STS, 26 de Septiembre de 2003

En fecha 28 de mayo de 2002, la representación procesal del "Consell de Col·legis Veterinaris de Catalunya" interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, que desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, acompañando a este escrito el certificado del acuerdo de interposición de recurso contencioso-administrativo del pleno de dicha entidad y el correspondiente poder para pleitos.

Mediante providencia de 19 de junio de 2002 se admite a trámite el recurso, se designa Magistrado ponente y se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo, ordenándole asimismo practicar los emplazamientos previstos en el artículo 49, ambos de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción; y por providencia de 7 de noviembre del mismo año, se tiene por cumplimentado el trámite anterior y por personada y parte recurrida a la representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Derechos del Animal.

Conferido traslado para formalizar la demanda, por el procurador D. Rafael Rodríguez Montaut se evacua dicho trámite en fecha 16 de noviembre de 2002, que fundamenta en las infracciones que se sintetizan:

Considera esta parte que debe decretarse la nulidad del Real Decreto impugnado por cuanto es contrario a lo dispuesto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con el artículo 2.2 de la Ley 2/1974, de 17 de febrero, de Colegios Profesionales, al no haberse oído al Consejo General de Colegios Veterinarios de España ni al resto de organizaciones representativas de la profesión veterinaria, entre las que se encuentra la hoy demandante; citando asimismo como jurisprudencia infringida las sentencias de 11 de abril de 2002 (recurso de casación 1814/1997) y de 2 de junio de 2001 (recurso de casación 516/1998), por cuanto declaran que es necesario conceder el trámite de audiencia a las Corporaciones interesadas cuando la norma que se dicte afecte a los intereses de los profesionales integrados en ellas.

Alega también que el artículo 2.3 del Real Decreto impugnado -"En los supuestos contemplados en el apartado anterior, la potencial peligrosidad habrá de ser apreciada por la autoridad competente atendiendo a criterios objetivos, bien de oficio o bien tras haber sido objeto de una notificación o de una denuncia, previo informe de un veterinario, oficial o colegiado, designado o habilitado por la autoridad competente autonómica o municipal"- es contrario a lo establecido en el artículo 3.2 de la citada Ley 2/1974, por cuanto dispone que es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas el de hallarse incorporado al Colegio correspondiente, aspecto, a su juicio, desarrollado en la jurisprudencia que cita, por todas, en la sentencia de fecha 12 de marzo de 2002 (recurso de casación 2299/1997).

Refiriéndose al artículo 2.1, apartados a) y b), de la disposición impugnada -"Artículo 2.- animales de la especie canina potencialmente peligrosos. 1. A los efectos previstos en el artículo 2.2 de la Ley 50/99 tendrán la consideración de perros potencialmente peligrosos: a) Los que pertenezcan a las razas relacionadas en el anexo I del presente Real Decreto y sus cruces. b) Aquellos cuyas características se correspondan con todas o la mayoría de las que figuran ene l anexo II"- aduce lo establecido en la Directiva 78/1027/CEE, de 18 de diciembre de 1978, y el Real Decreto 1348/1991, de 30 de agosto.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que, estimando íntegramente la demanda, declare:

1. La nulidad absoluta del Real Decreto impugnado por haberse omitido el trámite de audiencia de las Corporaciones representativas de la profesión veterinaria, entre las que se encuentra esta parte.

   Subsidiariamente, para el supuesto de que no prospere la pretensión anterior:

2. La nulidad del artículo 2.1, apartados a) y b), sobre la base de las razones expuestas en el escrito de demanda.

   Mediante primer y segundo otrosí interesa respectivamente el recibimiento a prueba de este pleito y el trámite de conclusiones escritas.

