STS, 27 de Septiembre de 2002
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2002:6253 |
| Número de Recurso | 4941/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil dos.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4941/1998 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Pérez Cruz, en nombre y representación del Ayuntamiento de Antás (Almería), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 6 de abril de 1998, habiendo sido parte en autos el Ministerio Fiscal y el Procurador de los Tribunales D. José Castillo Ruiz, en nombre y representación de D. Carlos Manuel y D. Carlos .
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, conoció del recurso contencioso-administrativo nº 4808/97, interpuesto al amparo de la Ley 62/78 sobre Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, seguido a instancia de D. Carlos Manuel y D. Carlos , contra el Ayuntamiento de Antás (Almería), habiendo sido parte el Ministerio Fiscal.
La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 6 de abril de 1998 contiene la siguiente parte dispositiva: "1º. Estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. José María Urquiza Morales, en nombre y representación de D. Carlos Manuel y D. Carlos , contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Antás (Almería) de fecha 14 de noviembre de 1997 y en consecuencia, anula dicha resolución por vulnerar el artículo 23.1 de la Constitución, condenando a la Corporación Municipal demandada a que de inmediato entregue a los recurrentes las fotocopias de documentación requerida correspondiente a la Sesión Plenaria reseñada. 2º. Impone las costas causadas a la Corporación Municipal demandada".
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Antás (Almería) y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de los recurrentes en la vía contencioso-administrativa D. Carlos Manuel y D. Carlos y el Ministerio Fiscal.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 24 de septiembre de 2002.
El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la vulneración del artículo 95.1.2 de la Ley 10/92 por inadecuación de procedimiento, al utilizarse indebidamente la vía de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, invocándose las sentencias de esta Sala de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997, que establecen que el derecho a la información contenido en el artículo 23.2 de la Constitución no incluye como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias.
Resulta desestimable el motivo alegado en cuanto pretende ampararse en el artículo 95.1.2 de la Ley 10/92 que articula el motivo por incompetencia o inadecuación del procedimiento (como hemos declarado en STS, 3ª, 7ª de 16 de septiembre de 2002, al resolver el recurso de casación nº 2299/98) por cuanto que se pretende excluir del análisis del contenido del artículo 23.1 y 2 de la Constitución la cuestión suscitada, ceñida a la solicitud establecida por los actores contra la Resolución del Ayuntamiento de Antás (Almería) sobre obtención de fotocopias de los informes incluidos en los expedientes de modificaciones puntuales que se elevan al Pleno de fecha 14 de noviembre de 1997, que tienen naturaleza urbanística.
Reiterada jurisprudencia de esta Sala ha puesto de manifiesto la utilización adecuada de la vía de protección de derechos fundamentales para resolver las cuestiones debatidas, ya que el artículo 23.1 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, en elecciones periódicas, por sufragio universal, derecho que como dijo la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1987 «para los asuntos públicos municipales se desarrolla, en uno de sus aspectos, por el art. 77 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local -complementado por el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre- en el que se reconoce a todos los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del DIRECCION000 o DIRECCION001 , o de la Comisión de Gobierno, cuantos antecedentes, datos e informaciones obren en poder de los servicios de las Corporaciones y resulten precisos para el desarrollo de su función, antecedentes que son necesarios para que el derecho a participar en los asuntos municipales pueda ser real y efectivo».
El análisis precedente permite constatar, en suma, la adecuada utilización del procedimiento de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, puesto que la cuestión fundamental que se valora es, con independencia de la perspectiva de la legalidad, la incidencia que la decisión municipal puede tener en el contenido constitucional del artículo 23.1 y 2 de la Constitución.
Por el contrario sí resulta estimable la afirmación que se contiene en el motivo de casación respecto que el derecho de información no incluye el derecho a la obtención de fotocopias.
Así, la jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 de julio de 1.989, 5 de mayo de 1.995 y 21 de abril de 1.997 viene entendiendo que el derecho de información derivado del artículo 23.2 de la Constitución no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias, y lo mismo ha de entenderse para las copias legitimadas, pudiéndose concretar la doctrina jurisprudencial en los siguientes puntos:
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En la sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, se expresaba lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual: Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los Concejales en relación con el tema que nos ocupa, observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales.
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En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre).
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En la sentencia de 21 de abril de 1.997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de obtener copias de documentos.
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En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 29 de abril de 1998 señalábamos que tampoco podemos aceptar la tesis de que el derecho a la obtención de copias legitimadas esté reconocido a los Concejales por el artículo 16 del Real Decreto 2.568/1.986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y, en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En cuanto al artículo 16 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , el apartado 1.a), inciso final, dispone que el libramiento de copias se limitará a los casos de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno. El acceso libre es el regulado en el artículo 15 del Reglamento y el acceso a la información no deriva de la aplicación de este precepto, sino de la autorización contenida en el artículo 14. Por lo que concierne al artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, el mismo no es aplicable a los Concejales o miembros de una Corporación Local respecto a los documentos obrantes en los archivos de la Administración municipal, según lo prevenido en el apartado 6.f) del propio artículo 37. A lo que se añade que el invocado artículo 37.8 no establece un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares, ya que según el apartado 7 del precepto el derecho de acceso se ejercitará debiéndose formular petición "individualizada" de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud "genérica" sobre una materia o conjunto de materias; limitación que lógicamente se extiende al derecho de obtener copias o certificados de los documentos a que alude el apartado 8 del citado artículo 37.
