo declara probado la Sala de instancia, terminando con la súplica de que se desestimen íntegramente las pretensiones de la recurrente.

Formaliza la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendía, acordó por providencia de 20 de marzo de 2003 remitirlas a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, y, habiéndose recibido en esta Sección con fecha 7 de abril de 2003, se señaló para votación y fallo el día 13 de noviembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

El primer motivo de casación se esgrime al amparo del artículo 88.1 c) de la vigente Ley Jurisdiccional por entender que la sentencia prescinde de la fase probatoria, al declarar que no se pidió el recibimiento a prueba, en contra de lo acaecido, lo que determina, además, que incurra en incongruencia por desconocer los hechos fundamentales de la pretensión aducidos y probados en el proceso.

La sentencia recurrida es patente que incurre en el error de asegurar, en su antecedente de hecho sexto, que no se pidió el recibimiento del pleito a prueba, cuando lo cierto es que no sólo se solicitó dicho recibimiento sino que se abrió el periodo de proposición y práctica de prueba y, salvo el reconocimiento judicial, el resto de las pruebas solicitadas se practicaron oportunamente.

Ahora bien, tan indudable error, contenido en el aludido antecedente de hecho sexto, no vicia los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos, que justifican fáctica y jurídicamente la decisión, pues en éstos se describe la historia de la finca desde que en 1925 fuese otorgado sobre ella título concesional con destino a plantación de pinos, la exclusión de una porción de ella del dominio público en atención a la zona marítimo-terrestre y su posterior desafectación, así como el nuevo deslinde acordado y la ulterior delimitación dentro del dominio público marítimo-terrestre como playa (artículo 3.1 b de la Ley de Costas 22/1988).

Pero, ante todo, la Sala declara que la oposición al deslinde requiere una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación administrativa, para, seguidamente, llegar a la conclusión, a la vista de determinadas pruebas, entre ellas la escritura de venta, que la finca es un terreno arenoso sometido a la acción de las mareas, descrito ya en el deslinde practicado en 1965 como una lengua de arena.

De tales declaraciones se deduce que las pruebas aportadas por la entidad actora carecieron de transcendencia frente a las existentes en el expediente, por lo que la Sala sentenciadora consideró que aquélla no practicó prueba alguna que desacreditase el hecho de que el terreno está incluído en el artículo 3.1 b de la vigente Ley de Costas 22/1988, al ser un depósito de arena formado por la acción del mar o del viento marino.

En definitiva, a pesar del error cometido en el antecedente de hecho sexto de la sentencia recurrida, la Sala hizo una valoración de las pruebas aportadas por la demandante, considerándolas insuficientes para demostrar lo contrario de lo que se tuvo en cuenta por la Administración al aprobar el nuevo deslinde, y, por consiguiente, no ha incurrido en los vicios denunciados de falta de apreciación de las pruebas practicadas y de incongruencia omisiva, de manera que el motivo de casación, basado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, debe ser desestimado.

En el segundo y tercero motivo de casación se invoca la infracción de los artículos 3.1 b, 4.5 de la Ley de Costas y 4 de su Reglamento, porque el anterior deslinde, la desafectación y ulterior venta de la finca por la Administración al causante de la recurrente demuestran que no reúne las características previstas en tales preceptos para ser considerado como dominio público marítimo terrestre, pues, si bien en otro tiempo pudo formar parte de la zona marítimo terrestre, vino a degradarse en tiempos muy anteriores a la vigencia de la Ley de Costas 22/1988, sin que en la actualidad sea una playa, pues está urbanizada, siendo la propia Administración del Estado quien declinó su competencia en 1993 para autorizar determinadas obras en ella por entender que el terreno se situaba a más de seis metros del límite interior de la ribera del mar y, por tanto, en zona de servidumbre de protección.

Ambos motivos deben desestimarse porque el previo deslinde practicado en el año 1965, la desafectación del terreno y la venta por la Administración a los causantes de la entidad actora en el año 1971 no demuestran que el terreno no tuviese las características previstas en el artículo 3.1 b de la vigente Ley de Costas, sino más bien todo lo contrario, pues, como declara probado la Sala de instancia, en el aludido deslinde previo se describía el terreno como "lengua de terreno arenoso, sita en la desembocadura del río Miñor", y en la memoria como "barra de arena", para calificarlo en la escritura de venta "como de tipo arenoso, en la playa de Ramallosa o Ladeira, sometido a la acción de las mareas".

La Sala sentenciadora no se limita a transcribir lo expresado en el anterior deslinde o en la escritura de venta, sino que afirma que «basta observar las fotografías aéreas obrantes en el expediente para captar que en la desembocadura del río Miñor forma un estuario, la línea de playa se extiende en esa lengua de arena, provoca que los aportes sólidos del río queden retenidos, formando una zona marismosa».

Es decir, el Tribunal "a quo", después de valorar o apreciar toda la prueba (también la aportada por la demandante), llega a la conclusión de que la finca en cuestión presenta las características de una zona de arenas y, por consiguiente, contemplada por el referido artículo 3.1 b) de la Ley de Costas 22/1988, como dominio público marítimo terrestre, de modo que no ha infringido lo dispuesto en este precepto ni el artículo 4 d) de su Reglamento, resultando inaplicable lo establecido por el artículo 4.5 de la mencionada Ley de Costas, ya que la desafectación, llevada a cabo en su día, sólo tuvo en cuenta que no se trataba de zona marítimo-terrestre, comprendida ahora en el apartado a) del artículo 3.1 de la vigente Ley de Costas, sin aludir a la zona de playa, que es como ahora viene a definirlo el nuevo deslinde aprobado.

Las características de la finca, que la Sala de instancia declara probadas, no son objeto de impugnación por la única vía posible en casación, cual es la concreta vulneración de preceptos o de doctrina jurisprudencial sobre la valoración de la prueba, o bien que la efectuada por el Tribunal "a quo" resulte arbitraria, irracional o conculque principios generales del derecho a las reglas de la prueba tasada (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002 y 4 de noviembre de 2003, entre otras), razón por la que hemos de aceptarlas como ciertas, de manera que el terreno deslindado está comprendido en el dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en el citado artículo 3.1 b de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, y en el correlativo artículo 3.1 b de su Reglamento.

En el último motivo de casación se alega que la sentencia recurrida vulnera los principios de buena fe y de confianza legítima, recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, ya que el terreno deslindado y delimitado como dominio público marítimo-terrestre en los actos impugnados fue enajenado por la Administración del Estado a la recurrente como bienes sobrantes de la zona marítimo terrestre.

La invocada transmisión no puede ser obstáculo a que, conforme a lo establecido en una Ley posterior a la fecha de aquélla, se practique un nuevo deslinde para definir y concretar si el terreno excluído de una delimitación anterior, por no constituir zona marítimo-terrestre, reúne las características físicas relacionadas en la nueva Ley para su inclusión como dominio público marítimo terrestre, pues la buena fe o la confianza legítima son principios, recogidos en el citado precepto, que ciertamente han de inspirar la actuación administrativa, pero que no pueden impedir los cambios legislativos y su consiguiente aplicación, sin perjuicio de que los titulares de derechos adquiridos puedan hacerlos valer en la forma establecida en la propia Ley, según prevén en este caso las Disposiciones Transitorias de la vigente Ley de Costas.

La desestimación de los cuatro motivos al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición a la recurrente de las costas procesales causas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien su cuantía, como permite el apartado 3 de dicho precepto, debe limitarse a dos mil euros por el concepto de representación y defensa de la Administración General del Estado, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional, así como las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta Ley 29/1998, de 13 de julio.