El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito de 18 de diciembre de 2002, en que tras alegar cuanto estima procedente, por cuanto entiende que, respecto de las condiciones generales de las funciones profesionales, la disposición impugnada no incide sobre dichas condiciones profesionales de la funciones profesionales, y en cuanto al artículo 24 de la Ley 50/1997, al establecer el trámite de audiencia de los ciudadanos, a través de las organizaciones o directamente, los circunscribe a aquellos cuyos fines guarden directa relación con el objeto de la disposición, extremo que ya se cumplió, estimando asimismo que la entidad recurrente no constituye objeto de regulación por la norma impugnada por las razones que expone; oponiéndose asimismo a la nulidad de los artículos 2.3 y 2.a, a) y b), y de los anexos I y II, por estimar que las alegaciones expresadas carecen de fundamentación; y finalmente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

Por la representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Derechos del Animal (ADDA) formaliza su contestación a la demanda mediante escrito de 31 de enero de 2003, en el que manifiesta que, como dice el propio demandante, el artículo 2.3 de la norma alude a los conocimientos profesionales de los veterinarios para el emisión del informe determinante de la apreciación de la potencial peligrosidad del animal, por lo que deberá ser oída la corporación cuyos intereses profesionales se ven directamente afectados.

Entiende esta parte que tal audiencia debe entenderse compatible con el trámite de consulta concedido a ADDA, así como a otras asociaciones protectoras de los animales, siendo esta consulta obligada, según dice, puesto que la norma recurrida desarrolla el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, su adiestramiento y manejo con la finalidad de preservar la seguridad de las personas, bienes y otros animales.

En opinión de esta parte, la finalidad de la norma impugnada no debe ser la de establecer un listado de razas de perros o la descripción de determinadas características morfológicas de éstos como circunstancias que, de forma automática y sin posible prueba en contrario, determinen la agresividad y peligrosidad del animal, pues, a su entender, el comportamiento de los perros -como de otros animales domésticos- depende casi exclusivamente del adiestramiento y trato recibidos; a la vez que considera igualmente correcto el hecho de haber dado trámite de audiencia al Colegio Oficial de Psicólogos, por cuanto a éstos se les atribuye en la norma impugnada la expresa competencia de emitir un certificado de aptitud del propietario del animal, si bien estima que nuestro ordenamiento jurídico ofrece otros instrumentos más idóneos para limitar la capacidad de obrar de las personas en atención a sus aptitudes psicológicas.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia declarando la nulidad del Real Decreto impugnado por los motivos expuestos en su escrito.

Evacuado el trámite de conclusiones que fue conferido a las partes, en el que reiteran lo expuesto en sus respectivos escritos anteriores, y conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 16 de septiembre de 2003, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Las cuestiones que en el presente recurso contencioso-administrativo se plantean por la representación y defensa procesal del Consell de Col·legis Veterinaris de Catalunya, son idénticas a las formuladas por el Col·legi Oficial de Veterinaris de Barcelona en el recurso número 44/2002, contra el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, del Ministerio de la Presidencia, por el que se desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, y subsidiariamente frente a los artículos 2, apartados 1.a) y b), y 2, apartado b), de la citada disposición reglamentaria, fueron por nosotros resueltas en la reciente sentencia de quince de julio de dos mil tres, por lo que, en virtud de los principios de unidad de doctrina e igualdad de trato en aplicación de la ley, debemos seguir el mismo criterio al no existir razones para cambiarlo.

Decíamos en la citada sentencia de quince de julio de dos mil tres, en orden a la nulidad del Real Decreto 287/2002, de veintidós de marzo, por la falta de audiencia o consulta a las distintas corporaciones que agrupan la profesión veterinaria, y que "son representativas del sector", como el "Consell de Col·legis Veterinaris de Catalunya" o el Consejo General de Colegios Veterinarios de España que el artículo 24 de la Ley del Gobierno que desarrolla el artículo 105.a) de la Constitución, respecto a la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, que el exacto cumplimiento del procedimiento de elaboración posee un carácter formal o ad solemnitatem, de modo que las consecuencias que pueden derivar de su omisión o de su defectuosos cumplimiento desembocarían o darían lugar a la nulidad de la disposición indebidamente elaborada, y así se deduce de la jurisprudencia de esta Sala sentada entre otras en la sentencia de 13 de noviembre de 2000, en la que se dijo que: "El procedimiento de elaboración de los reglamentos constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 de la Constitución y regulado con carácter general en el artículo 24 de la misma Norma fundamental, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter ad solemnitatem, de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte; orientación teleológica teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia de los ciudadanos, directa o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, como necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria; otra de garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino también el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno".