Del análisis jurisprudencial precedente se infiere que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y este criterio jurisprudencial se reitera en la posterior sentencia de 14 de marzo de 2000, dictada al resolver el recurso de casación nº 258/1996.
Los razonamientos precedentes conducen a la estimación del recurso de casación con la consiguiente casación y anulación de la sentencia impugnada y la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo al no resultar vulnerado el contenido constitucional del artículo 23 de la CE por el acto administrativo recurrido.
El segundo de los motivos de casación alude a la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 14, 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, al considerar que la documentación estaba a disposición de quien quisiera consultarla, sin necesidad de la obtención de fotocopias.
Este motivo resulta igualmente estimable, por cuanto que la obtención de fotocopias no ha sido expresamente reconocida por reiterada jurisprudencia de esta Sección en temas semejantes al aquí planteado, máxime teniendo en cuenta que tratándose de modificaciones puntuales de ordenaciones urbanísticas debatidas en un próximo Pleno de la Corporación, tuvieron acceso y se dio vista de lo actuado a los Concejales intervinientes.
El artículo 77 de la Ley 7/85 se refiere a la «petición de acceso a las informaciones» mientras que la solicitud de los recurrentes incluía expresamente la expedición de fotocopias, lo que le atribuye un contenido más extenso y complejo que el mero "acceso" a la fuente informativa en la dependencia correspondiente y comportaba distinto régimen jurídico.
Finalmente, no resulta estimable la argumentación que pretende amparar el derecho de los recurrentes en la previsión contenida en el artículo 84 del ROFRJCL puesto que con independencia de que se trate de una cuestión de interpretación de pura legalidad, se reconoce en el párrafo segundo la posibilidad de obtener copia de documentos concretos, pero no de fotocopias indeterminadas, como sucede con la petición genérica efectuada por los actores ante el Ayuntamiento.
No es determinante de la estimación del motivo la interpretación por la jurisprudencia contenida en las sentencias siguientes, invocadas por la parte recurrente:
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La sentencia de 27 de diciembre de 1994, pues, aunque en ella se confirme y declara el derecho de la actora, en su cualidad de miembro de una Corporación Local, a obtener sin necesidad de autorización previa copia o fotocopia de los documentos o antecedentes obrantes en los servicios administrativos, en cuanto se trate de asuntos incluidos en el orden del día de los órganos colegiados, sirviéndose en su fundamentación de los artículos 14, 15 y 16 del ROFRJCL, tal petición era concreta y no genérica como sucede en la cuestión examinada, pues se trataba del orden del día de las sesiones del Pleno y de la Comisión Especial de Cuentas.
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La sentencia de 5 de diciembre de 1995 reconoce al actor, miembro de una Corporación Local, el derecho a que le sean expedidos los partes de caja e Intervención Municipal desde el día 23 de noviembre de 1991, lo que también implica una petición concreta.
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La sentencia de 27 de junio de 1988 en el mismo sentido que la anterior, declara vulnerado el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos por los actos denegadores de las solicitudes de información consistentes en el examen de las facturas y mandamientos de pago aprobados por la Comisión de Gobierno, pero establece una doctrina que no es aplicable a la cuestión planteada, al reconocer que el hecho de no formar parte de la Comisión de Gobierno de la Corporación no restringe el derecho de información de un Concejal a quien conforme al artículo 22.1.a) de la Ley 7/85 corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la Corporación.
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La sentencia de 9 de abril de 1987 viene a reconocer a los Vocales de una Junta Vecinal el derecho, como representantes de los vecinos y como derivado del derecho a la participación en los asuntos públicos, a que se les exponga toda la documentación de los archivos, actas y contabilidad de la entidad local menor, considerando vulneradora del artículo 23.1 de la Constitución la negativa del DIRECCION000 a facilitar la información solicitada, supuesto distinto al contemplado en este recurso.
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La sentencia de 8 de noviembre de 1988, por cuanto que califica como precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos, el acceder a la petición formulada por los Concejales, en su escrito de 29 de enero de 1988 sobre determinados antecedentes, datos e informaciones precisos para el desarrollo de su función (artículo 14.1 del ROFRJCL) cuando dicha petición no se califica como un uso o abuso desmedido del derecho, extremo que no se produce en la cuestión examinada.
Los razonamientos precedentes conducen a la estimación del recurso, a la casación y anulación de la sentencia impugnada y a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de costas a los recurrentes en la primera instancia jurisdiccional, en virtud del principio del vencimiento objetivo que regía en aquel momento en aplicación del artículo 10.3 de la Ley 62/78 y en este recurso de casación, cada parte pagará las suyas.
Haber lugar al recurso de casación nº 4941/1998 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Pérez Cruz, en nombre y representación del Ayuntamiento de Antás (Almería), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 6 de abril de 1998, procediendo hacer los siguientes pronunciamientos:
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) Casar, anular y dejar sin efecto la sentencia dictada el 6 de abril de 1998 por la indicada Sala.
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) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de la Ley 62/78 por la representación procesal de D. Carlos Manuel y D. Carlos , contra Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Antás (Almería) de fecha 14 de noviembre de 1997, por la que se desestimó la solicitud formulada por los indicados Concejales, relativa a que se les facilitaran fotocopias de informes incluidos en expedientes de modificaciones puntuales que se elevaban al Pleno de 14 de noviembre de 1997, reconociendo la conformidad al ordenamiento jurídico de la indicada Resolución.
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) Procede imponer las costas a los recurrentes en la primera instancia jurisdiccional en aplicación del artículo 10.3 de la Ley 62/78, y respecto de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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