Es precisamente en el apartado c) del artículo 24 de la Ley del Gobierno en el que hace hincapié el Colegio recurrente, porque es en él en el que propiamente se regula la audiencia de los ciudadanos. Dice el precepto que "laborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia" directamente o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición".

El examen del texto no admite más que una única conclusión en torno a la cuestión que plantea el proceso en este punto y que no es otra que la de la corrección del procedimiento seguido por la Administración, sin que la omisión de audiencia a la organización colegial veterinaria haya infringido en modo alguno ese procedimiento.

La audiencia se dirige a los ciudadanos a los que afecte en sus derechos e intereses legítimos la disposición elaborada y se llevará a cabo, bien directamente o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley que les agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.

Es precisamente este último inciso el que, en términos generales, ha de marcar la pauta de qué ciudadanos han de ser oídos y a través de qué organizaciones o asociaciones se instrumentará la audiencia. La referencia la constituye el objeto de la disposición, en este caso, regular la tenencia de animales potencialmente peligrosos y en particular de los perros de los que pueda predicarse su peligrosidad.

En orden a la impugnación del artículo 2, apartados 1.a) y b), dice el citado precepto: "Artículo 2. Animales de la especie canina potencialmente peligrosos. 1. A los efectos previstos en el artículo 2.2 de la Ley 50/1999, tendrán la consideración de perros potencialmente peligrosos: a) Los que pertenezcan a las razas relacionadas en el anexo I del presente Real Decreto y a sus cruces. b) Aquellos cuyas características se correspondan con todas o la mayoría de las que figuran en el anexo II".

Señalábamos en la referida sentencia de quince de julio de dos mil tres, a este respecto, que la Sala no tiene inconveniente en aceptar la afirmación que como argumento principal esgrime la corporación recurrente cuando sostiene que un perro no es potencialmente peligroso por pertenecer a una raza, sino por la educación concreta que le hayan proporcionado sus propietarios o poseedores junto con las circunstancias en que vive y ha crecido. Las características que establece el anexo II, con relación al artículo 2.1.b) del Real Decreto para considerar que un perro es potencialmente peligroso carecen de rigor científico. Un perro no es peligroso por tener el pelo corto, mucho valor o el cuello ancho. También, a juicio de la recurrente, esos preceptos infringen el principio de la jerarquía normativa en cuanto introduce en el concepto de perro potencialmente peligroso, dos conceptos no previstos por la Ley 50 de 1999, la raza, anexo I, y diversas características, anexo II.

La Sala no tiene inconveniente en aceptar la afirmación que como argumento fundamental esgrime la Corporación recurrente, cuando sostiene que "un perro no es potencialmente peligroso por pertenecer a una raza sino por la educación concreta que le proporcionen sus propietarios o poseedores, junto con las circunstancias en que vive y ha crecido"; pues esta afirmación no contradice lo que asevera la Ley en su exposición de motivos, ni tampoco lo que posteriormente expone el Real Decreto.

Es cierto que la exposición de motivos de la ley tiene muy presente que los animales potencialmente peligrosos pueden poseer esa condición "por una modificación de su conducta a causa del adiestramiento recibido y a las condiciones ambientales y de manejo a que son sometidos por parte de sus propietarios y criadores", y más adelante, en otro pasaje de su texto, añade también que "el concepto de perro potencialmente peligroso expresado en la ley no se refiere a los que pertenecen a una raza determinada, sino a los ejemplares caninos incluidos dentro de una tipología racial concreta y que por sus características morfológicas, su agresividad y su acometida son empleados para el ataque o la pelea, así como los animales nacidos de cruces interraciales entre cualquiera de éstos y con cualquiera de otros perros"; es decir, que si bien la ley reconoce que el perro potencialmente peligroso no lo es por su pertenencia a una raza concreta, el estar incluido en una tipología racial cuyas características describe sí puede conducir a la inclusión de una raza como portadora de esa condición en potencia, sin que ello implique que todos los canes que pertenezcan a la misma estén bajo sospecha, sino sólo que su raza posee las características que son precisas para que un animal de su especie pueda convertirse en peligroso si se fomenta su agresividad o si se le adiestra para la pelea o el ataque.

Y eso lo afirma sin género de duda el artículo 2.2 de la Ley 50 de 1999, cuando dice que "también tendrán la calificación de potencialmente peligrosos los animales domésticos o de compañía que reglamentariamente se determinen, en particular, los pertenecientes a la especie canina, incluidos dentro de una tipología racial, que por su carácter agresivo, tamaño o potencia de mandíbula tengan capacidad de causar la muerte o lesiones a las personas o a otros animales y daños a las cosas".

De ahí que el reglamento se limite a cumplir su labor de ejecución de la ley cuando en el artículo 1, apartado a), manifiesta que su objeto es "determinar los animales potencialmente peligrosos pertenecientes a la fauna doméstica de la especie canina", definiéndolos, invocando el artículo 2.2 de la Ley, en su artículo 2.1.a) y b) como "los que pertenezcan a las razas relacionadas en el anexo I del presente Real Decreto y a sus cruces" y como "aquellos cuyas características se correspondan con todas o la mayoría de las que figuran en el anexo II".

Los que hace el apartado a) del artículo 2.1 del Reglamento es dar cumplimiento al artículo 2, apartado 2, de la Ley, que le encomendaba determinar reglamentariamente los perros incluidos dentro de una tipología racial, que por su carácter agresivo, tamaño o potencia de mandíbula pueden ser potencialmente peligrosos. Estas características las poseen las razas recogidas en el anexo I y todos los perros potencialmente peligrosos poseen todas o la mayoría de las características que describe el anexo II.

Con cuanto acabamos de exponer damos respuesta a todos los argumentos que la demanda contenía en torna a esta cuestión.

Si, como hemos dicho, el Reglamento se limita a cumplir el mandato de la ley, es obvio que no infringe el principio de jerarquía normativa cuyo respeto impone el artículo 51 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común y el hecho de que las razas que incluye el anexo I y las características que describe y recoge el anexo II no coincidan con las definidas por las Comunidades Autónomas, no afecta a la cuestión aquí debatida, que es si el reglamento que ejecuta la ley lo hace ajustándose a lo establecido en ella, o excede el mandato que le fue otorgado al Gobierno.

También se impugna el artículo 2 del Reglamento en su apartado 3. Dice este precepto que "en los supuestos contemplados en el apartado anterior, la potencial peligrosidad habrá de ser apreciada por la autoridad competente, atendiendo a criterios objetivos, bien de oficio o bien tras haber sido objeto de una notificación o una denuncia, previo informe de un veterinario, oficial o colegiado, designado o habilitado por la autoridad autonómica o municipal".

Los argumentos sobre los que se sostiene la impugnación los recoge la demanda diciendo que el Reglamento no concreta quién sea la autoridad competente para apreciar la potencial peligrosidad ni define los criterios para su concreción, siendo insuficiente que se refiera a criterios objetivos cuando éstos se debieron relacionar y desarrollar los factores y circunstancias que cita la ley; discrepa además de la redacción del apartado que permite que el informe lo emita indistintamente un veterinario oficial o colegiado, porque si se trata de comprobar la potencial peligrosidad del perro no puede hacerlo un veterinario no colegiado, sino que únicamente debe encomendarse esa tarea a un veterinario colegiado.

La primera de las cuestiones no puede prosperar, pues quién y en qué condiciones ha de apreciar la potencial peligrosidad del perro lo deja meridianamente claro el precepto: lo hará la autoridad autonómica o municipal según proceda, actuando bien de oficio o cuando tenga noticia bien a través de una notificación o una denuncia, atendiendo a criterios objetivos.

En cuanto a este último aspecto, la queja se dirige al hecho de que esos criterios no se han expuesto por el reglamento y que, por tanto, esa falta de definición puede llevar consigo la nulidad de este apartado del Real Decreto; planteamiento que a nuestro juicio es erróneo, porque esos criterios no los tiene que determinar el Reglamento cuando ya los fijó la Ley en el artículo 2.2 al referirse a la tipología racial y al carácter agresivo, tamaño y potencia de mandíbula, lo que hace que los animales que poseen esas condiciones tengan capacidad para causar la muerte o lesiones a las personas o a otros animales y daños a las cosas, y porque, además, esas características que pueden determinar la potencial peligrosidad del animal se recogen en el anexo II del Real Decreto; en consecuencia, no existe indeterminación de los criterios objetivos sobre los que habrá de apreciarse la potencial peligrosidad del can.

En cuanto al debate acerca de qué veterinario podrá asesorar a la autoridad competente en torno a la apreciación o no de la potencial peligrosidad del animal concreto que se someta a esa decisión, el apartado no deja resquicio a la duda: será o bien un veterinario oficial o un veterinario colegiado. Normalmente en el veterinario oficial, que es aquel -tal y como se expresa el Real Decreto- que trabaja al servicio de una Administración Pública, concurrirá la condición de colegiado, y en otro caso, el veterinario que emita el informe será colegiado, por lo que no hace al caso ese vicio de nulidad que quiere vincularse a esta cuestión; si bien, aunque el veterinario oficial no fuese colegiado, tampoco el precepto incurriría en causa de nulidad, puesto que lo que la norma viene a exigir es que sea el veterinario oficial o colegiado y posea los conocimientos suficientes para asesorar a la autoridad competente, y eso, en uno u otro caso, lo garantiza el título que posee el veterinario, sea cual sea la condición de las dos que exige la norma, en la que emita el dictamen.

Esta conclusión no se opone a la normativa que invoca la Corporación demandante y que concreta en el artículo 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales que considera un requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas estar incorporado a un Colegio; y en idéntico sentido [se expresa] el artículo 62 de los Estatutos del Consejo General de Veterinarios, que, como ya se ha dicho, exige la colegiación y que, en todo caso, el veterinario oficial al servicio de las Administraciones Públicas, para el supuesto que no estuviera colegiado, quedaba habilitado por su condición de funcionario para emitir el informe dirijo a la autoridad competente.

Lo expuesto no contradice lo resuelto por esta Sala en sentencia de su Sección Cuarta de 21 de mayo de 1992, que dispuso la obligatoriedad de la colegiación de los Inspectores Médicos, funcionarios públicos al servicio del Insalud, y que se hizo eco de la declaración de colegiación obligatoria de los profesionales de la medicina, aun en el supuesto de que sirvan como funcionarios, lo que garantiza el cumplimiento de las funciones encomendadas a los Colegios y que alcanza a todos los licenciados en medicina que actúan profesionalmente como médicos, sea en instituciones públicas o privadas, y ello de acuerdo con lo señalado por el Tribunal Constitucional, en sentencias 131/1989, de 17 de julio, y 89/1989, de 11 de mayo, en las que dicho Tribunal mantuvo que corresponde al legislador y a la Administración Pública determinar en qué supuestos, con carácter general, y en qué condiciones no ha de exigirse excepcionalmente la colegiación obligatoria, lo que en el supuesto de los veterinarios no consta que haya ocurrido, por lo que el precepto, al referirse a veterinarios oficiales, no está excluyendo la colegiación.

Por lo anteriormente expuesto, procede desestimar este recurso contencioso- administrativo, sin que concurran circunstancias de temeridad ni mala fe procesal en la conducta de las partes que aconsejen la expresa imposición de costas, de conformidad al artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción.